国家旅游局关于印发《关于促进旅行社业持续健康发展的意见》的通知

国家旅游局关于印发《关于促进旅行社业持续健康发

展的意见》的通知

文章属性

•【制定机关】国家旅游局(已撤销)

•【公布日期】2010.11.24

•【文号】旅发[2010]89号

•【施行日期】2010.11.24

•【效力等级】部门规范性文件

•【时效性】现行有效

•【主题分类】旅游综合规定

正文

国家旅游局关于印发《关于促进旅行社业持续健康发展的意

见》的通知

（旅发〔2010〕89号）

各省、自治区、直辖市旅游局（委）：

为贯彻落实《国务院关于加快发展旅游业的意见》（国发[2009]41号）和十

七届五中全会加快发展方式转变、实现科学发展的精神，发挥旅行社业在我国旅游

产业发展中的重要作用，我局制定了《关于促进旅行社业持续健康发展的意见》，

请认真按照《意见》的部署和要求，努力推进旅行社业的持续健康发展。

特此通知。

国家旅游局

二〇一〇年十一月二十四日

关于促进旅行社业持续健康发展的意见

旅行社是旅游业的龙头，是促进旅游产业发展的重要生产力，也是连接旅游生

产服务各个环节的纽带和沟通旅游生产、消费的桥梁，在推动旅游消费、增加社会

就业、促进人民交流等方面发挥着积极作用。促进我国旅行社业持续健康发展，直

接关系到将旅游业培育成为国民经济的战略性支柱产业和人民众更加满意的现代

服务业。当前，我国旅行社业面临着新的形势和任务，有着良好的机遇，也有严峻

的挑战。为贯彻落实《国务院关于加快发展旅游业的意见》（国发[2009]41号，

以下简称“国发41号文件”）和《旅行社条例》（以下简称“《条例》”），促

进我国旅行社业持续健康发展，提出以下意见：

一、认真贯彻落实国发41号文件，改进、优化旅行社企业经营和产业发展氛

围。

（一）贯彻落实国发41号文件“允许旅行社参与政府采购和服务外包”规定

以及国家有关部门的具体规定。各级旅游行政管理部门要积极主动地做好宣传引导

和协调沟通工作，解决认识、制度等方面存在的问题，为旅行社参与政府采购和服

务外包创造条件，消除障碍。旅行社要根据政府采购和服务外包、公务差旅和政府

会议、展览等服务的要求，积极主动地开展服务和营销宣传，认真执行国家有关禁

止公款旅游的有关规定。

（二）贯彻落实国发41号文件“旅行社按营业收入缴纳的各种收费，计征基

数应扣除各类代收服务费”规定以及国家有关部门的具体规定。旅行社在缴纳营业

税和各种收费时，应当依据国发41号文件和有关营业税的法律法规，如实向税费

征收机关进行申报说明。遇到理解和执行不一致时，应当向旅游行政管理部门和发

展改革部门报告，旅游行政管理部门和发展改革部门应当依据国发41号文件承担

起协调职责。

（三）贯彻落实国发41号文件“旅游企业用于宣传促销的费用依法纳入企业

经营成本”规定以及国家有关主管部门的具体规定。宣传促销费用是旅行社销售产

品、开发市场的必要费用，旅行社应该如实计入经营成本。在会计、审计、税收等

检查和执行中如果发生疑问，旅行社应该认真做出说明，必要时向旅游行政管理部

门和发展改革部门报告，旅游行政管理部门和发展改革部门应该依照国发41号文

件规定协调解决。

（四）贯彻落实国发41号文件“鼓励银行卡收费对旅行社、景区售票商户参

照加油站档次进行计费”规定以及国家有关部门的具体规定。各级旅游行政管理部

门应当会同发展改革等部门，适应旅行社在经营服务中更多地使用银行卡的需要和

