房地产市场管制制度的完善

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房地产市场管制制度的完善

中国房地产市场历经探索、起步、快速开展和调整等几个阶段，取得丰硕成

绩的同时，也存在一些问题，突出表现为房地产价格波动大、房地产交易秩序较

为混乱等等。房地产市场管制指政府基于公共利益或其他目的，依据本国法律法

规对房地产市场微观经济主体的活动进展的行政管理和限制。管制应当是政府站

在完全中立的立场上依法实施的外部管理，这是一种不能授权给他人代理的责

权，具有法律强制性。当市场秩序较为混乱时，需要政府及时采取管制政策，以

降低交易费用。本文对房地产市场管制的正当性和合理性进展探讨，分析房地产

市场管制制度的依据和完善建议，为房地产市场管制制度的完善提供参考。

1.管制与市场的关系

按照经济学原理，政府管制和市场是现代经济运行中的“两只手〞，其中，

政府是调节经济运行的“看得见的手〞1，市场是进展资源配置和调节的“看不

见的手〞。现代经济正是在这“两只手〞的共同作用之下，进展着自我调节和应

有的调整，从而实现着相应的开展和成长。在房地产经济领域里，也毫无例外地

遵循着这样的规律。房地产经济领域里的政府管制和市场是一对矛盾统一体，两

者之间的关系既对立又统一。管制是市场的管制，市场是管制的市场，其中，对

立的一面是指将房地产经济作为考察的对象，政府也是市场经济的一个主体，但

要具体到整个房地产经济的调节，政府就是独立于这个经济运行体的外在力量

了。统一的一面是指不管是政府管〔论文写作加vx：，免费的专业咨询！〕制还

是市场调节，其目的都是为了促进房地产经济的持续、安康开展。在这一点上，

1顾书桂．住宅市场与政府管制[M]．：经济科学，2010：7~9

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政府管制和市场调节的目的是统一的。或者说，政府和市场虽然在作用方向上有

