29区域规划的综合性和整体性

2023年12月29日发(作者：远程继续教育)

29区域规划的综合性和整体性

29.1区域规划的综合性

区域发展涉及自然、人文、社会、经济等诸多要素，每一要素的变动，都可能对区域规划产生较大影响，在多因素作用基础上制定的区域规划当然应当有综合性。一方面规划的内容广泛，是人口、经济、资源、环境等问题的综合，也是速度、效益、平衡等问题的综合，另一方面区域规划在思想方法上具有系统性。区域规划要统一安排产业结构、生产性与非生产性建设布局、环境整治等对策，尽量使各部门、各地区在发展中相互协调。同时，区域规划需要多学科和多种专业的配合，并加强对规划方案的综合分析和综合协调工作。

区域规划的综合性主要体现在如下几个方面：

（1）规划内容广泛，涉及区域内的各个部门、各个方面，对区域内各系统、各组成要素进行全面的考虑，对社会经济各部门进行统筹安排，在综合各部门、各行业专业规划的基础上对区域的整体发展做出统一决策。

（2）规划思维方法，着重全面权衡利弊，综合评价、综合分析论证，强调各部门之间、各地区之间的相互协调，弥补单一部门、专项论证的不足。

（3）规划方案的决策，是多方向、多目标、多方案比选的结果。区域空间布局方案都不会是唯一的，区域规划应特别注重发挥地区优势，最后规划方案的决策往往是在多方面、多目标、多方案的综合比较中遴选出来的。

（4）工作队伍，一般都由多个专业、多个部门的成员综合而成。

以区域经济规划为例，一个完整的区域经济规划是一个区域在发展经济过程中的思路、目标和政策，并在此指导下制定实施的细则和步骤。系统性包括综合性。区域经济规划涉及区域内的各种因素和各产业部门，区域经济发展是这些因素和部门综合作用的结果，区域经济规划是综合作用的体现。区域经济是一个系统，区域经济规划也是一个系统，如图1所示。

区域经济总体规划分区域的发展规划分部门的发展规划分产业的发展规划ABC区区区…域域域…规规规划划划社会教通科电交管育讯技力通理部部部部部部门门门门门门房制旅服农地造游务业产业业业业图1 区域经济总体规划的规划系统

29.2区域规划的整体性

系统的整体性原则，是区域规划必须遵从的最重要最基本的指导原则。区域规划的目的是为了获得区域经济、科技、社会、生态的协调发展，实现整体功能的最优化。任何区域都是一个具有整体性的系统，这个系统的构成要素、结构层次，以及整体与局部、局部与局部的关系，系统优化与子系统优化的关系等，都和系统的整体性密切相关。因而只有处理好这„„……

些关系，才能达到区域规划的预期目的。

29.2.1整体性功能的构成基础

区域规划是对某一区域中长期发展前景的研究以及对该区域进行具有战略性、系统性、整体性、长远性的总体部署和安排。根据不同的目的、任务和对象，可以有不同的规划，如经济发展规划、国土规划、能源规划、行业规划等。而这里所说的规划，是指对一个区域的经济、科技和社会的综合发展规划。

系统整体性功能的实现基础是组成系统的各要素。其体说来，一个综合发展规的基本构成，包括经济增长、科技进步、社会发展、生态环境四个方面。前三者研究人工系统的发展，后者研究人工系统发展和自然系统的相依关系。在人工系统内部，经济、科技、社会三要素相互作用，相互依存，相互制约。系统的整体功能就是通过它们之间的有机组合及协调发展来实现的。它们构成了区域规划整体性功能的基础，偏废或轻视任何一个方面的发展，都会造成严重的不良后果。

目前我国的区域规划，大多数称做“经济科技社会发展规划”，有的还叫“经济科技社会发展战略规划”。但从内容来看，相当多的规划名不符实。严格说来基本上是纯经济发展战略，这表现在：片面追求经济发展的高指标、高速度，把主要精力用在经济指标的测算和制定高速发展经济的措施方面；经济指标多而细，社会指标少而粗，少量的人口、教育、科技等指标也主要是用来推算经济指标或点缀一下社会科技发展战略；社会安定指标、通货膨胀指标、小城镇建设规划等几乎没有，生态环境的规划往往和经济发展、产业结构自相矛盾；在县级规划中，对占人口80—90%的农民的文化、教育、科技水平等素质的提高，对具有城镇、乡村、家庭等层次的县级经济结构和社会结构对农业、农村、农民的主体性等都认识不足，以致发展战略表现出很大的片面性。

我国区域规划的这种纯经济发展战略，同模仿国家战略的模式有关。从国家发展战略的实质来看，客观上也是一个重经济发展、轻社会发展的战略。“翻两番”的经济指标是硬指标，具有真正的战略威力，它对于各级政府，既是行为的目的和指导也是政绩的评价标准。而精神文明建设的社会指标却是软指标，对政府行为缺乏约束力，在这样的发展战略的指导下，为了追求高速的经济增长，完成硬指标任务，必然要大上快上新项目，搞“短、平、快”，不惜消耗大量资源来发展经济，而忽略效益、社会进步、技术进步等指标。结果势必导致社会的畸形发展：一方面经济高速发展了，另一方面社会环境却恶化了；如人口失控、教育滑坡、政府行为变形、生态环境恶化、社会道德水准下降等等。这样，反而会阻碍整个经济发展战略的实现。