趋势，积极协调金融监管机关和银行机构，推动此项政策的尽快落实。

二、全面贯彻实施《条例》，为旅行社创造良好的经营环境。

（五）遏制、扭转“零负团费”等低价经营模式。旅行社应当严格执行《条

例》的规定，不以低于成本的报价招徕旅游者；聘用导游人员和领队人员应依法签

订劳动合同，并向其支付不低于当地最低工资标准的报酬；不得要求导游人员和领

队人员接待不支付接待和服务费用或者支付的费用低于接待和服务成本的旅游团

队，不得要求导游人员和领队人员承担接待旅游团队的相关费用；将旅游业务委托

给其他旅行社接待的，应当向接受委托的旅行社支付不低于接待和服务成本的费

用，接受委托的旅行社不得接待不支付或者不足额支付接待和服务费用的旅游团

队。各级旅游行政管理部门应当督促旅行社贯彻执行法规规定，并依法制止、处罚

违反法规的行为。

（六）规范业务机构和分支机构管理，杜绝出租、转让、出借旅行社业务经营

许可证行为。旅行社应当按照《条例》和《旅行社条例实施细则》（以下简称

“《细则》”）规定，进行服务网点的设立、备案、监管和业务经营机构的清理规

范，确保服务网点和各类业务机构依法规范服务，摒弃部门挂靠承包等行为。各级

旅游行政管理部门及其质监执法机构要积极开展引导规范，依据《条例》、《细

则》等法规规定，对服务网点从事招徕、咨询以外的活动，对旅行社除接待委托和

招徕委托外准许或者默许其他企业、团体或者个人以自己的名义从事旅行社业务经

营活动，对旅行社准许其他企业、团体或者个人以部门或者个人承包、挂靠的形式

经营旅行社业务等转让、出租、出借、受让、租借许可证等行为，应坚决依法查

处。

（七）严格按照许可经营范围开展经营活动，杜绝无许可经营行为。旅行社应

当按照《条例》、《细则》等规定和许可的业务经营范围开展经营服务，未经许可

或批准，不得经营出境旅游、边境旅游和赴台旅游业务。各级旅游行政管理部门及

其质监执法机构要加强监督检查，依法查处无许可或未经批准经营旅行社业务行

为。

（八）按照规定开展委托代理招徕旅游者业务，严禁借机无许可经营。旅行社

应当按照我局《关于试行旅行社委托代理招徕旅游者业务有关事项的通知》，开展

委托代理招徕国内旅游、出境旅游和边境旅游的旅游者；赴台旅游业务不得开展委

托代理招徕业务。各级旅游行政管理部门及其质监执法机构要加强对旅行社业务分

工调整的指导和监督检查，促进批发、零售业务分工体系的形成。

（九）认真履行合同，诚信规范经营。旅行社应当按照《条例》和其他法律法

规，与游客和其他辅助服务提供者签订合同；要按照国家旅游局和国家工商行政管

理总局制定的合同范本以及地方旅游、工商等行政管理部门制定的合同范本要求，

切实维护旅游者的合法权益。各级旅游行政管理部门及其质监执法机构要加强对旅

行社合同行为的指导和监督检查。

（十）建立健全安全管理机制，切实保障旅游者旅行安全。各级旅游行政管理

部门要指导、监督旅行社企业认真落实“安全第一、预防为主”的方针，强化旅游

安全意识和安全责任制。要在安全生产监督主管部门的指导支持下，推进旅行社经

营服务安全保障机制建设，研究建立旅游团行前说明会和导游服务安全规范、旅行

社企业的安全认证制度。旅行社要进一步重视安全管理工作，建立健全对服务环节

和旅游目的地的安全评估制度，建立完善告知、提示、警示、避险等制度规定，做

好安全预防工作，为旅游者提供更加安全的旅行服务。

三、加快推进旅行社经营服务标准化，进一步规范旅行社经营服务行为。

