海峡两岸行政听证程序比较研究

海峡两岸行政听证程序比较研

究

海峡两岸行政听证程序比较研究

关保英梁玥

行政听证程序是行政程序法的重要内容，指行政机关为了作出正确的行政决定或者为了恰当的处理行

政案件在行政相对人和有关利害关系人的参加下对行政行为的客观内容进行论辩的一种法律程序。对行政

听证程序作出完整规定的是《1946年美国联邦行政程序法》，后来各国在其程序法典和单行性的行政程序

法文件中都规定了这一制度。大陆1996年制定的《中华人民共和国行政处罚法》用专节规定了行政处罚

决定程序中的听证程序，后来在《中华人民共和国行政许可法》以及其他一些法律文件中亦都针对特定行

政行为规定了听证程序；台湾地区1999年制定的“行政程序法”亦全面规定了行政听证程序。综观海峡

两岸对行政听证程序的法律规定，我们认为有些地方各有特，尤其台湾地区的一些具体的听证程序设计，

对大陆完善这一制度有一定的参考价值，基于此，我们特对大陆与台湾地区行政听证程序予以比较研究。

一、法律渊源的比较：分散立法与集中立法

大陆与台湾地区在行政听证程序的法律渊源方面有较大差异，如果说，台湾地区行政程序的法律形式

是集中化的话，那么，大陆行政听证的法律形式则充分体现了分散化。所谓集中化的立法形式是指将行政

听证的内容集中规定在一部行政法文件中，若其它相关文件有行政听证内容的话，那也是对集中规定行政

听证程序法典之补充。在集中规定的法律渊源形式下，行政听证的相关制度比较完整，听证程序的若干环

节衔接的相对紧凑一些。例如，台湾地区“行政程序法”在对行政听证的具体操作规程作出规定后，第64

条紧接着规定了“听证的记录”，指出：①“听证，应作载听证记录。②前项记录，应载明到场人所为陈

述或发问之要旨及其提出之文书、证据，并注明当事人于听证程序进行中声明异议之事由及主持人对异议

之处理。③听证程序，得以录音、录影辅助之。④听证记录当场制作完成者，由陈述或发问人签名或盖章；

未当场制作完成者，由主持人指定日期、场所供陈述或发问人阅览，并由其签名或盖章。……”所谓分散

化的立法形式是指将行政听证的内容分散规定于一些行政法文件中，不同的行政法规范有不完全相同的听

证条款。针对不同行政行为作出规定的程序规则中有不同的听证法律条文。大陆在《中华人民共和国行政

处罚法》中对行政处罚的听证程序作了规定，而在《中华人民共和国行政许可法》中规定了行政许可行为

的一些听证程序。《中华人民共和国价格法》等行政实体法中也有一些听证程序的条款。分散式规定虽使

行政听证程序具有针对性，但作为一个严格的法律程序看，这种法律渊源形式似乎弊多于利。一则，分散

式立法使听证难以成为一个严格有序的程序制度，其最多只是某一行政行为的程序环节，例如，《中华人

民共和国行政处罚法》中规定的听证程序，仅仅是附着于行政处罚简易程序、行政处罚一般程序的一个辅

助程序．因为衣程序在行政处罚中并非必经程序。非制度化的听证程序在对行政听证的规制方面效率是相

对低下的，这也正是大陆尽管已确立行政听证程序近十年，但在行政法制度中听证程序还没有被普遍适用

于所有行政行为的一个根本原因。二则，分散式立法使听证的法律精神难以统一。行政听证制度是在民主

进程不断推进和社会参与不断深入的社会背景下产生的，它的法律精神是公正、公开和公平等现代民主理

念。无论何种听证程序都应当以此为行为价值，而分散式立法却很难使行政听证的价值具有统一的精神，

例如，大陆行政处罚制度中的听证程序与价格法中规定的听证程序在法理价值上就是不完全一致的，即前

者所体现的只是社会个体的程序权利，而后者所体现的则是社会体的实体权力，因为价格法中的听证从

深层次看是社会决策性听证。

上述表明，行政听证程序的法律形式是一个具有实质意义的问题，换言之，当我们选择了正确的行政

听证的法律形式我们所建构的行政听证程序就能够事半功倍，其后续问题便能够顺理成章地得到解决。反

之，当我们选择了不太合理的行政程序的法律形式，便会使行政听证的相对意义和绝对意义贬值，且为后

续的立法等问题带来巨大阻滞。大陆行政听证程序分散式立法虽具有历史的、政治的、社会的等方面的原

因：某种意义上讲是适应我国行政听证方法的必然选择，然而，这并不是说我们不可以在今后的行政法制

度中改换这种立法形式，恰恰相反，目前我国正在讨论制定的行政程序法典就为转换这一立法模式提供了

契机。

二、适用范围的比较：特殊适用与普遍适用

行政听证的适用范围是指行政听证所能够适用的行政管理的范围和行政行为的范围。以此出发，我们

认为行政听证有普遍适用和特殊适用之分，在行政听证特殊适用的情况下，只有一部分行政管理领域或者

一部分行政行为能够通过听证程序确定行政相对人的义务，确定行政主体行使行政权力的微度；在普遍适

用的情况下，基本上所有的对行政相对人产生实质性影响的行政行为，基本上行政管理的所有领域都可以

由行政听证调控行为过程，由行政听证确定义务设定和权利行使。当然，法律对有些行政行为作出禁止听

证的情况例外。海峡两岸关于行政听证程序的适用范围具有较大差别。台湾地区“行政程序法”第1条规

定：“为使行政行为遵循公正、公开与民主之程序，确保依法行政之原则，以保障人民权益，提高行政效

能，增进人民对行政之信赖，特制定本法。”第2条第1款规定：“本法所称行政程序，系指行政机关作

出行政处分、缔结行政契约、订定法规命令与行政规则、确定行政计划、实施行政指导及处理陈情等行为

之程序。”此二规定表明台湾地区行政程序法几乎调整行政机关对行政相对人行使权利的所有行政行为。

