关于存款查询、冻结和扣划的个人见解范文

关于存款查询、冻结和扣划的个人见解

司法、行政机关查询、冻结和扣划银行存款（以下简称查冻

扣）是包括人民银行在内的金融机构在工作中经常遇到的现象。

由于不同历史时期的许多法律法规及规范性文件对这一问题作

出相应的规定，相互之间亦存在冲突之处，出于对权限、效力或

者程序等问题理解的差异，强制执行机关同金融机构之间时常出

现争执，甚至发生冲突以及处罚等后果。1995年7月1日开始

施行的《商业银行法》在解决这一问题上具有里程碑性的意义，

它以法律的形式从根本上对这一问题作出了基本界定，结束了以

往多、散、乱且缺乏权威性的局面，导致许多依据失去效力，进

而导致一些司法或者行政机关失去了原有的查冻扣权力。因此，

正确认识并处理好存款的查冻扣问题，在金融业务实践中具有一

定的现实意义。

一、存款查冻扣行为的法定权限

目前，确定查冻扣权力及权限的最重要依据是1995年7月

1日起开始施行的《中华人民共和国商业银行法》，根据现行法

律法规，各机关的权限如下。

有权查询单位：公安、检察院、法院、安全机关、监察、军

队保卫部门、监狱保卫部门、海关、税务、审计、证监会。

有权冻结单位：公安、检察院、法院、安全机关、军队保卫

部门、监狱保卫部门、海关、税务。

有权扣划单位：法院、海关、税务。

（一）具有完整的查询、冻结、扣划存款权力的部门

l．人民法院。在查、冻、扣方面的基本法律依据是《民事

诉讼法》和《刑事诉讼法》，其中《民事诉讼法》第221条规定

“被执行人未按执行通知履行法律文书确定的义务，人民法院有

权向银行、信用合作社和其他有储蓄业务的单位查询被执行人的

存款情况，有权冻结、扣划被执行人的存款。”这里，人民法院

所获得的是在义务人不主动履行的情况下，为保证生效法律文书

获得履行而采取的强制执行措施，这里的法律文书包括人民法院

通过审判程序作出的裁判和无强制执行权的行政机关的生效法

律文书。

2．税务机关。有关法律法规对此做出了明确规定。《税收征

收管理法》[2001年5月l日起施行]第54条规定：“税收机关

有权…查询从事生产、经营的纳税人、扣缴义务人在银行或其他

金融机构的存款帐户。……可以查询案件涉嫌人员的储蓄存款。”