（十一）稳步推进旅行社等级标准。已经实行旅行社资质、信用等级划分与评

定制度的地区，要继续稳步推进，并不断总结经验，改进完善标准体系和评定、检

查复核方法。其他地区要根据本地区旅行社经营、发展及监督规范的需要，学习借

鉴成功经验，探索建立相关的旅行社等级划分与评定制度；要在充分调研论证的基

础上，探索建立全国统一的旅行社等级划分与评定制度。

（十二）认真贯彻旅行社服务标准。各级旅游行政管理部门和各旅行社要根据

全面提升服务质量的实际需要，结合贯彻《条例》、《细则》、《旅游服务质量提

升纲要（2009-2015）》和旅游标准化试点示范等工作，认真、全面、深入地贯彻

实施好《旅行社服务通则》、《旅行社入境旅游服务质量》、《旅行社出境旅游服

务质量》、《导游服务规范》等有关旅行社服务的国家标准、行业标准，加强地方

标准和企业标准建设，以标准化推动规范化、品牌化和质量提升。

（十三）不断完善和加强旅行社的企业规范。旅行社要根据服务和经营管理的

需要，加强企业制度建设，建立健全企业规范，并根据新形势、新任务的要求，强

化企业内部管理，及时进行改进、调整、补充、完善。各级旅游行政管理部门和旅

游行业组织要通过调查研究、收集汇总、宣传推广、研讨交流、教育培训等渠道，

加强对旅行社制定、实施企业规范的指导、支持、服务和督促。

四、积极采取措施，支持旅行社增强实力。

（十四）巩固和扩大对旅行社组织、开发客源市场实行奖励、补贴政策。推广

一些地区、城市政府的成功经验，鼓励更多的地区、城市采取按游客数量分档补

贴、奖励旅行社，与客源地旅行社合作推广等政策；要积极推动对旅行社组织散客

旅游、特种旅游等实行奖励政策，支持旅行社开发中高端客源市场，充分发挥旅行

社特别是大型旅行社在增加目的地游客数量和迅速提升目的地形象的作用，同时积

极推动对旅行社实行中小企业优惠政策，扩展旅行社业务经营规模和增强旅行社的

综合实力。

（十五）积极推进旅行社发展方式的转变，推动旅行社业转型升级。各级旅游

行政管理部门要积极推动旅行社的网络化、专业化、品牌化、多元化发展，引导旅

行社适应与国际市场接轨的需要，加快实施“走出去”战略步伐；关注旅行社的新

业态发展，加强对旅行社开发市场、产品和优化经营服务方式等方面的指导、服

务，引导旅行社塑造和提升企业品牌、产品品牌和服务品牌，依法加强保护工作；

支持旅行社按照市场规律，进行业务、产品和经营服务等方面的结构调整，实现旅

游产品、服务和市场的转型升级。

（十六）全面提升旅行社业服务质量，努力提高游客满意度。各级旅游行政管

理部门要以旅行社守法经营为出发点，督促旅行社抓好其内设部门、分支机构和从

业人员的规范管理，培育旅行社诚信意识、品牌意识、优质服务意识，有效降低旅

行社服务质量的投诉。积极开展旅行社服务质量宣传活动，定期发布旅行社服务质

量信息，积极引导旅行社创建服务质量品牌，提升服务质量水平。

（十七）大力促进旅行社经营管理和服务的信息化，提高科技运用水平。旅行

社要顺应信息革命和自身依托信息资源、运用信息手段的需要，在基本实现管理和

经营服务手段信息化的基础上，实现经营服务方式和内容方面的信息化，推进旅行

社服务转型升级。各级旅游行政管理部门和旅游行业组织要根据信息化发展规律和

旅行社经营管理与服务的客观需要，予以积极指导和支持。

五、坚定贯彻执行改革开放方针，加快形成全国统一的旅行社投资、经营、

服务市场。

（十八）打破地区壁垒，为旅行社跨地区投资、经营创造条件。旅行社要根据

