行政立法与公共选择

行政立法与公共选择

[教学目标]运用公共选择理论，分析“真实世界”中的行政立法现象，并由此

理解作为一种机制设计的行政立法面临的信息和激励问题。

[基础概念]行政立法公共选择利益集团

[特别说明]本讲义直接引用作者博士论文《行政法与公共选择》中“行政立法

与公共选择”的一部分（已作删改及技术处理），与课堂讲授内容不尽一致，供

阅读参考。关于行政立法的原理和中国行政立法体制等基础问题，参考讲授内容。

一、行政立法的两种基础理论回顾：公共利益理论与公共选择理论

二、立法的“供给需求”关系与利益集团

三、中国行政立法的公共选择机制

四、中国部门利益与行政立法

五、信息、激励与中国行政立法的改革（略）

一、行政立法的两种基础理论回顾：公共利益理论与公共选择理论

在立法领域，存在两种对立的基础理论：一是作为规范理论的公共利益理论，一

是作为实证理论的公共选择理论。前者的基本观点是法律应当反映“公意”（），

代表全体人民，或者“最大多数人民的最大利益。”具体到行政立法领域，官员

被假设成为了公共利益、公共秩序和行政效率而行使立法权的利他主义者。立法

也可能“从维护人民意志与利益的神圣权力，变为侵犯人民权益的手段；从表达

社会公平与正义的价值标准，变为立法者专横统治的工具”，在这种情况下，立

法权“异化”了。但是，人民可以通过选举、舆论监督和司法审查等民主制度纠

正这种异化。这种理论以政治领域（追求公益）和经济市场（追求私利）的严格

界分为前提，根植于方法上的有机体主义（如超人民的国家，神秘的“公意”）

和利他主义的假设。公共选择理论拒绝接受这些简单化的、“幼稚的”观点。公

共选择学派证明了“真实世界”中不存在，也不可能存在一种以纯粹寻求“公共

利益”最大化为目标的田园诗景象。阿罗的“不可能性定理”表明，试图出一

套规则或程序，从一定社会状况下的个人选择顺序推导出符合某些理性条件的社

会选择顺序，一般是办不到的。（参见,..(),,,,.阿罗主要

因为提出和证明了这个“不可能性定理”而获得年诺贝尔经济学奖。）立法领域

也是一个类似于经济交易的政治市场，理性的、自利的和追求效用最大化的个人

和利益集团将通过选票和金钱交换对自己有利的法案。这种“自由竞争”的结果

是使法律完全成为立法者和少数利益集团寻求权力和利益最大化的工具，最终，

利益分散和难以组织起集体行动的社会大众沦落为忍气吞声的受害者。

公共选择学派认为，要改变这种状况不能依赖传统的民主制度和伦理说教，而必

须进行立宪改革和在经济人假设的基础上理解和处理机制设计中种种复杂的信

息和激励问题。

我的研究将不直接涉入既定的法律是“好”是“坏”的评价，而是把重点转向此

类实证问题：为什么某些不公正的行政法——事实上它们为数众多且具有广泛的

代表性——得以颁布？它们是如何被通过的？为什么尚不被废止？中国的利益

集团是如何影响或决定这些法律的制定过程的？以及我们如何在经济人假设和

机制设计理论的指导下改善中国的行政立法？对这些问题的回答初步提供了一

个关于中国行政立法的实证理论框架。

二、立法的“供给—需求”关系与利益集团

立法是一种交易。经典的公共选择文献把立法理解为一种寻求“供给—需求”（）

均衡的过程。（最权威的论述，参见,..(),‘’,,,.）由于立法

具有再分配的性质，即某些人从中受益，而另外一些人，因此受到侵害。立法需

求就是指试图通过影响立法过程来寻租或逐利的欲望和潜在的可能性，法律的

“有效需求者”（）是指那些能够有效地组织起集体行动的集团，他们用不

到美元的组织成本而从立法中获得美元的收益。因此立法是一种财富的转移过

程，而那些需要美元以上的组织成本才能抵制自己的美元不被夺走的分散的利益

集团和个人就成了立法财富转移的“供给者”（）。当然这种供给不是传统经

济学教科书上所指的自愿供给，而是由于组织成本太高和国家是一种强制机制而

被迫屈从的供给。那么，谁来操纵这个立法的供需过程呢？他们是实际监控（）

立法过程的政治家、官僚和其他政治代理人。这些人可以被理解为“立法经纪人”

（），他们事实上正如经济市场的经纪人一样在立法供给者和需求者之间比

较并建立均衡（）。根据利益集团理论的一般逻辑，这些立法经纪人将牺牲那

些分散的利益以增进那些组织良好的利益集团的利益，作为回报，他们获得选票，

竞选捐款和其他金钱、物质利益。经纪人也可能在立法中表现了自己的意识形态

偏好（）和追求立法“政绩”，但要受到立宪的、政治的和经济上“成本—

收益”计算的约束。理解立法市场的关键是立法经纪人和特殊利益集团的关系。

利益集团（）是“一个具有共同态度的团体，通过影响政府决策向社会中的

其他团体提出一定的利益要求或某种声明”，或者说，是“那些有某种共同的目

标并试图对公共政策施加影响的个人的有组织的实体。”公共选择理论关于立法

中的利益集团采取广义的理解，即“利益集团指的是利用任何组织形式游说、支

持或反对相关立法的团体，而不仅仅限于经注册登记的团体和协会”。（,..

(),‘”,,,.）特殊利益集团是指成员较少，能有效地组织集体行动

以产生重大的个人收益（），而把很小的人均成本强加在利益分散的，为数

众多的选民身上的小集团。特殊利益集团是立法的有效需求者。

传统的利益集团理论认为，有共同利益的个人组成的集团通常总是试图增进那些

共同利益，这一点至少在涉及经济目标时被认为是理所当然的。换言之，如果某

一集团中的成员有共同的利益或目标，那么就可以合乎逻辑地推出，只要那一集

团中的个人是理性的和寻求自我利益的，他们就会采取行动以实现那一目标，这

一传统观点实际上是“个人行动的目的是追求他自身利益最大化”的命题的推广。

但是奥尔森认为：

从理性的和寻求自身利益的行为这一前提可以逻辑地推出集团会从自身利益出

发采取行动，这种观念事实上是不正确的。如果一个集团中的所有个人在实现了

集团目标后都能够获利，由此也不能推论出他们会采取行动来实现这一目标，即

使他们都是有理性的和寻求自我利益的。实际上，除非一个集团中人数很少，或

者除非存在强制或其他某些特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事，有理性

的、寻求自身利益的个人不会采取行动来实现他们共同的或集团的利益。换句话

说，即使一个大集团中的所有个人都是有理性的和寻求自身利益的，而且作为一

个集团，他们采取行动来实现共同的或集团的利益。