而在该法第10条中规定的“听证程序”并没有将第2条第1款规定的一些行政行为排除出去。换言之，

台湾地区行政听证程序适用于其第2条所定义的各种行政行为，包括决策性行为和执行性行为、具体行为

和抽象行为、赋权行为和设定义务行为、制裁行为和指导行为、处罚行为和强制行为等。也就是说，基本

上所有行政行为都适用行政听证程序，这样的适用范围当然只能归于普遍适用之中。

大陆行政法律中的行政听证程序则只能归于特殊适用之中，从目前大陆行政法的规定看，明确规定能

够适用听证程序的行政行为不上四、五个，包括行政处罚行为、行政许可行为、政府采购行为、个别性的

政府决策行为。我们注意到，大陆关于行政听证的适用范围所采用的是列举规定的立法技术，即仅仅将可

以适用听证程序的行政行为列举出来，而未列举的则不适用听证程序。同时还应指出，大陆在列举规定某

一行政行为适用听证程序时还附加了诸多限制。例如，《中华人民共和国行政处罚法》第42条规定：“行

政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额等行政处罚决定之前，应当告知当事人有

要求举行听证的权利。”此一规定表明行政处罚行为可以举行听证的也只有三个处罚种类，即责令停产停

业、吊销许可证或者执照、较大数额，而除这三者之外的绝大多数行政处罚是禁止听证或者是不适用

听证的。《中华人民共和国行政许可法》关于行政许可听证的范围其行文方式更是慎之又慎，该法第46

条规定：“法律、法规。规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及

公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。”

依此条规定，行政许可法规定的行政许可行为并不必然进入听证程序，且还有一个实质条件便是该行

政行为与“公共利益”有关，并属“重大行政许可事项。”我国现行法律关于行政听证适用范围的规定是

在2004年3月14日《中华人民共和国宪法修正案》之前作出的，我们认为，随着宪法第18条修正案将

“政治文明”确定下来，第24条修正案将“国家尊重和保障人权”规定下来，我国的法律制度亦应当自

然而然地拓宽行政听证程序的适用范围。这样的拓宽是使行政法治文明成为我国法治文明重要组成部分的

必由之路：一方面，我们在行政法文件中对行政听证适用范围的确定应采用概括式规定，即将不可以听证

的范围列举出来，而将能够听证的行政行为予以概括，这样便可以扩大行政听证程序的适用范围；另一方

面，在确定某一行政行为可以通过听证程序解决时不要限定若干条件，以方便行政相对人为原则。

三、程序定位的比较：行为规则与法律制度

行政听证程序是行政程序范畴的问题，这是没有争议的。不论大陆法系，还是英美法系似乎都是这样

看待行政听证的。但是，行政听证的程序定位在不同的国家和地区则有所不同。所谓行政听证的程序定位

是指行政听证在行政程序中处于什么样的地位，从各国对其定位的进路看，大体有下列诸种：一是将行政

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到场之当事人及已知之利害关系人。”第二，听证通知与公告明确。听证是行政公开化的一种法律表现，

是否有完整的通知与告知制度是其是否得到公开化的重要手段，台湾地区行政程序法第55条对此作了比

较细致的规定。第三，听证权利与义务变更制度明确。听证过程中会因诸多因素发生程序上或实体上权利

义务的变化，台湾地区行政程序法对一些可变要素作了具体规定，如第56条规定：“①行政机关得依职

权或当事人之申请，变更听证期日或场所，但以有正当理由为限。②行政机关为前项之变更者，应依前条

规定通知井公告。”第四，听证的进行过程明确。听证程序的开始、进行、终结都是一些具体问题，正是

这些具体环节使听证程序成为一个统一的程序规则或程序制度。台湾地区“行政程序法”对听证开始的标

志和终结的标志都作了较为具体的规定，其操作性很强。大陆则是另一种调控技术，即以原则性为主，就

是对听证程序作一些较为概括的规定，将具体的实施过程留给行政机关自行决定。“行政许可法”甚至规

定一些听证事项的决定权在行政机关之手。一些程序规则在操作过程中还需进一步确定，以“行政许可

活”第48条规定的具体程序规则为例’，该条规定：“听证按照下列程序进行：（－）行政机关应当于

举行听证的七日前将举行听证的时间、地点通知申请人、利害关系人，必要时予以公告；（二）听证应当

公开举行；（三）行政机关应当指定审查该行政许可申请的工作人员以外的人员为听证主持人，申请人。

利害关系人认为主持人与该行政许可事项有直接利害关系的，有权申请回避；（四）举行听证时，审查该

行政许可申请的工作人员应当提供审查意见的证据、理由，申请人、利害关系人可以提出证据，并进行申

辩和质证；（五师证应当制作笔录，听证笔录应当交听证参加人确认无误后签字或者盖章。行政机关应当

根据听证笔录，作出行政许可决定。”此条应当是一个非常具体的操作程序，但其中还有诸多环节需要进

一步确定，如符合什么样的条件才是“必要时”，有何种关系的人才是“利害关系人”，回避的具体操作

办法等。概括规定的立法技术虽有一些特点，但是，从程序规则必须能够恰当操作的原则出发，大陆在制

定行政程序法典时，应当吸收台湾地区对行政听证程序细密化的立法技术。

【作者介绍】华东师范大学法律系系主任，教授，博士生导师；华东师范大学法律系宪法与行政法专

业硕士研究生。