以此为依据，税务机关可查询单位和个人存款；第38条规定：

“……书面通知纳税人开户银行或其他金融机构冻结纳税人的

金额相当于应纳税款的存款，”“……税务机关可以书面通知纳税

人开户银行或其他金融机构从其冻结的存款中扣缴税款。”以此

为依据，税务机关可冻结、扣划存款。

3．海关。《海关法》[2000年7月8日的起修改后施行]第6

条第5项规定：“……可以查询案件涉嫌单位和人员在金融机构、

邮政企业的存款、汇款。”这样，法律就赋予海关查询存款的权

力。第61条规定：“海关可以书面通知纳税义务人开户银行或其

他金融机构暂停支付纳税义务人相当于应纳税款的存款；海关可

以书面通知纳税义务人开户银行或其他金融机构从其暂停支付

的存款中扣缴税款”此规定明确赋予了海关扣划存款的权力，对

于海关能否冻结存款，《海关法》的用词是“暂停支付存款”，相

当于对存款实施了冻结措施，因此，可以认为，海关也具有冻结

存款的权力。

另外，《海关稽查条例》（1997年1月3日发布施行）第14

条规定：“海关……可以查询被稽查人在商业银行或其他单位的

存款帐户。”按照《商业银行法》的规定，查询单位存款可以由

行政法规规定，《海关稽查条例》作为行政法规，所规定的也只

能是对单位存款的查询，否则是无效的。海关稽查是海关的另外

一种监管方式，在稽查时享有对单位存款进行查询的权力。

（二）公安、检察、安全、军队保卫部门、监狱保卫部门和

海关走私侦查局只有查询和冻结存款的权力

l997年1月1日修改后起施行的《刑事诉讼法》第117条

规定：“人民检察院、公安机关根据侦查犯罪的需要，可以依照

规定查询、冻结犯罪嫌疑人的存款、汇款。”同时，《刑事诉讼法》

还赋予了安全机关、军队保卫部门、监狱保卫部门在进行刑事侦

查时，也可以享有同公安机关相同的权力。第4条规定：“国家

安全机关依照法律规定，办理危害国家安全机关的刑事案件，行

使与公安机关相同的职权。”第225条规定：“军队保卫部门对军

队内部发生的刑事案件行使侦查权。对罪犯在监狱内犯罪的案件

由监狱进行侦查。军队保卫部门、监狱办理刑事案件，适用本法

的有关规定。”

需要注意的是1999年初，经国务院批准，海关总署、公安

部组建了海关总署走私犯罪侦查局，《海关法》在2000年修改后，

对此做出了明确规定，赋予海关走私侦查局同公安机关相同的权

力。《海关法》第4条规定“海关侦查走私犯罪的公安机构履行

侦查、拘留、执行逮捕、预审职责，应当按照《中华人民共和国

刑事诉讼法》的规定办理。”

（三）只具查询存款权力的部门

1．监察部门。1997年5月9日通过并施行的《行政监察法》

第21条规定：“监察机关……可以查询案件涉嫌单位和涉嫌人员

在银行或其他金融机构的存款”授予了监察部门查询银行存款的

权力，但仅此而已，监察部门不能进行进一步的冻结和扣划行为。

2．审计机关。《审计法》﹝1995年1月1日起施行）第33

条：“审计机关进行审计时，有权就审计事项的有关问题向有关

单位和个人进行调查，并取得相关证明材料。”这里没有明确使

用查询存款一词，而是使用了概括性的规定，l997年10月21

日国务院颁布了《审计法实施条例》对这一问题作了明确。《条

例》第31条规定：“审计机关…有权查询被审计单位在金融机构

的各项存款，并取得证明材料，有关金融机构应当予以协助，并

提供证明材料。”由于该《条例》属于国务院行政法规，符合《商

业银行法》关于查询单位存款的规定，因此，审计机关也有权查

询单位存款。另外，按照《审计署、中国人民银行关于＜审计署、

中国人民银行关于审计机关在审计执法过程中查询被审计单位

存款问题的通知>适用军队审计机关的通知》1999年3月29日

审法发[1999]35号）的规定，军队审计机关也可以查询单位存

款。

3．中国证监会。《证券法》第168条规定：“国务院证券监

督管理机构依法履行职责，有权采取下列措施：查询当事人和与

被调查事件有关的单位和个人的资金帐户、证券帐户。”

另外，证监会对期货交易的有关行为需要时，也可查询单位

存款。在国务院发布的《期货交易暂行条例》﹝1999年9月1

日）中第52条规定：“中国证监会……对期货交易所、期货经纪

公司、会员和客户在商业银行或其他金融机构开立的单位存款帐

户可以进行查询。”

