解码OFAC制裁名单

【推荐】解码OFAC制裁名单

解码OFAC制裁名单

一、序言

根据美国财政部上的定义，海外资产管理办公室（Officeof

ForeignAssetsControl，以下简称“OFAC”）的职能是：在美国外

交政策和国家安全目标的基础之上，负责管理和实施针对特定国家和

政权、、国际分子、从事有关大规模杀伤性武器扩散活

动的人，和其他威胁美国国家安全与对外政策或经济的相关人员，做

出经济和贸易制裁规定。

以往的经验观察，一旦有金融机构违反了OFAC规定的制裁政策和相

关法律条令，OFAC将会施加非常严厉的经济惩罚或采取其他强制措施。

为了应对这方面的合规风险，目前各国银行都非常重视反与制裁

合规建设。我们欣喜地看到反和制裁合规在中国日益得到了重视，

并且已经上升至国家战略的高度。然而即便银行或企业内部拥有了强

大的黑名单自动筛查系统，甚至不惜花费重金购买外包的检测系统，

我们必须在日常工作中检查以下问题：第一，使用人员能否认真阅读

系统说明书，熟练正确地操作系统？第二，即使系统自动产生了筛查

结果，显示为命中黑名单，使用人员能否解读结果或了解其意义，避

免人为错误放行的严重后果？第三，是否了解制裁合规政策，能否在

获得结果后灵活判断是否可以叙做业务？我们相信对于OFAC制裁政

策的普及能提高从业人员的专业知识和判断能力。

OFAC制裁名单是黑名单自动筛查系统中的一个重要数据来源，因此我

们有必要了解这一名单的构成和主要内容及其基本的使用方法，这样

在系统提示筛选结果时，才不会对其一头雾水而不知所云。迄今为

止，OFAC的制裁名单主要分为两大类：特别指定国民名单（Specially

DesignatedationalsandBlockedPersons）和综合制裁名单

（ConsolidatedSanctionList），后者主要囊括了五份名单，分别

是：巴勒斯坦立法会名单（PalestinianLegislativeCouncilList）、

外国金融机构第561条款名单(thePart561List)、非SD涉伊朗

制裁法案名单(theon-SDIranSanctionsActList)、海外逃避

制裁者名单(theForeignSanctionsEvadersList)以及行业制裁识

别名单(theSectoralSanctionsIdentificationsList)。在以下

篇幅，我们将对这些名单逐一解码。

二、OFAC制裁名单详解

1.特别指定国民名单(SDList)特别指定国民名单包括了代表

及为特定国家服务的个人或企业(那些为特定国家所有或控制的集团、

企业或各类经济实体亦在此范围之内)，也包括不代表特定国家的恐

怖分子及毒枭等。名单上的这些个人或实体遍布在全球各地，由OFAC

负责进行追踪，并对其实施因各类制裁项目所致的资产冻结。这意味

着，OFAC不光严禁美国公民与特别指定国民名单上有关主体进行交易，

同时也还会冻结这些受制裁对象名下所有或被其控制的资产。特

别指定国民名单的形成主要源自美国的一些法案，例如《与敌贸易法

案》(TradingWiththeEnemyAct)、《国家紧急经济权力法》

(InternationalEmergencyEconomicPowersAct)、《反恐怖融资及

死刑有效法案》(Anti-TerrorismandEffectiveDeathPenaltyAct)、

《外国毒枭认定法》(ForeignarcoticsKingpinDesignationAct)

