论村规民约的法律属性

论村规民约的法律属性

韦少雄

【摘要】村规民约的法律属性问题是村民自治法律基础理论研究中的重要问题.作

为一种法律认可的行为规范,村规民约已经成为完善我国村民自治法律制度的重要

方面.村规民约的法律属性不仅仅包括法律性质,还包括法律作用和法律职能.从性质

来看,它是一种准法规范;从作用来看,它规范村民行为;从职能来看,它配置农村利益.

【期刊名称】《齐齐哈尔大学学报（哲学社会科学版）》

【年(卷),期】2013(000)003

【总页数】4页(P71-74)

【关键词】村规民约;法律性质;法律作用;法律职能

【作者】韦少雄

【作者单位】河池学院政法系,广西宜州546300

【正文语种】中文

【中图分类】D921.8

村规民约不是一个新概念，较早的称法有“乡约”、“乡规民约”、“村民规则”

等，随着历史的变迁，现代的村规民约与传统的村规民约相比，已有了很大的变化，

这里研究的是具有现代意义上的村规民约。由于乡村社会的相对独立性，国家法律

的影响力相对有限，村规民约的存在，丰富和弥补了国家法律供给的不足，成为国

家立法的自然延伸和有效补救手段。在农村的实际生活中，村规民约发挥着重要的

作用，虽然它不是严格意义上的法律规范，但是它具有法律规范的性质、作用和职

能属性。

一、村规民约的法律性质：准法规范

村民自治的发展，使农村基层社会获得了较大的自主性，村规民约作为一种普遍存

在于当前农村中的自治规范，在农村基层社会中的作用和地位得到前所未有的上升，

并且获得了国家法律的认可。①它与国家法律在不同的领域里依据各自的规则调整

着农村社会秩序，构成了“国家法与村规民约二元法律体系”在农村共存的局面。

[1]现在许多学者的研究中，既有人将村规民约纳入传统的道德规范，又有人将正

在发生效力的村规民约称之为“民间法”。到底“村规民约”为何物？由于研究

角度的不同，得出的结论会不一样，从村规民约的法律性质角度来看，主流的观点

有：贾秀莲认为，“作为村民自治的制度化、规范化形式，村规民约是一种介于国

家法与乡村传统习俗之间的民间规范，它在国家法规定的框架内创设并具有一定权

威，是农村法治建设的重要内容，在本质上与国家法是一致的”。[2]王禹认为，

“村规民约是村民会议根据国家法律、法规和政策，结合本村的实际情况，讨论制

定的某一方面的行为规范”。[3]于语和认为，“村规民约并不是正式的法律规范，

它独立于国家制定法体系以外，是在农村中实际发挥规范作用的规则”。[4]这些

学者的观点都把村规民约的法律性质看作是一种准法规范，这种准法规范，在某些

重要方面具有类似于法的特性，比照法的构成制定，在一定范围内发挥着与法律一

样的社会效果。

1.村规民约是经过法律授权制定的。我国《宪法》和《村民委员会组织法》赋予了

村民的自治权，依照法律规定，村民为了管理各项事务的需要，可以基于法律赋予

的自治权，通过国家授权的专门机构村民会议制定村规民约。同时法律又规定，村

民自治必须是合法之治，在法律授权之下经过村民合意制定的村规民约必须符合宪

法精神和法律原则，它的制定和运行不得与宪法、法律和行政法规相抵触，它的效

力和生效范围远小于宪法、法律和行政法规。因此，村规民约的制定在某种程度上

获得了国家法律的合法性授权，与国家法律存在联系，并获得了国家法律的支持和

认可，具有类法的确定性，尽管它不是国家法律体系中的一员，但它符合农村社会

发展需求，合乎理性，是国家法律保护的行为规范，因而具有准法律性质。②

2.村规民约以权利和义务为内容。法律的重要特征在于它以权利和义务为内容。村

规民约就与村民众密切相关的社会公德、公共秩序、善良风俗、社会治安、经济

活动等作出明确的约定和规范，集中规制了村民之间的权利和义务。在村民自治下，

