第10、11章行政诉讼概述、受案范围

第10章行政诉讼概述

一、行政诉讼的概念

行政诉讼是法院应公民、法人或者其他组织的请求，通过审查行政行为合法性的方式，解决

特定范围内行政争议的司法活动。其基本特征有以下几点：

（1）行政诉讼是法院通过审判方式进行的一种司法活动，解决行政争议的方式和途径不止

司法一种，有行政复议活动，有行政申诉处理活动，还有权力机关的监督处理活动。行政诉

讼专指法院动用诉讼程序解决行政争议的活动。

（2）行政诉讼是通过审查行政行为合法性的方式解决行政争议的活动。

（3）行政诉讼是解决特定范围内行政争议的活动。行政处分、抽象行政行为等都不能提起

行政诉讼。

（4）行政诉讼当事人的地位具有特殊性。一方面，行政诉讼的原告恒定为作为行政管理相

对一方的公民、法人或者其他组织；行政诉讼的被告恒定为作为行政主体的行政机关和法律、

法规授权的组织。当行政机关与法律、法规授权的组织不是作为行政主体，而是作为管理相

对人时，也可以成为行政诉讼原告。另一方面，行政诉讼当事人的权力义务具有特定性，行

政诉讼原告享有起诉权、撤诉而被告不享有起诉权和反诉权，同时对具体行政行为合法性承

担举证责任。

二、行政诉讼法的概念

行政诉讼法是有关行政诉讼的法律规范的总和，是规定人民法院、诉讼当事人和其他参与人

的诉讼活动程序，规范各种行政诉讼行为，调整行政诉讼关系的法律规范，也是我国法律体

系中的一个重要法律部门。其基本特征有以下几点：

（1）行政诉讼法是规定行政诉讼活动程序的法律规范。

（2）行政诉讼法调整的对象是诉讼行为和诉讼关系。所谓诉讼行为是指行政诉讼中法院、

当事人及其他诉讼参与人在诉讼过程中实施的各种行为，如起诉、答辩、送达、裁判、妨碍

诉讼、拒不执行判决等。所谓诉讼关系，是指行政诉讼过程中各方诉讼主体之间形成的特定

的诉讼事实与后果之间的关系。

（3）行政诉讼法的主要内容是规定行政诉讼主体的权利与义务。如人民法院享有行政争议

案件的主观权与管辖权，对于符合法定条件的行政案件，法院不仅有受理的权力，而且有必

须受理的职责。当事人有起诉的权利，也有接受终审裁决、执行法院裁判的义务。

（4）行政诉讼法是有关行政诉讼的法律规范的总和。行政诉讼有广义、狭义之分。狭义的

行政诉讼法也称形式意义上的行政诉讼法典，专指我国1989年4月4日由七届人大二次会

议通过的《中华人民共和国行政诉讼法》。广义的行政诉讼法也称实质意义的行政诉讼法，

除行政诉讼法典外，还包括一切有关行政诉讼的法律规范，它们分散在其他法律、法规及立

法、司法解释中。

三、行政诉讼法的效力范围

（1）空间效力

空间效力是指行政诉讼法适用的地域范围。我国行政诉讼法适用于我国国家主权所及的一切

空间领域，包括我国的领土、领空、领海以及领土延伸的所有空间。在我国进行行政诉讼活

动，均应适用我国行政诉讼法。

例外：行政诉讼法的空间效力因法律体系的不同及法律规范的级别有所不同。如在我国香港、

澳门特别行政区，不适用我国行政诉讼法。有关行政诉讼的地方性法规和自治条例、单行条

例只能在本行政区域内适用。

（2）时间效力

时间效力是指行政诉讼法适用的时间范围，具体包括行政诉讼法的生效、失效的起止时间以

及行政诉讼法对该法生效前发生的行政案件的溯及力。我国行政诉讼法第75条规定：本法

从1990年10月1日起施行。该日期即为行政诉讼法的生效日期。同时，我国行政诉讼法不

具有溯及既往的效力。

（3）对人的效力

行政诉讼法对人的效力，是指行政诉讼法对哪些人有约束力，对哪些人没有约束力。我国行

政诉讼法采用属地原则确定对人的效力。凡在我国领域内进行诉讼的，无论当事人为中国公

民、法人还是外国公民、外国组织或无国籍人，均适用我国行政诉讼法。但是中国参加或缔

结的国际条约对外国公民的权利作了特殊规定的，适用该规定。如《中华人民共和国外交特

权与豁免条例》第14条第2款规定：外交代表享有民事管辖豁免与行政管辖豁免。据此，

除非派遣国政府明确表示放弃豁免或者外交人员从事与公务无关的活动，我国的行政诉讼法

对其没有约束力。