4．个人关于住房公积金的查询。国务院《住房公积金管理

条例》﹝1999年3月17日施行）中第36条规定：“职工、单位

有权查询本人、本单位住房公积金的缴存、提取情况，住房公积

金管理中心、受委托银行不得拒绝。”这样，职工就可以以个人

名义查询本单位在银行的住房公积金存款，开个人查询非本人存

款之先河。

（四）其他

1．丧失原有查询、冻结、扣划存款权力的机关。

①工商机关。国务院1987年9月17日发布的《投机倒把行

政处罚条例》属于国务院行政法规，按照《商业银行法》的规定，

行政法规无权规定存款的冻结，所以，这一规定是无效的。同样，

国家工商行政管理局颁布的《投机倒把行政处罚条例实行细则》

属于部门规章，其无权规定存款的查询、冻结、扣划。所以，这

一规定也是无效的。

②中国人民银行。在《中国人民银行法》和《商业银行法》

实施以前，中国人民银行的一些行政规章规定，人民银行可以查

询、冻结银行存款，可以扣划金融机构在人民银行的存款，上述

两法颁布实施后，人民银行也丧失了对存款的冻结和扣划权力。

但对于人民银行是否有权查询银行存款，有不同的看法。有的认

为，《中国人民银行法》和《商业银行法》没有对人民银行查询

银行存款作出明确规定，因此，人民银行无权查询存款。有的根

据《中国人民银行法》第32条：“中国人民银行有权对金融机构

的存款、贷款、结算、呆账等情况随时进行稽核、检查监督。”

及《商业银行法》第62条：“中国人民银行有权依照本法第三章、

第四章、第五章的规定，随时对商业银行的存款、贷款、结算、

呆账等情况进行检查监督时，检查监督人员应当出示合法的证

件。商业银行应当按照中国人民银行的要求，提供财务会计资料、

业务合同和有关经营管理方面的其他信息。”认为人民银行有权

查询银行存款。我们认为，人民银行履行的是对金融机构吸收的

存款的数量、种类、利率是否符合规定进行的检查，此时查询存

款的行为不同于司法、行政机关为促使义务人履行债务而采取的

查询措施，而是对银行经营行为的检查，因此，不宜将其划归有

权查询存款的机关范围中。

2．关于几个模糊性规定。现实中还存在另一种情况，就是

相关法律法规的模糊性、概括性规定，操作起来难以把握。主要

有以下一些情况：

①关于财政部门的权力。《会计法》﹝2000年7月1日施行）

第32条规定：在对会计凭证、会计帐簿、财务会计报告和其他

会计资料是否真实、完整进行监督时，发现重大违法嫌疑时，国

务院财政部门及其派出机构可以向被监督单位有经济业务往来

的单位和被监督单位开立帐户的金融机构查询有关情况，有关单

位和金融机构应当给予支持。这里的“有关情况”是否包括银行

存款，没有明确说明。按照一般理解，在这种情况下，开户单位

的在银行的有关情况应该包括银行存款，虽然后来财政部、中国

人民银行发出了《关于财政部及其派出机构查询被监督单位有关

情况若干具体问题的通知》但在这个文件中对此问题仍然未作出

明确说明，而且法律制定机关没有做出权威解释，因此，财政部

门是否能查询存款在实践中就难以把握。

②关于价格主管部门的权力。《价格法》﹝1998年5月1日

施行）第34条规定：“政府价格主管部门在进行价格监督检查时，

可以行使下列职权：查询、复制与价格违法行为有关的帐簿、单

据、凭证及其它资料，核对与价格违法行为有关的银行资料；”