对涉及村民众切身利益的权义问题，国家强制力一般不参与，而由村民自治机制

解决。村规民约一方面规定了村民的行为，应该怎么做，不能怎么做，比如规定有

关村务管理的知情权、参与权、建议权、监督权、救济权等村民自治权内容。另一

方面又规定了村民违反村规民约的惩戒性条款，比如进行教育、予以批评、公开认

错、书面检讨等。村规民约所调整的权利义务关系，既是村规民约的最重要内容，

也是村民自我管理、民主管理的最实质内容。村规民约通过对各自治主体权利义务

的规定，达到了沟通内化国家法律的目的，越来越多的村规民约将国家认可的价值

观念和国家法律法规的规定作为其重要内容纳入其中，在潜移默化中改变着国家法

律的运用。

3.村规民约符合法律规则所要求的逻辑结构。根据法理学的观点，法律规则是由行

为模式和法律后果的规范结构构成。村规民约虽然比较粗糙、简易，与法律规范相

比相差甚远，但是，村规民约“不仅直接规定了村民自治法律关系主体之间的权利

和义务关系，还直接规定了村民自治法律关系主体行为的法律后果，它同样具有法

律规范的逻辑结构”。[4]54-59村规民约还借鉴了法律规范的逻辑模式，在行为

模式上，除了授权性规范外，还有命令性规范、禁止性规范；在法律后果上既有肯

定性法律后果，也有否定性法律后果，惩戒与奖励并存。因此，村规民约与国家制

定的法律一样，有着较为完整的规范结构体系。

4.村规民约具有准强制性。村规民约作为一种具有现代意义的真正自治规范，不同

于道德、习惯、宗法等农村传统观念，道德、习惯、宗法主要依靠村民的内心确信、

约定俗成、邻里言论等来规范和调整村民的行为，村规民约则比它们更具外部约束

性。村规民约的约束性不仅因为它是法律授权依法制定的，它的内容必须符合法律

规定和法律原则，制定的程序必须经过村民会议讨论通过，而且也因为它是以契约

精神为基础的，通过契约的形式将全体村民的合意确定下来并公之于众。契约的背

后是法律，法律体现了国家的强制力，违反者要受到法律制裁。虽然违反村规民约

一般还不会达到违法的严重程度，但为了保证全体村民的意图得到贯彻执行，是可

以在一定范围内被强行制止的，这就是村规民约的准强制性。在村规民约中设定有

许多“处罚”性的规定，这种“处罚”性规定不是行政处罚，因为行政处罚具有惩

罚性。村规民约的“处罚”规定一般是赔偿性的，就村规民约的“民约”性而言，

制定赔偿性的处罚条款应该是合法的，而且能够有效把国家法律嫁接到农村，发挥

其独特的强制性。

二、村规民约的法律作用：规范行为

村规民约是调整村民行为的社会规范，规范行为是村规民约作用最直接的表现。村

规民约的规范行为作用主要是通过指引、评价、预测、教育等法的规范作用发挥出

来的。

1.村规民约指引村民的行为。村规民约的指引作用，主要有两种模式，一种是授权

性行为模式，一种是义务性行为模式。授权性行为模式，为村民提供行为选择的自

由，可以选择为或者不为一定行为，而不是强制村民如何行为，具有明显的授益性。

义务性行为模式，则直接规定村民必须作为或者不作为，突出表现为对村民行为的

约束，对违反既定义务的行为作出否定性后果。村规民约源于村民长期的生产生活

实践，贴近生活，符合当地风俗习惯，它的“内容能够反映村民的真实意愿和利益

要求，为全体村民提供行为规范和向导”。[5]一方面，村民通过实际生活中的耳

濡目染，不论是村规民约所提倡的或反对的内容，都会在不知不觉中内化为自己的

价值观念和行为规范；另一方面，村规民约提供了必要的观念表达和规则训诫，对

农村社会生活进行再塑造，彰显规则力量，重塑村民美好的品德和社会品行，在引

导和说服着村民追求“善”的价值生活。

2.村规民约评价村民的行为。村规民约具有判断、衡量村民行为是否合法或有效的