所差异，但都统一于共同的行为目的，都是为了房地产经济的进一步开展2。

但是市场不是自发的，市场有失灵的时候，必须要有制度作为保障。房地产

业是一个特殊的行业，房地产产品本身及其生产、交换、分配和消费过程，都有

着自身的特殊性。例如，房地产是一种不动产，一旦建成，其位置便难以改变，

或者调整和改变的费用都很高。所以，合理的规划和控制对房地产而言非常重要。

再者，房地产产品属于高值耐用品，使用年限又特别长，房地产投资决策是否得

当，对整个社会的供应总量和需求总量的平衡及其构造平衡有着极大的关系。所

以，对房地产投资的管理和控制非常重要。第三，房地产交易在本质上是一种权

益交易，需要依法通过产权转让来实现和完成，比方产权的界定、分割、复合、

重组和转移等，都需要依靠法律来界定、确认和保护，因而更需要通过法律手段

来规房地产经济的运行。

2.房地产市场管制的正当性与合理性

2.1房地产市场管制正当性在于土地资源的产权属性

按照产权理论，产权通常包括排斥非所有者使用的权利、从资源的使用和投

资中获得租金的权利以及将资源出卖或转让他人的权利。产权不仅提供了影响经

济绩效的投资和其他经济行为的动因，而且决定了谁是社会经济的参与者并界定

财富的分配。产权界定的清晰程度影响着市场的价格和交易的成败，按照法律经

济学的根本原理，只有当产权明晰的情况下，产权才能够流动并增值，而且交易

本钱趋于降低，而产权归属不明，产权效率低，其结果必然影响到资源的最有效

2DeniseDipasquale，n．城市经济学与房地产市场．龙奋杰等译．：经济科学，2002

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率的利用3。

土地是与其他社会生产要素完全不同的根源性物质，从自然属性上讲，它不

属于何人或组织，但从历史属性上讲它又会属于何人或组织，从产权属性上讲它

应当明确界定为何人或组织。人类社会在生存开展中不仅要对土地的自然属性进

展改造，而且在每个不同的经济开展阶段还需要以新的产权属性对土地的历史属

性加以改造。土地产权同其他产权一样，具有排他性、有限性、可分解性、可让

渡性等特征。正由于土地产权具有可分解性，可以分解为所有权、占有权、使用

权、收益权、处分权和他项权利等多种权能，这些土地产权权能可以界定并且别

离，可以在不同权益主体之间进展分割或配置，从而形成不同的土地产权组合和

构造。土地产权可以理解为以土地〔论文写作加vx：，免费的专业咨询！〕所有

权和使用权等权能为根底，并反映这些权利在转让或交易过程中所表达的个人或

社会受益或受损的权利。清晰的土地产权有利于保障真正平等的主体地位及平等

的交易，减少产权主体间的交易摩擦，降低交易本钱。因此，根据产权理论，产

权效率较低的情况，只有加强政府管制，促使产权主体独立化和真实化，形成各

利益主体之间在经济、法律和利益方面在的约束机制，才能促使土地利用主体产

生追求最正确效率的在冲动，促进土地利用投入的增加和产量的提高，以及按照

要素优化的客观要求，不断克制边际报酬递减的制约，积极主动的采取先进技术，

从而促进土地利用类型转化和土地利用集约度提高。

2.2房地产市场管制合理性在于市场的失灵

政府管制存在的合理性有不同的理论解释，从其本质上来说政府管制是为了

减少或防止市场经济的盲目性，解决市场经济存在的自身难调节问题，使市场资

3牛凤瑞，李庆，李恩平，尚教蔚，李景国.中国房地产开展报告[M].:社会科学文献.2008.

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源得到合理配置。完全竞争的市场是一个完美但不现实的市场状态，完全竞争只

有理论上的可能，现实的市场经济条件是一个复杂的系统，存在着众多问题阻碍

了完全竞争实现的可能，例如垄断、外部效应、信息不对称、交易本钱等问题。

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〔1〕房地产市场存在垄断。土地供应的稀缺性和土地的社会主义公有制决

定了我国土地供应市场存在一定程度的垄断。房地产商品强烈的地域性和异质性

使得我国房地产市场呈现出寡头垄断的格局，进一步削弱了市场竞争力。〔2〕房

地产市场存在信息不对称。房地产一级市场上开发企业获得的国有土地出让信息

不充分；房地产二级市场上卖方比买方对〔论文写作加vx：，免费的专业咨询！〕

房地产商品的权属关系、质量好坏、真实销售情况等信息更为了解；房地产三级

市场上中介机构比房地产交易双方掌握更多信息。〔3〕房地产市场存在负外部性。

如施工建立过程中会产生噪音和环境污染等问题；高收入者购置高档住宅，造成

房价虚高以及畸形的住房供应构造，损害了中低收入者的利益。〔4〕房地产市场

主体存在不正当竞争行为。如开发商可能通过非法手段获得土地使用权，在房地

产开发和交易过程中也存在偷工减料、价格欺诈等违规行为。因此，政府有必要

对房地产市场主体的经济行为加以规和限制。

3.房地产市场管制制度的依据

3.1市场标尺——管制与否取决于产权效率

产权制度是房地产制度的核心，产权制度对土地利用的约束主要表现为对土

地产权的约束5。房地产产权制度的效率影响甚至决定着城市房地产资源的利用

4

5

董听，尚教蔚，王业强，李春华.中国房地产开展报告[M].:社会科学文献.2016.

X紧跟.当代中国政府间关系导论[M].:社会科学文献，2009.

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效率，因此，房地产市场管制或者放松与否取决于产权效率的上下。产权效率主

要看是否把某种资源配置到了最能发挥其作用、表达其价值的地方，是否产生出

了最大的综合效益。市场化是资源配置优化的先决条件，包括独立决策、自负盈

亏的产权主体，产权的可流动性与市场化获取方式等。

当然，不管采用何种产权制度，其效率的评价都必须在这个前提和框架进展。

任何良好的动机都不成为剥夺他人的理由，违反法律，严重损害社会公平所获取

的效率，不要也罢。文明社会的效率，尤其是产权制度的效率，应该以法制和根

本的社会公平为前提。如果单纯追求产出数量，而不考虑过程与代价，那么强征

无疑最有效率，更极端的效率那么来自抢劫6。这种有损社会公平和可持续

开展的效率，不是我们追求的目标。因此，本文要探讨的产权效率是指符合人类

需求和社会开展需要，以法制和社会公平为根底，通过集约和节约利用方式取得

的具有可持续性的产出结果。

3.2法律依据——管制必须坚持依法管制

政府过度干预会破坏市场机制，政府宏观层面的过度干预会扭曲价格信号，

微观层面的过度干预那么扼杀了企业的积极性。因此。政府干预必须尊重市场运

行规律，依法管制，并逐步减少行政手段的运用。房地产市场失灵需要政府干预，

但政府管制也会失灵，二者都会导致效率损失7。既要解决市场失灵又要克制政

府失灵，需要政府依法管制。首先，明确房地产市场管制围，保证政府在该管的

领域不缺位。其次，在制定管制政策时要进展本钱-收益分析，确保管制措施能

带来市场效益提升。而有限管制就是加强对政府权力的约束，防止政府越位。要

对管制机构实行全方位的监视，健全部和外部监视机制，通过社会公众、房地产

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7

涂晓芳.政府利益论:从转轨时期地方政府的视角[M].:大学，2008.