这里的“银行资料”是否包括银行存款也无从理解。

二、不能冻结扣划的存款及特殊情况

1．对金融机构在人民银行的存款准备金，任何机关都无权

进行冻结和扣划。《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问

题的规定》﹝1998年6月11日法释[1998]15号）第34条规定：

“被执行人为金融机构的，对其交存在人民银行的存款准备金和

备付金不得冻结和扣划”，由于存款准备金和备付金已合二为一，

均为存款准备金，且除此外，金融机构在人民银行没有其他性质

的存款，因此，人民法院是不能冻结和扣划金融机构在人民银行

的存款的。需要注意的是，第34条还规定；“但对其在本机构、

其他金融机构的存款，及其在人民银行的其他存款可以冻结、划

拨”，此规定是在人民银行存款准备金制度改革前出台的，而1999

年9月11日人民银行存款准备金制度改革后，金融机构在人民

银行的存款除了存款准备金外，再无其他性质的存款，因此，此

规定已不能再适用。人民法院也不能依据此规定冻结和扣划金融

机构在人民银行的存款，这一点，在司法部门到人民银行以此为

依据划拨存款准备金时，人民银行需要对司法机关做耐心的说

明。

2．对封闭贷款，司法部门不能冻结和扣划。在《最高人民

法院关于执行<封闭贷款管理暂行办法>和<外经贸企业封闭贷款

管理暂行办法>中应注意的几个问题的通知》中规定：人民法院

不得对债务人的封闭贷款结算专户采取财产保全措施或者先予

执行；不得执行被执行人的封闭贷款结算专户中的款项。《封闭

贷款管理暂行办法》1999年7月16日银发[1999]261号）第14

条规定：司法部门不应冻结封闭贷款账户和扣收专户资金。

3．国库库款不能查冻扣。国库库款属于国家财政收人，不

同于银行存款，司法、行政机关不应将其视为财政机关的可执行

财产，对国库库款进行查询、冻结和扣划。在中国人民银行《关

于对查询、冻结、扣划国库库款有关问题的复函》﹝银函[1999]48

号）中指出：对国库库款司法机关无权……进行查询、冻结和扣

划。

4.社会保险基金。根据最高人民法院《关于在审理和执行民

事、经济纠纷案件时不得查封、冻结和扣划社会保险基金的通知》

规定：各地人民法院不得查封、冻结或扣划社会保险基金。

5．国有企业下岗职工基本生活保障资金。根据最高人民法

院《关于严禁冻结或划拨国有企业下岗职工基本生活保障资金的

通知》规定：各地人民法院不得冻结或划拨该项资金用以抵偿企

业债务。

三、其他问题

1．关于银行扣划欠款问题。现实中存在这种情况，银行在

其贷款户拒不归还其贷款时，采取了直接从其贷款户在本机构的

账户内扣划存款的现象。这就涉及到一个银行行使抵销权的问

题。分析可知，银行和其客户符合行使法定抵销权的条件。双方

互为债务人，债的标的种类、品质相同，在双方债务都到期的情

况下，银行可以单方行使抵销而无需征得客户的同意，《合同法》

第”99条规定：“当事人互负到期债务，该债务的标的物种类、

品质相同的，任何一方可以将自己的债务与对方的债务抵销，但

依照法律规定或按照合同规定不得抵销的除外”。但由于在具体

的法律法规中，例如《贷款通则》第22条第4项规定：“贷款人

的权利：依合同约定从借款人账户上划收贷款本金和利息”。这

里只规定了约定抵销而没有规定法定抵销，而《商业银行法》又

规定：“对于单位和个人的存款，任何单位和个人都无权进行扣

划，除非法律另有规定；”并规定：“商业银行应当保证存款本金

和利息的支付，不得拖延和拒绝支付存款本金、和利息。”因此，

银行行使法定抵销权，单方面扣划客户的存款是缺乏完整的法律

依据的。在这种情况下，银行只能和客户事先约定银行行使扣划

欠款的条件，在满足条件时，由银行行使约定抵销权。

2．关于银行提前扣息问题。在实践中还有银行发放贷款时，

事先扣除贷款的利息的做法，对于这种情况，《合同法》第200

条作出明确规定：“借款的利息不得预先在本金中扣除，利息预

先在本金中扣除的，应当按照实际借款数额返还借款并计付利

息。”但在借款人同意的情况下或双方有约定的情况下，银行可

以划收贷款，如《贷款通则》第22条第4项规定；“贷款人的权

利：依合同约定从借款人账户上划收贷款本金和利息。”因此，

金融机构在协助司法、行政机关查询、冻结、扣划时，应严格按

照法律、行政法规规定的主体、权限和程序来进行，对不符合规

定的，应予以拒绝，以维护客户和自身的合法权益。司法、行政

机关在行使查冻扣权力时，也应严格按照法律行政法规的规定进