作用，是村民行为的普遍评价准则。村规民约对村民行为的评价模式有肯定性评价

和否定性评价两种，肯定性评价是承认行为的合法、有效，并加以保护甚至奖励。

否定性评价是指对违反村规民约的禁止性规定或者其他特定义务的行为不予以承认，

并加以撤销甚至制裁。村规民约运用有效的奖惩措施对村民的行为作出评价，对一

些遵纪守法、致富能手、新风尚进行表彰，予以物质奖励等；对那些违反法律政策、

好逸恶劳、破环善良风俗的行为加以制裁和处罚。村规民约通过赞扬和批评、鼓励

和谴责、示范和劝阻的方式，肯定或否定某种行为的做法，使村民的行为纳入到村

规民约所要求的轨道，以约束村民的行为。

3.村规民约可以使村民预测相互间的行为。这种作用的对象是村民间的相互行为，

它指的是，依靠村规民约，村民可以预先估计到他们相互之间将如何行为，包括可

以预先估计到有关国家机关和社会舆论将对自己和他人如何行为，进而根据这种预

测安排自己的活动。村规民约的预测作用分两种：一种是对如何行为进行预测，即

村民根据村规民约的规定预计其他村民或法律关系主体将作出何种行为，自己将采

取何种行为应对。另一种是对行为后果的预测，即村民根据村规民约可以预见到自

己行为是合法还是非法、是有效还是无效。在村民的生产生活中，每个人的行为都

难免会对其他村民产生各种影响，也会受到其他村民不同程度的影响。村规民约这

种公认的行为准则，依据其本身具有的规范性和确定性特点，为村民在相互的影响

中稳定地预测他人的行为，据以作出自己的安排和活动提供了指向性。

4.村规民约还具有教育村民的作用。这种作用的对象是村民的行为，村民的合法行

为及其法律后果对其他村民具有示范作用，反过来，有人因违法或违反村规民约而

受到制裁对其本人和其他人也有警示作用。村规民约以通俗易懂、简洁明了的条文

将逻辑严谨、语言抽象的村民自治内容和国家法律政策表述出来，很容易被村民

众理解和认同，可以极大激发村民众政治参与的积极性、主动性，有利于普及国

家法律，增强村民众的法律意识、权利义务观念和按规范办事习惯，这一过程是

村民不断普及法律知识，接收法律教育的过程。同时，村规民约还通过对违反规定

的村民予以惩戒，劝导行为不端的人走上正道，使违规者和其他村民认识到哪些可

以做，哪些不能做，主动约束自身行为。村规民约的正反两方面教育作用，为村民

众的自我教育、自我管理、自我约束提供法律基本框架和行为边界，有助于村民

众树立法治观念，提高依法办事的自觉性。

三、村规民约的法律职能：配置利益

利益关系是村民自治中最典型、最本质的价值关系。村规民约在新农村中被许多村

民称为“小宪法”，具有天然的配置利益的职能。村规民约是通过三种机制配置利

益的，即表达村民的利益诉求、平衡村民的利益冲突和重整农村的利益格局。

1.村规民约表达村民的利益诉求。利益表达是村规民约实现利益配置的前提。村规

民约的本质是全体村民的利益外在表达，其反映了以村落为单位的集体利益诉求，

它应该是村民积极行使权利，并使村民普遍受益的行为规范。村规民约与法律一样，

以权利和义务作为利益诉求表达的机制，运用这种机制，村规民约就能够对各种利

益关系进行有效性选择，对农村的一些利益关系给予表达。这里所说的利益，是指

村民为了满足某种生活需要而获得的资源。村规民约对利益诉求的表达，不是对某

一村民所有的利益诉求直接予以反映或者不予以反映，而是在坚持公平的原则之下，

将合理的利益诉求纳入到村规民约中。村规民约，一方面规定了村民的权利，这种

权利是村规民约赋予村民的“权力”，是村民拥有的维护利益之权，谁拥有了这种

“权力”，谁就有权作出一定的行为和要求其他村民作出相应的行为；同时也意味

着无论是谁的利益受到侵害，只要是村规民约所保护的，就可以获得村内救济或者