欧阳日辉.宏观调控中的中央和地方关系[M].:中国财政经济，2008.

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行业协会以及外部监视机构的监管，约束政府的权力，防止政府干预过度带来的

资源配置机制扭曲以及权力寻租。总之，有效有限的管制要求政府把握好管制的

围和力度，既不缺位、错位，也不越位，既能有效规制市场失灵，又能最大限度

防止政府失灵，让有效的市场调节与政府调节相结合，从而实现资源配置效率最

大化。

3.3政策边界——管制边界要止于市场失灵

为了防止政府管制缺位、错位和越位，需要界定管制边界。政府管制应止于

市场失灵领域；并且在市场失灵领域，是否管制还要取决于其能否提高市场效率，

如果管制不当反而导致资源错配更加严重，那么这种管制就是不必要的。判断房

地产市场管制政策是否有效，可以借助于本钱-收益分析。度降低管制本钱。政

府尽量减少行政性审批和重复性管制政策，简化登记备案手续。同时，加强对政

府机构的监视，防止政府对公权力的滥用8。既要健全部监视机制，也要充分发

挥外部监视的作用。一方面推动政府决策信息公开，承受社会公众和房地产行业

组织的监视；另一方面建立独立于政府的监视机构，构建严格的外部监视机制。

4.房地产市场管制的法律制度完善建议

4.1健全房地产产权制度，提高产权效率

土地是关系到整个国民经济开展的一个重大问题，如何利用稀缺的土地资源

为全体国民提供一个公正、平等、富足和的开展与生存环境，在一定意义上

讲，有赖于土地资源的优化配置。而建立一套界定清晰、受法律保障和监视、可

实施的产权制度，是推进土地市场化改革的前提条件。同时，政府还应当积极地

8何显明.市场化进程中的地方政府行为逻辑[M].:人民，2008.

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从社会意识、法制建立、监视和信息管理等方面为土地市场的高效运行营造良好

的制度环境9。在住宅产权方面，更是需要尽快建立完善的住宅产权体系。现在，

在我国的住宅市场中，只有新建商品房的产权是完整的。随着经济适用房的不断

建成和入住，其在住宅市场中的份额也越来越大。房地产的交易，在本质上是依

附在房地产上的各种权益的交易。住宅产权的不完整，在很大程度上阻碍了我国

房地产市场交易的顺利进展。

4.2明确政府管制的边界，发挥市场机制的重要作用

市场是资源配置最有效率的方式，然而，市场在宏观领域和微观领域都可能

发生失灵。“几乎所有的现代国家都从事收入再分配、宏观经济管理和市场规制

的活动〞10，因为政府干预能克制市场在的缺陷，“用税收、补助和管制消除特

定的市场失灵，用管制分配体系替代不可修正的根本性缺陷市场，将住房作为调

整不可分配利益〔如收入再分配、地区增长平衡等〕的工具〞11，对市场机制进

展补充和完善。政府干预必须尊重市场运行规律，并逐步减少行政手段的运用。

目前在房地产市场宏观调控和微观管制领域，都存在着过度使用行政手段的问

题。在宏观调控领域，限购政策在打压投机投资需求时，也误伤了局部刚性需求。

宏观调控不应当是政府直接干预市场主体的决策，而应是调整各方经济利益让其

自由决策。在微观管制领域，主要表现为行政审批较多。层层审批加重了房地产

市场的垄断性，增加了政府权利寻租的可能。十八届三中全会指出，使市场在资

源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。政府对房地产市场的干预也应适应

经济体制改革的要求，利用市场化手段促使市场正常运行。〔论文写作加vx：，

免费的专业咨询！〕房地产市场宏观调控侧重于目标的宏观性，政策实施对象具

9高波，赵奉军.中国房地产周期波动与宏观调控[M].：商务印书馆，2012.