四、行政诉讼的基本原则

（一）人民法院依法独立行使行政审判权原则

人民法院依法对行政案件独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。包括下

列三层含义：

（1）法院独立。人民法院作为一个整体，独立行使行政审判权，不受行政机关、社会团体

和个人的干涉。

（2）合议庭独立。合议庭在具体办理和审判行政案件的过程中非依法定程序不受来自法院

内部和外部的各种影响。对于重大负责的行政案件，如果合议庭经开庭审判不能作出判决，

应当通过法定程序提交审判委员会决定。

（3）审判人员独立。审判人员参加合议庭审判和审判委员会议时，不受来自法院内部和外

部的干涉或者指使，独立进行判断，发表自己的意见，并完全按照自己的意志表决。

（二）以事实为依据，以法律为准绳

人民法院审理行政案件，以事实为依据，以法律为准绳。

1、以事实为依据

人民法院审理行政案件应当查明下列事实：

（1）行政机关调查认定的事实。人民法院要查明行政机关自身所调查的证据是否合法、客

观和充分，查明行政机关的认定方法和结论是否正确。

（2）与本案有关的其他事实。人民法院在有必要时还可以进一步查明行政案卷有没有真实

反映或者遗漏的有关案件情况。人民法院此时可以自行收集证据，采取询问证人、勘验检查、

调查书证和物证，鉴定以及证据保全等措施，也可以要求原告或者其他诉讼参与人提供证据，

甚至指令行政机关补充提供证据。

（3）行政诉讼程序事实。人民法院作出裁判，不仅要实体合法，而且要程序合法。裁判本

身也需要事实来证明，其中最为重要的是有关行政诉讼程序进展情况的事实。

2、以法律为准绳

人民法院审理刑事案件，应当以法律、行政法规、地方性法规和自治条例、单行条例为依据，

参照行政规章，在遇到法律冲突时，还应当遵守有关的法律冲突选择适用规则。具体来说，

包括三类法律：

（1）行政实体法。包括有关行政机关设立和职权的行政组织法，有关行政机关行使职权的

单行的部门行政法律法规，以及有关公民。法人或者其他组织具体权利义务的法律、法规；

（2）行政程序法。包括有关行政机关行使职权的程序法和规定公民、法人或者其他组织程

序上的权利义务的程序法；

（3）行政诉讼法。人民法院审理行政案件还必须遵守行政诉讼法。违法其规定的裁判无效。

（三）具体行政行为合法性审查原则

人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。

（1）从客体来看，人民法院只审查行政机关的具体行政行为，不审查行政机关的抽象行政

行为和行政诉讼原告行为的合法性。（不适用反诉，被告不能诉原告）

（2）内容来看，人民法院以审查具体行政行为的合法性为原则，以审查具体行政行为的合

理性为例外。行政诉讼法第54条第？项规定：行政处罚显失公正的，可以判决变更。这就

是规定的合理性审查。

（四）当事人的法律地位平等原则

当事人在行政诉讼中的法律地位平等。行政机关虽然依法享有行政管理权，但是在行政诉讼

过程中与相对人有用相同的法律地位。

（五）使用民族语言文字原则（本国公民）

各民族公民都有用本民族语言、文字进行行政诉讼的权利。在少数民族聚居或者多民族共同

居住的地区，人民法院应当用当地民族通用的语言、文字进行审理和发布法律文书。人民法

院应当对不通晓当地民族通用的语言、文字的诉讼参与人提供翻译。

（六）当事人有权辩论原则

当事人在行政诉讼中有权进行辩论。所谓辩论，是指当事人在法院的主持下，就案件的事实

的法律问题各自陈述主张和意见，互相反驳，进一步辨明真伪和是非。

（七）合议、回避、公开审判和两审终审原则

人民法院审理行政案件，依法实行合议、回避、公开审判和两审终审制度。合议、回避、公

开审判和两审终审原则存在与三大诉讼法之中，又被称为行政诉讼的基本制度。

（八）人民检察院实行法律监督原则

人民检察院是国家的法律监督机关，有权对行政诉讼实行法律监督，法律监督的主要方式是

抗诉。最高人民检察院对各级人民法院已经发生效力的行政判决、裁定，上级人民检察院对