等等。2.巴勒斯坦立法会名单(S-PLCList)一直坚持武装抵

抗以列占领的哈马斯（又称为“巴勒斯坦伊斯兰抵抗运动”），在

事件后被美国宣布为。2006年1月，在美国推动下，巴勒斯

坦举行立法会选举。然而令美国尴尬的是，哈马斯出人意料地战胜法

塔赫，获得组阁权。白宫显然无法接受巴勒斯坦民主被哈马斯“劫

持”，随即对哈马斯政府实施制裁。OFAC认定哈马斯对于巴勒斯坦当

局的交易拥有财产权益，因此OFAC依据恐怖主义制裁项目禁止美国

人（指所有美国公民和拥有美国永久居留权的外籍人士，不论其在何

处，还包括所有在美国境内的个人和实体，所有美国法人实体及其海

外分支机构）未经授权即参与巴勒斯坦当局的交易。

依据全球恐怖主义制裁条令（美国联邦法律第31章594款）、恐怖主

义制裁条令（美国联邦法律第31章595款）和外国恐怖主义组织制

裁条令（美国联邦法律第31章597款）颁布的一般许可证（b）部分，

OFAC准许美国金融机构有权拒绝与下列对象进行交易：通过哈马斯提

名选举进入巴勒斯坦立法委员会的成员、其他外国恐怖主义组织

（FTO）、特别指定(SDT)、特别指定全球(SDGT)，

即使这些个人或实体未被列入特别指定国民名单。

3.外国金融机构第561条款名单(thePart561List)外国金融机

构第561条款名单（简称“第561条款名单”）主要针对受美国联邦

法律第31章第561条款（伊朗金融制裁法规）制约的相关外国金融

机构。

一旦美国财政部发现某家外国金融机构明知地参与美国联邦法律第

31章第561条201款和203款的活动，则财政部有权依据伊朗金融制

裁法规，以及2010年《全面制裁伊朗、究责和撤资法》(“CISADA”)

和《2012财年国防授权法案》第1245章，对此类金融机构在美国开

立或维护代理账户或“过路账户”（payable-throughaccount，指

美国金融机构为外国金融机构的客户提供开立支票特权的存款账户）

实施特定的禁止或限制措施。一旦美国财政部发现并识别出此类

外国金融机构，财政部将实施严格禁止或限制措施并将该机构的名称

和所采取的相应措施列入名单。“第561条款名单”明确了美国金融

机构是否需要：（1）依据美国联邦法律第31章第561条201（b）款

对某一特定外国金融机构代理账户或“过路账户”的开立或维护实

施严格的限制；（2）依据美国联邦法律第31章第561条201（c）款

禁止为某一特定外国金融机构开立或维护代理账户或“过路账户”；

（3）依据美国联邦法律第31章第561条203（a）（1）款和(a)(2)(i)

款禁止为某一特定外国金融机构开立或维护代理账户或“过路账

户”；或依据美国联邦法律第31章第561条203（a）（1）款和(a)(2)(ii)

款禁止为某一特定外国金融机构开立或维护代理账户或“过路账户”