10盛承懋.中国房地产市场二十讲[M].：化学工业，2014

11托尼·奥沙利文，肯尼思·吉布〔主编〕.住房经济学与公共政策[M].：中国人民大学，2015.

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有整体性、一般性和非特定性；房地产市场管制那么旨在提高市场资源配置效率，

是对特定微观经济主体的失行为进展约束。因此，可将政策是否着眼于宏观经济

目标和房地产经济总量，作为区分宏观调控与微观管制的根本标准12。以此为根

底，明确房地产市场宏观调控与微观管制的政策边界，制定科学合理的政策，防

止出现政策偏差。

4.3明确房地产市场管控目标，完善各项法律制度

房地产市场宏观调控的目标是实现总供求均衡和解决中低收入者的住房保

障问题，因此其调控容要着眼于调控目标的实现，在此目标下确定调控政策的边

界。其次，政府作为市场参与者，重在发挥引导和组织作用，协调不同房地产产

品的比例关系、住房市场化与住房保障的关系以及不同区域房地产市场的均衡开

展。

〔1〕完善房地产交易制度

完善房地产交易制度，对房地产销售过程中出现的捂盘惜售、部认购、虚假

广告宣传、合同霸王条款等损害消费者利益和扰乱市场秩序的行为进展严格管

制；对房地产租赁过程中，出租人随意解除租赁合同、提高房租、拘留押金、强

制驱逐承租人，以及承租人擅自改动房屋构造和设施、转租房屋、拖欠房租等行

为予以制止；对房地产中介效劳过程中散布虚假房源和不实价格信息、分割出租、

挪用交易资金等行为进展严厉处分，等等。

〔2〕完善房地产开发制度

房地产市场是一个信息不全面的市场，购房者对房地产本钱并不了解，导致

房地产商制定价格比拟随意。一般情况下，房地产商会形成合作博弈，尽量抬高

12X秋雁.房地产投资分析[M].XX：东北财经大学，2003.

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房价来谋取高额利润。为使房地产价格更透明，我们可以采取以下措施：1．对

销售的住宅明码标价，明示每套房的面积、每平方米单价及该房总价；2．公示

商品房销售有关收费细那么；3．标示该住宅的优惠折扣情况；4．加强对媒体〔电

视、报纸、杂志〕的监视，要求其真实、客观的报道有关房产信息，防止误导购

房者。同时安排有关主管部门加强对住宅明码标价落实情况的监管，严厉处分违

反价格本钱透明的开放商，并规定其在有限时间停业整顿完毕，对情节特别严重

的，将依法剥夺其销售的权利。政府还应对一些比拟规的楼盘公示其本钱情况，

让消费可以有合理的尺度去衡量其他楼盘。对保障性住房的资金来源及使用细那

么公开，保证保障性住房的价格合理。同时政府还应对房地产商的财务进展公开，

对其财务进展审计、核算，来规房地产商的定价。房地产本钱制度的建立，可以

让购房理性的认识房价的组成，减少非理性购置，间接地可以降低房价增速。

〔3〕完善住房保障体系

政府住房保障的政策边界是实现应保尽保，即对于所有无法通过自己努力在

市场上实现住房权的住房困难对象，都要为其提供住房保障。要完善以公共租赁

住房为主，棚户区改造安置房、经济适用房和限价房等为辅的多层次住房保障体

系，实现各类型保障性住房的保障对象无缝对接。政府要积极开拓新的融资渠道，

运用PPP模式和特许经营等方式引入社会资本参与建立，使住房保障具备长期

稳定的资金支持。构建健全的住房保障体系不仅要大力开展各类保障房，也要实

现住房保障政策的制度化。因此，要尽快制定?住房保障法?，明确保障房的资金

来源、户型和质量标准、围和对象、进入与退出机制等，同时将地方政府的住房

保障职责规化、法律化，实现住房保障政策的有效执行。

5.总结

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房地产市场在经济活动中具有至关重要的地位。鉴于我国土地的国有性质，政府

在房地产市场管制中起决定性作用，国家对房地产市场管制有利于经济效益的全

面提升，资源优化配置和合理利用，房地产的良好开展。国家应当积极运用经济

法的宏观调控原理，将法律手段与市场手段相结合，对房地产市场管控制度进展

完善。加大对房地产市场管控力度，力求房地产市场供需平衡、构造合理，从而

形成良性运营和开展模式。共同促进房地产市场回归安康、理性开展。

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