业务经营和发展需要，在客源地、集散地、目的地之间进行协作，在区域内外投资

设立法人或非法人的经营组织。各级旅游行政管理部门和旅游行业组织，要积极主

动地打破地区封锁，依据《条例》、《细则》和有关法规政策，协调工商、税务等

部门，为旅行社设立法人和非法人经营机构创造条件，优化环境，排忧解难，以促

进旅行社投资经营和服务市场对国内的全面开放。

（十九）稳步推进外资旅行社经营出境旅游业务，推动旅行社业的对外开放。

要贯彻国发41号文件，按照工作部署认真组织好中外合资经营旅行社经营中国公

民出境旅游业务的试点工作，以试点为基础，按照统一部署，逐步对外商投资旅行

社开放出境游市场，以实现我国旅行社业的全面开放。

（二十）继续推进旅行社产权制度和企业制度改革。积极推进旅行社按照经营

管理的实际需要，改革调整产权制度，通过股份制、公司制、合伙制等现代企业制

度建设和资本运作方式，形成科学的利益分享、激励、约束机制，切实解决旅行社

监管难、利益分配不合理等难题，为持续健康发展奠定制度、机制基础。

六、不断改进和加强对旅行社业的政府和行业组织服务。

（二十一）积极开展旅游市场引导培育，为旅行社经营发展创造优良的市场基

础。各级旅游行政管理部门和旅游行业协会，要积极主动、科学有效地组织、带领

旅行社和其他旅游企业，运用广播、电视、网络、报刊等大众媒体和旅游咨询、街

头宣传、旅游大讲堂、游客学校等多种途径与手段，向人民大众宣传旅游知识，引

导旅游者树立科学理性、生态环保、负责任、可持续的科学旅游、绿旅游、健康

旅游观念，深入推进“品质旅游，理性消费”活动，为旅行社经营发展创造优良的

市场基础。

（二十二）依法履行旅游行政管理部门的管理服务职责。各级旅游行政管理部

门要按照依法行政、科学管理和建设效能政府、服务政府的目标，依法履行职责，

创造行政管理的公开、公平、公正环境，减轻旅行社在涉及政府管理事务方面的负

担；要积极贯彻执行《关于涉及旅游纠纷案件适用法律若干问题的解

释》，不断推动旅行社业发展的法制环境的改善和优化。

（二十三）加强旅游行业协会对旅行社的指导、服务、引导和规范等工作。各

级旅游行业协会和旅行社协会组织，要以服务会员、服务行业为立足点、出发点和

主要职责，通过组织活动、开展交流、制定规范、提供服务以及加强自身建设，积

极主动、科学有效地对旅行社开展指导、服务、引导和规范，真正成为会员之家、

企业之友、沟通桥梁、顾问参谋。

（二十四）加快建设旅行社职业经理人队伍。各级旅游行政管理部门和旅游行

业协会，要通过组织开展教育培训、研讨交流和建立业务档案、信用记录网络平台

等途径，督促、支持旅行社经理人员不断改进知识结构、能力结构、素质结构，增

强职业自豪感、忠诚度、美誉度和诚实守信观念，逐步建设一支高素质的旅行社职

业经理人队伍。

（二十五）积极沟通协调，减少政府接待、会议对旅行社经营的干扰。各级旅

游行政管理部门和行业组织要积极宣传引导、沟通协调有关政府部门，尽可能减少

政府公务接待和大型会议临时征用饭店、游轮游船、旅游车辆等旅游接待服务设施

和封闭景区、旅游交通线路，导致取消旅行社团队游客预订、旅游合同不能兑现、

旅游计划安排临时调整变更等现象。

实现旅行社业持续健康发展，需要旅行社行业的共同努力，需要旅游全行业和

各有关方面的支持配合，需要改革开放、开拓创新、多措并举。希望全行业和社会

有关方面统一思想认识，采取科学有效、切实可行的对策措施，努力实现我国旅行

社业持续健康发展的目标。