以及对已经开立的账户的维护实施严格的限制。此外，名单还具体说

明了其他针对代理账户和“过路账户”的严格限制。

4.非SD涉伊朗制裁法案名单(S-ISAList)2011年5月23日，奥

巴马总统签署第13574号美国总统行政令“授权实施《1996年伊朗制

裁法案》中的某些制裁”。美国国务卿根据经《全面制裁伊朗、究责

和撤资法》修订的《1996伊朗制裁法案》（“ISA”）之前所授予的权

力选择并实施了某些制裁，该行政令规定财政部长依据《国际紧急经

济权利法案》(“IEEPA”)授予的权力须实施这些制裁。

经《全面制裁伊朗、究责和撤资法》修订后，《1996年伊朗制裁法案》

现要求美国国务卿依据总统授予的权力，对涉足伊朗能源业某些投资

或精炼石油业某些活动的个人或实体实施或免予制裁。

美国国务卿选择对名单中的个人或实体实施制裁，禁止美国金融机构

为其提供某些贷款或授信。OFAC禁止美国金融机构在12个月的期限

内向名单中个人或实体提供总计超过1000万美金的贷款或授信，除

非贷款或授信用于其参加的人道主义援助活动。这些个人或实体的名

字不会出现在特别指定国民名单上，其财产或/和财产权益也不会被

冻结。制裁名单为此创建了代码[S-ISA]，而那些财产或/和财产权

益因《1996伊朗制裁法案》规定的其他制裁而被冻结的个人或实体出

现在特别指定国民名单上，代码为[ISA]。

5.海外逃避制裁者名单(FSEList)第13608号美国总统行政令

（“禁止与同伊朗和叙利亚相关的海外逃避制裁者进行交易并禁止

其入美国境”）准许美国财政部有权对下述外国个人和实体采取制裁

措施：（1）违反，或试图违反，或合谋违反，或美国有关叙利亚或伊

朗的制裁规定的，包括根据核不扩散机构和反恐机构实施的制裁；（2）

为受美国有关叙利亚或伊朗制裁的个人或实体，或直接或间接拥有或

控制此类实体、直接或间接代表其行事或意图代表其行事的个人或实

体协助进行欺骗性交易的。

海外逃避制裁者名单包括因涉入逃避与伊朗或叙利亚相关的美国经

济和金融制裁而依据第13608号美国总统行政令受到制裁的个人或实

体。美国人一般被禁止直接或间接从事涉及海外逃避制裁者名单上个

人或实体的所有如下交易：（1）商品、服务或技术在美国境内或计划

运入美国，或（2）不论身在何处，商品、服务或技术由美国人提供

或提供给美国人。因此，未经OFAC许可，如果交易涉及向海外

逃避制裁者名单上的个人或实体购买或出售商品、服务（包括金融服

务）、技术，由美国人执行或通过美国的此类交易被禁止，除非《国

际紧急经济权力法案》的规定赦免了此类交易（例如某些旅行相关的

交易）。第13608号美国总统行政令并未要求冻结财产或财产权益，

但根据此行政令受到制裁的个人或实体的财产或财产权益可能因

OFAC的其他制裁项目受到冻结。

6.行业制裁识别名单(SSIList)行业制裁识别名单主要为OFAC根

据第13662号美国总统行政令针对俄罗斯经济部门的个人和实体的识

别名单。该名单包括法令1和法令2（Directive1和2），这两个法

令于2014年7月16日颁布，同年9月12日进行了更新，取代了原

法令，区别主要在于新版法令1将原先的债务期限从90天缩短至30

天。行业制裁识别名单本身并未要求冻结财产或财产权益，但根据此

行政令受到制裁的个人或实体的财产或财产权益可能因第13662号美

国总统行政令或OFAC的其他制裁项目受到冻结。这两个法令的具体

内容主要是：法令1：除非法律有不同规定或得到许可或经OFAC授权，

以下由美国人进行或在美国境内的活动受到禁止：（1）与受此法令约

束的个人或实体的新权益或超过30天期限的新债务、他们的财产或

财产权益相关的所有交易、融资行为或其他交易行为。（OFAC所定义

的“债务”包括债券、贷款、提供信贷、担保函、信用证、汇票、银

行承兑、贴现票据或商业票据。）；（2）所有在新法令发布前产生但可

能受到原法令禁止的债务或权益。只要未受第13660、13661和13662

号美国总统行政令和OFAC其他制裁项目的禁止，其他所有和此类个

人和实体进行的或涉及其财产或财产权益的活动均被允许。除非法律

有不同规定或得到许可或经OFAC授权，以下活动同样受到禁止：（1）

任何逃避或规避，或意图逃避或规避，违反或试图违反法令中的禁止

规定；（2）违反该法令中禁止规定的合谋行为。法令2：将“超过30

天期限的新债务”改为了“超过90天期限的新债务”，其余同法令1。

三、名单运用要点提示

1.注意时效性及完整性首先，不必担心OFAC上数据信息的

及时性和完整性。OFAC除了其外，也会在FTP或本地服务器

上维护他们的文件，从而确保各类OFAC制裁名单都是绝对完整和即

时有效的。

其次，为了方便用户使用这些数据文件，OFAC提供了适用于

绝大多数操作系统的压缩文件版本，无论是windows系统，还是UIX

或Linux系统，都可以通过下载zip格式的压缩文件来搭建所在机构

的基础文件数据库。至于通过系统自动下载制裁名单数据的问题，