要求有关国家行政或司法机关保护自己的利益，并追究相关人员的责任。另一方面，

村规民约也专门设置了与权利相对应的义务，将村民的责任和义务纳入其中，只有

承担责任和义务的村民履行了自己的义务，其他村民的权利或者利益才能得以实现。

村规民约作为调整农村利益关系的行为规范，它不额外创设利益，而只是在不断调

整各种利益过程中选择利益，对选定的利益用权利的形式表达出来。

2.村规民约平衡村民的利益冲突。利益平衡是村规民约实现利益配置的核心。村规

民约除了反映村民利益诉求之外，还需要平衡村民的利益冲突。在农村生活资源极

为有限的情形下，村民为了获取各自生活资源，会形成不同的利益关系，有着不同

的利益诉求，利益诉求的不同，必然会不同程度导致利益冲突。当村民之间发生这

些不可避免的利益冲突而国家法律又无法及时有效救济时，于是村规民约发挥了平

衡利益冲突的重要作用。村规民约作为平衡利益冲突的机制，通过权利义务的乡土

性规定，对农村社会资源进行权威而有效的再分配，促进农村社会的公平和正义。

村规民约平衡利益冲突的机制包含四个方面：一是划定各自治主体利益资源的界限，

确认各种类利益资源的地位和各自的范围；二是协调各利益之间的关系，调整各有

关利益冲突，使村民各种利益关系明晰化；三是保证利益关系的公平和公正，实现

利益价值，阻止有碍农村经济社会发展的负面利益，固化有助于村民自治和农村经

济发展的经验和规律；四是通过自身的运作，健全利益调整功能，制裁损害村民利

益的行为，使村民利益获得必要的法律和制度保障。

3.村规民约“重整农村的利益格局”。[6]利益重整是村规民约实现利益配置的保

障。利益冲突的结果必然导致利益格局的重整。在农村经济社会的变革中，利益越

来越多元化、复杂化，始终呈现出利益的冲突与整合，此时村规民约便承担着农村

利益格局重整的功能。要谋求农村社会的公平和正义，农村各社会主体不可能采取

回避矛盾和压制冲突的方式来达到，而要通过村规民约对利益格局的协调和重新整

合来达到。村规民约在利益冲突中，通过充分发挥其本身具有的利益整合功能，不

断打破既存利益格局，调整或重新安排新的利益格局，有效地维护了绝大多数村民

众的根本利益。第一，村规民约很好地解决了国家权力和村民权利间的界限，将

属于村民自己的权利归还给村民，通过权利与权力的博弈来重整国家和农村的利益

关系。第二，随着村民的利益观念和利益诉求普遍上升，必然要求农村社会利益重

整，村规民约作为全体村民的合意，必须会对利益的分配作出新的安排，通过设定

权利义务的形式来协调村民利益。第三，在村民自治中，村规民约会对村民自治权

结构关系予以固化，当村民自治权结构关系发生变化时，也往往伴随着村规民约的

修改和更新。第四，对在农村经济社会发展中新的利益体的不断涌现，村规民约

也会根据实际变化，作出新的调整，在打破原有的利益格局基础上形成新的利益分

配机制。

注释：

(1)《村民委员会组织法》第27条规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、

村规民约。”第10条规定：“村民委员会及其成员应当遵守宪法、法律、法规和

国家的政策，遵守并组织实施村民自治章程、村规民约”。这两条的规定其实是对

村规民约的立法认可。

(2)村规民约的准法性还可以从2008年印发的《关于为推进农村改

革发展提供司法保障和法律服务的若干意见》中得以印证，该《若干意见》指出：

“在审理涉及村民自治决议的案件中，只要不违反法律、行政法规的强制性规定，

就应当尊重和维护村民自治决议的效力。”从对该规定的理解，可见村规民约只要

不违反法律法规的强行性规定，在一定程度上是获得司法保障的。

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