主持制定新中国第一部宪法的政治智慧

主持制定新中国第一部宪法的政治

智慧

宪法是国家的根本大法，是治国安邦的总章程。新中国

的第一部宪法，是在的亲自领导下制定完成的。毛泽

东不仅亲自带班完成了宪法草案的写作，更重要的是，他把

自己对于中国国情和社会主义建设的认识和思考，寓于宪法

蓝图，从而使全国人民有了一个共同的建设伟大的社会主义

国家的奋斗目标。

战略预见，开启宪法制定工作

有效的法律和政策的出台，既需要对社会发展状况的准

确判断，有针对性的去解决问题，也需要有战略预见性，去

指导和推动事物的发展。能够审时度势，开启“五四宪

法”制定工作，正是建立在对新中国基本国情和形势发展的准

确判断和战略预见的基础上的。

新中国成立时，国内战争尚未结束，新生政权并不稳固，

还不具备召开全国人民代表大会通过宪法的客观条件，由中

国人民政治协商会议通过的《共同纲领》起到了临时宪法的

作用。《共同纲领》适应了新中国成立初期的实际状况，对

巩固新生政权、恢复经济和社会等起到了积极的作用，

但毕竟只是“临时”和“过渡”性质的纲领性文件，新中国需要

在各方面条件成熟后，在合适的时机，制定出一部正式的宪

法。

在中国共产党的领导下，新中国成立后短短3年时间，

胜利完成了、抗美援朝、镇压反革命等重大任务，

国民经济恢复了，各项事业也开始走上正轨。下一步，新中

国该往何处去？向哪个方向走？怎么走？新问题的出现，需

要和中共中央予以解答，于是召开全国人民代表大会

和制定宪法的任务提上了日程。

经过一段时期的酝酿和思考，向党内外明确指

出：召开全国人民代表大会的“条件已经成熟”。他及时做出

了制定宪法的决策。1953年1月1日，《人民日报》的元旦

社论把“召集全国人民代表大会，通过宪法，通过国家建设计

划”列为1953年的3项伟大任务之一，向全国公布。1月13

日中央人民政府委员会举行第二十次会议，正式做出了《关

于召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的决

议》，决定制定宪法。在这次会议上，中央人民政府还决定

成立以为主席的中华人民共和国宪法起草委员会，以

周恩来为主席的中华人民共和国选举法起草委员会。

在领导宪法起草委员会工作的过程中，为宪法起

草工作确定了根本指导方针：“以事实为根据，不能凭空捏

造。”作为宪法根据的事实，无疑正是人民民主政权已经巩固、

新中国已经确立社会主义经济的强有力的领导地位、开始有

系统地进行社会主义改造、正在逐步地向社会主义社会过渡

等基本国情。

有了对于基本国情的准确判断，才有可能制定出具有战

略预见性的决策，并通过宪法的形式加以明确。针对“建设一

个伟大的社会主义国家”的这一奋斗目标，认为，新中

国需要“大概是三个五年计划”，即用15年左右的时间，就可

以建成一个伟大的社会主义国家。基于这种“用十五年的时间

逐步过渡到社会主义社会”的发展道路的战略预见，对

于“五四宪法”，做出了“是一部过渡时期的宪法”，“大概可以

管十五年左右”的社会主义类型宪法的定位。

顶层设计，带班写成宪法草案

作为治国安邦的总章程，宪法具有指明国家发展方向和

道路的顶层设计意义。在领导“五四宪法”制定工作的

过程中，关于社会主义建设道路顶层设计的问题，如“如何向

社会主义过渡，建立社会主义的经济制度和经济基础？如何

将初步建立的社会主义政治制度进一步明确”等问题，经过毛

泽东认真思考，形成了政治智慧成果，体现在了宪法草案中。

关于“五四宪法”的顶层设计意义，曾经讲过：“用

宪法这样一个根本大法的形式，把人民民主和社会主义原则

固定下来，使全国人民有一条清楚的轨道，使全国人民感到

有一条清楚的明确的和正确的道路可走，就可以提高全国人

民的积极性。”为全国人民指明的这条“清楚的”“明确

的”和“正确的”道路，就是通过以“一化三改”为标志的过渡时

期总路线，逐步建成一个伟大的社会主义国家。

集中精力，解决某一阶段的突出问题，是惯用的

工作方式。领导宪法起草小组起草“五四宪法”草案即是一例。

1953年12月14日，带着宪法起草小组的陈伯达、胡

乔木、田家英乘专列离开北京，于27日夜来到杭州，入住

刘庄一号楼，集中精力用了将近3个月的时间，数易其稿，

写成了一个“比较成熟”的“五四宪法”草案稿本。在带班起草

“五四宪法”草案的过程中，不仅口头上谈意见和建议，

而且多次在宪法草案的稿子上，注写批语，改写文字，将自

己对于社会主义建设道路的顶层设计思考，寓于宪法文本。

1954年3月初，经过修改审定的《宪法草案初稿

说明》脱稿，比较集中地反映了在起草宪法草案的过

程中，对新中国发展方向和道路所作的思考。其中，“过渡时

期的总路线”和“国家的民主化”是比较突出的两个方面。

关于“过渡时期的总路线”，《说明》写道：“宪法的基本

任务，就是要从国家的制度、国家的权力和人民的权利等方

面作出正确的适合历史需要的规定，使国家在过渡时期的总

任务的完成获有法律上的保证。宪法草案的主要努力方向，

首先用在这个目的上。”强调了宪法草案的着重点是从法律上

保证实施过渡时期的总路线，而国家在过渡时期的根本要求

和广大人民建设社会主义社会的共同愿望，正好适应了新中

国进一步发展的历史需要。

关于“国家的民主化”，《说明》指出：“国家的社会主义

化从根本上保证国家的民主化。同时国家的社会主义化也要

求国家的进一步民主化。宪法草案关于国家机构和人民权利

的各项规定从法律上保障了国家民主化的发展。联盟”在宪法

草案的政治制度设计中，作为最高国家权力机关的全国人民

代表大会居于关键性的地位。它选出国务院作为国家管理机

关，由国务院向全国人民代表大会负责并报告工作；它有权

选举并有权罢免，而无权解散全国人民代

表大会。在看来，这种“既彻底民主而又不互相掣肘”