OFAC直到至今，仍旧未给出一个专门的建议。目前看来，多数机构采

取的方式是设立了一个定期下载的时间计划表，这些机构会根据其风

险评估政策来决定下载名单数据的频率以确保符合美国的法律。而

OFAC更新制裁名单本身处于一个持续增删的状态，所有机构必须清醒

地认识到：金融机构遵守OFAC的制裁法规是一种绝对责任，不论何

种原因，如果因为清单没有及时更新或不完整导致金融机构误做了业

务，那么将不可避免地承担后果。如若有机构选择了类似定期下载制

裁名单的做法，那么建议他们时常评估该时间计划是否为一个能够确

保风险缓释的手段和方法。

最后，我们需要知道的是，在发布制裁名单之前，OFAC有着一套严格

的质量控制手段来确保所有数据信息都是最更新及最精确的，任何民

众都可以通过相同的链接进行下载和筛查所有信息。但实务中，仍然

会有一部分用户无法下载或使用该数据。通过分析发现，在导致用户

下载这些信息受限的大量案例中，绝大部分原因是由于用户的浏览器、

防火墙或某些特定企业的信息安全系统等原因造成的。所以，在其提

供的数据及维护的系统（譬如或FTP服务器）方面，OFAC

只能提供技术支持。如果无法下载最新版的OFAC制裁名单，那么，

建议联系所在机构的信息安全部门或科技部门以寻求他们的帮助。

2.注意“弱别名”首先举一个例子，制裁对象之一的伊斯兰国，其缩

写为ISIS。而同时，世界上也存在着大量名称中会包含ISIS字母组

合的公司或企业实体，在进行筛查时，后者往往会被系统识别为与伊

斯兰国有关的机构。但事实上，这很有可能只是一个误报，因此，OFAC

也启动了相关程序来辨识这些别名，用以降低误报数量。在OFAC

制裁政策体系中，“弱别名(AKAs)”是一条搜索术语，用来形容那些

因大量的别名而生成的系统误报。它包括了昵称、假名和一些不常见

的缩写。OFAC之所以要存储别名，是因为根据大量已知的信息，被制

裁对象有可能会化名或参考这些别名用以称呼。因此，“弱别名”在

验证环节有着显着的作用，特别是当被查询对象其他信息都完全匹配

OFAC制裁名单时。尽管如此，OFAC也很明白存储了如此大量的别

名之后，会导致相当数量的误报。所以，OFAC会把那些无效的别名定

义为“弱别名”并从名单中分离出来，为此，他们专门制定了严格的

操作程序来尽可能的辨识某些别名的有效性，并使用双引号或分隔符

等来标记那些被识别定义出来的“弱别名”。所以，在日常的黑

名单筛查中，当发现了系统提示命中了黑名单之后，也需要根据是否

为一个“弱别名”来甄别，根据实际情况来判定是否确为一个黑名单

命中或只是一个误报，从而在整体上提高筛查的准确度和查询的有效

性。虽然，在OFAC政策中并没有筛查别名的明确要求，但是，金融

机构还是应该根据自己的实际情况和合规政策来决定筛查的取舍。

3.注意结合许可证判断OFAC在组织实施金融制裁及其监督方面的工

作时，除了通过制裁名单来拟定和调整被制裁对象外，还有一项重要

的工作，那就是，审查和批准各类许可申请和发放许可证。美国本土

有关金融制裁法律禁止被制裁者就金融制裁的决定提出司法审查。当

美国需要动用被制裁者的已被冻结财产，相关金融机构可以事先向

OFAC申请许可证，以豁免该例外情况下该金融机构原本所需要承担的

义务。发放许可也可分为两种情况：一般许可通常在制裁的法

令、法规中预先加以说明，只要金融机构符合相关条件即可获得豁免，

如“允许在特定时期内与受制裁对象进行特定的金融交易;允许被制

裁者(特别是受到制裁的外国政府)为维持必要的外交关系或者国际

关系而使用被冻结的资产;允许被制裁者为获得信息服务而使用被冻

结的资产，等等”。特别许可证需要由OFAC在没有法令、法规预先

做出规定的情况下就具体情况加以审查，审查通过后给予颁发，如

“为满足食品、医药等人道主义需要而动用被冻结的资产或者获得被

禁止的金融服务；为被制裁者参与的民事诉讼支付法律服务费用；在

某些特殊情况下转让被冻结的资产或者获取有关的金融服务以履行

制裁前已承担的合同义务，等等”。

因此，当黑名单筛查时，如果发现某个名称命中了OFAC制裁名单，

在做出最终判断之前，还应该去了解和核实该主体是否之前已经按照

OFAC有关政策要求获得了相应的许可证，并加大审查力度，甄别所参

与的交易是否符合已颁发的许可证里所允许的范围，如果是的，那么

则有可能是一个被OFAC制裁项目政策允许的单笔交易，反之亦然。

四、结语美国是20世纪以来世界上使用对外金融制裁最多的国

家。多年来，也已经逐步构建了一个集成文法律、总统命令及财政部

规章的全面金融制裁法律体系，并且设置了如OFAC这样的专门监管

机构来履行金融制裁职能。着眼于当下，随着世界经济一体化、金融

全球化，越来越多的中国金融机构加快了走出去的步伐，日益觉察到

了反和制裁合规的重要地位。因此，学习掌握了解OFAC制裁政

策并熟练准确运用制裁名单，也越来越成了一个不容再忽视的问题。

作者单位:交通银行国际结算中心周晋华侨银行（中国）有限公司

营运管理部余培