实践证明，任何一个区域的发展，都不应当是纯经济的发展，而应该是包括社会、科技、文化在内的综合发展同时经济发展也并不意味着单是国民生产总值的增长或工农业总产值的提高。增长和发展是两个互相区别又互相联系的战略概念。真正的经济发展，除总量和速度的增长以外，还应包括经济结构、经济体制和经济制度等方面的进步。因此，我们在进行区域规划对，一定要纠正偏重经济发展的战略思想，树立经济，社会、科技全面发展的战略思想，并且要有切实的保证措施首先要科学地研究一套衡量社会发展、科技进步的指标体系，实现社会、科技发展指标的定量化，把软指标变成硬指标；其次要邀请哲学家、社会学家参加规划第；三要研究经济、社会、科技发展规划的内在联系；第四要制定社会科技发展的具体规划

29.2.2整体优化与局部优化的关系

区域规划的整体性功能，是系统内各要素有机结合、共同作用的结果。这种结合，表现

为各部份之间合理的结构性和紧密的相关性。它使系统的整体功能具有各个部分在孤立状态下不具有的新质，大大超过各部分功能之和。一般说来，结构愈合理，相关度就愈大，整体功能则愈好；反之，则愈差。如果结构不合理，甚至相互冲突，还会使整体功能小于各部分之和。因此，在区域规划中，人们总是由图通过对系统的分析、模拟，找出最优的经济结构和生产力布局，以获取系统内整体功能的最优化，并此来支持上一级功能的优化，但实际结果却是，各子系统功能独立优化的结果，反而造成大系统整体功能的恶化；大系统整体功能的恶化，又反过来限制约束子系统的发展，形成一种恶性循环。可以说，我国经济建设中经常出现的“一哄而上”和“一刀切”，以及“一松一紧”的局面，就是整体和局部争相优化的恶果。

事实正是这样。以县域战略划为侧，大多数都是自成体系，很有点象国家战略，个个都是小而全的最优化系统，带有很强的封闭性。结果，各县发展模式和产业结构类同，如县县发展食品加工业，酒厂如林，小水泥厂、小棉纺厂重复建设等，不能明显地看出一个县在全国、全省、大区域发展中特殊的战略地位和具体分工。这样的县域规划，必然导致全国范围内资源的不合理配置生产需求矛盾激化，大区域内经济发展不协调，整体功能低下。

上述情况表明，在系统功能的优化问题上，我国有不少区域规划显然是违背了系统的次优化准则。根据这一准则，每个子系统的独立的优化，一般来说不会导致整个系统的优化。某一个具体子系统的过分改善，还可能导致整个系统的恶化。因而整个系统的最优状况，并不要求它的各个子系统也都处于最优化状况。为了实现总体优化，必然会牺牲个别子系统的利益，限制个别子系统的自由发展。另外，还违背了整体系统和子系统的相对性原理。由此可见，区域规划一定要从全局出发，明确地找到自己在整体战略中的位置，用整体战略来规定局部战略的地位和任务，坚决遵从地方效益服从国家效益，局部效益服从整体效益，把整体优化与局部优化从上到下结台起来，决不能自成体系，搞“小而全”、封闭性的独立优化。

29.2.3整体战略与局部战略的关系

从整个战略规划体系来看，包括国家、省，市、县四级，上一级战略由下一级战略具体实现，其整体性功能取决于下一级各子系统的结构性的相关性；下一级战略受上一级战略的约束和控制。然而对于更下一级规划它又是整体，其整体功能由更下一级系统的结构和相关性来决定。

仍以县级规划为例，整体战略与局部战略的关系表现为三层关系。①国家、省、市战略与县战略规划的关系，包括国家发展战略对县战略规划的限制性，县战略规划对国家战略调整和政策变化的适应性；②县战略规划与其它区域规划的关系，包括在大区域规划中的地位和作用，与邻县战略规划的关系；③县战略规划与本县各部门规划的关系。这三层关系，也就是大系统与子系统之间、子系统与子系统之间、子系统与子子系统之闻的关系。按照系统整体性功能的要求，研究整体时要注意与各部分之间的关系，研究部分时则要注意从整体联系中研究各组成部分的特点。在县级规划中，一般都比较注意前者，能较好地解决与部门规划的关系，注意优化县内经济结构和生产力布局；但对后者却有所忽视，即很少自觉地把发展县级经挤作为战略体系中的局部战略，放在国民经济整体关联中来研究自身特殊的功能。

县级经济是整个国民经济大系统中的一个子系统。它在大系统中的社会分工和地位，客观上限制着它的发展一个县的自主权是有限的。县政府清楚地分析哪些因素是自己可以控制的，哪些因素受国家、省的控制，从而正确地估计自己在发展县级经济中的地位、作用、权限和把握程度，是划定系统边界的重要依据。以此为前提，在制定县域规划中，首先要认真地研究国家战略，尽量使自己的发展项目和国家战略相吻合，以利于争取投资，落实项目和原材料供应；其次，要研究国家生产力布局和资源开发政策，要特别注意不要和国家统筹资源开发的规划和政策相矛盾。第三，要密切注意国家战略的调整方向和政策变化，对可能出

现的变化要有充分的估计和相应的对策，以便一旦有变就能作出较灵活的反映。

区域规划的整体性功能还要求作为大系统的省，市级战略，要把县级规划作为系统的重要组成部分，尽量明确地规定各子系统在整体战略中的地位、作用及相互的联系。而在当前的整体战略研究中，却存在着某种轻视县级发展的倾向。一方面，县级经济的运行受到上一级领导的严格控制和约束；另一方面，县级发展战略又缺乏具体明确的指导，于是只好各自为致，自我优化。据考察，不少中心城市的战略规划，主要都是对市区发展的规划，几乎没有提到所辖各县的发展规划，以致市级战略和县级战略严重脱节。从这一方面来看，强化县级经济在整体战略中的地位和作用，对于实现区域规划系统功能的最优化，也具有十分重要的意义。