的制度，反映我国广大人民政治上统一的愿望，也体现了社

会主义原则和民主原则。

除了“过渡时期总路线”和“人民代表大会制度”，在宪法草案

的起草过程中，还对政治协商制度、民族区域自治制

度等社会主义政治制度进行了创造性思考。在带班写

成的宪法草案里，中国社会主义制度的基本格局和新中国发

展道路方向已经比较明晰，这为“五四宪法”成为一部适合时

代发展需要的宪法奠定了坚实的基础。

民主原则，发起3次大讨论

做好任何工作，不能只依靠少数人的智慧和努力，应该

发扬民主，集思广益，发挥集体智慧的力量。新中国是人民

当家作主的社会主义国家，人民众参与制宪工作是应有之

义。领导发起关于“五四宪法”的3次大规模的众性

讨论，是一次发扬民主原则、践行众路线的典范，也是“五

四宪法”能够成为一部“得到大家拥护”“得人心”的宪法的重

要原因所在。

第一次大讨论，是在带班完成的宪法草案初稿的

基础上，经过全国政协和各省市党政机关、军队领导机关，

以及各民主党派和各人民团体的地方组织，共8000多人，

用了两个多月的时间进行的，提出了各种修改意见5900多

条。经过这一次的广泛讨论和反复修改，形成了正式的宪法

草案。

第二次大讨论，是将宪法草案提交全国人民公开讨论。

全民讨论进行了近3个月，全国各界共有亿多人参加了宪法

草案的讨论。全国人民热烈拥护这个宪法草案，又提出了许

多的修改和补充意见。这些意见，经过当地党政领导部门收

集，及时上报中央，经过宪法起草委员会汇总整理成25大

本，共138万条。对于全民讨论中提出的意见和建议，毛泽

东和中共中央高度重视，认真考虑，并据此对宪法草案又作

了一些重要修改。

第三次大讨论，是将根据全民讨论的意见修改后的草

案，提交中央人民政府委员会在1954年9月9日举行的第

三十四次会议和9月14日举行的临时会议讨论通过，然后

送9月15日召开的全国人民代表大会讨论审议。其中，9月

14日中央人民政府委员会临时会议的参与者大多数是将要

出席全国人民代表大会的代表。从“五四宪法”起草的全过程

来看，9月14日的临时会议是对“五四宪法”草案的最后修改。

在某种程度上，3次大讨论，和要求政治局委员

和在京的中央委员抽时间阅读一批中外各类宪法的作法相

似，既是一次民主讨论的过程，也是一次共同学习法律知识

的过程。对于3次大讨论在“五四宪法”制定过程中的重要作

用，曾经讲过：“最先是中共中央起草，然后是北京

500多高级干部讨论，全国8000多人讨论，然后是3个月的

全国人民讨论。这一次全国人民代表大会代表1000多人又

讨论。”经过3次大讨论，可以说，“宪法的起草是慎重的，

每一条、每一个字都是认真搞了的”，“这个宪法是适合我们

目前的实际情况的，它坚持了原则性，但是又有灵活性”。

在的领导下，“五四宪法”发扬了民主原则，坚持

了从众中来到众中去的众路线。经过3次大规模的讨

论，“五四宪法”做到了科学性与通俗性的统一，易于为人民

众所理解、接受和遵守。在看来，“五四宪法”起草

工作的一个成功经验就是采取了“领导机关的意见和广大

众的意见相结合的方法”，即：经由全国人民讨论，使“中央

的意见和全国人民的意见相结合”。强调：成功的经验，

需要在未来的工作中继续保持。今后，“一切重要的立法都要

采用这个方法”。

在经过了中共中央起草和3次大讨论的过程后，宪法草

案被提交给第一届全国人民代表大会审议。1954年9月25

日，第一届全国人民代表大会第一次会议以1917张同意票，

全票通过了新中国的第一部宪法，即“五四宪法”。这是一部

将和中国共产党带领中国人民探索和创造的社会主

义基本制度在最高法律层面予以明确的宪法，也是一部代表

广大人民利益的、体现民主原则和社会主义原则的宪法。

“五四宪法”的实行，适合了中国基本国情，推动了新中

国在较短的时间内过渡到社会主义社会，为社会主义建设事

业的发展作出了重要的贡献。作为现行宪法的“八二宪法”，

在很大程度上，是“五四宪法”的继承和发展。

党的十八大以来，党中央高度重视依法治国。习近平总

书记在多个场合强调：“依法治国，首先是依宪治国；依法执

政，关键是依宪执政。”在实现中华民族伟大复兴的中国梦的

奋斗历程中，宪法必将发挥更大的作用，探索如何依宪治国、

依宪执政，正是我们思考领导“五四宪法”制定工作的

政治智慧的意义所在。