下级人民法院已经发生法律效力的行政判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，应当按照

审判监督程序提出抗诉。地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的行政判

决、裁定，发生违反法律、法规规定的，应当建议上级人民检察院提出抗诉。人民检察院提

出抗诉的案件，应当派员出庭，对诉讼活动是否合法进行监督。人民检察院还可以参加行政

案件的判决和执行，发现违法情况的，可以提出纠正意见。（行政诉讼脱胎于民事诉讼）

五、行政诉讼的法律适用

（一）普通规范的适用

人民法院在审理行政诉讼案件时，应以法律、法规为依据，参照规章，参考规章以下的规范

性文件，适用司法解释的，应当在裁判文书中援引。这里的法规包括行政法规、

地方性法规、经济特区法规、自治条例、单行条例。冲突规则已如前述。

（二）WTO规则的适用

1、WTO规则原则上不能在我国行政诉讼中直接适用，其仅具有间接适用力。不过，人民法

院审理涉及WTO规则行政案件所适用的法律、行政法规的具体条文存在两种以上的合理解

释时，应遵循统一解释原则，即除中华人民共和国声明保留的条款外，人民法院应当选择与

WTO规则有关规定相一致的解释。（原则上是间接适用力）

2、特殊情况下，WTO规则在行政诉讼中可以直接适用。这一特殊情况是，在行政法规。部

门规章湖综合其他中央政府措施在承诺的时限内不能到位时，主管机关可以直接援引WTO

规则，WTO规则在行政诉讼中具有直接适用力，即WTO规则无法及时转化为国内法时，

其在行政诉讼中可以直接适用。

第11章行政诉讼的受案范围

一、受案范围的确立

方式上分为概括式、列举式和混合式等、

概括式是由行政诉讼法典对受案范围作原则性、概括式的规定，其优点是简单、灵活，但可

能出现具体解释的困难。列举式是指法律明确规定法律可以或不能受理行政争议的种类，有

肯定式列举和否定式列举两种，其优点是具体、易于掌握，但存在繁琐、挂一漏万的缺陷。

混合式是将上述两种方式混合使用，以发挥各种方式的长处，避免各自的不足，相互弥补。

我国行政诉讼受案范围的确立方式属于混合式，其特点是：

（1）概括式规定与列举式规定相结合

（2）肯定式规定与排除式规定相结合

（3）行政诉讼法的一般规定与单行法律法规的个别规定相结合。

二、应予受理的案件

（一）行政处罚案件

包括劳动教养案件属于行政诉讼的受案范围。

（二）行政强制案件

《行政强制法》明确规定了行政强制措施和行政强制执行的可诉性。注意两类特殊的强制案

件：

1、计划生育案件。当事人对计划生育管理部门采取的扣押财物、限制人身自由等强制措施

不服依法提起行政诉讼的，人民法院应予受理。

2、交警部门作出的暂扣车辆及行驶证的行为。不应将开具暂扣凭证和将车辆及行驶证暂扣

的行为看成是性质不同的两种行为，开具暂扣凭证和将车辆及行驶证暂扣的行为是一种强制

措施行为。

（三）侵犯法律规定的经营自主权案件

法定经营自治权的主体主要是各种企业和经济组织，包括国有企业、集体企业、合资企业、

外资企业、私营企业等、在个人从事经营活动时，也享有经营自主权，如个体经营户、承包

经营户等。

经营自主权是指个人或企业依法对自身的机构、人员、财产、原材料供应、生产、销售等各

方面事务自主经营的权利，具体包括：企业对其经营管理的财产的占有、使用和依法处分的

权利；机构设置、人事管理和劳动用工自主权；生产经营决策权和投资决策权；铲平、劳务

定价权；产品销售权；物资采购权；进出口权；留用资金支配权；联营、兼并权；拒绝摊派

权等。

（四）行政许可案件

根据《行政诉讼法》和《关于审理行政许可案件若干问题的规定》（法释（2009）

20号）的规定，相对人不服行政机关拒绝颁发许可证和执照或者不予答复许可申请的，或

者行政相对人认为行政机关作出的行政许可决定以及相应的不作为，或者行政机关就行政许

可的变更、延续、撤回、注销、撤销等事项作出的有关具体行政行为及其相应的不作为，或

者行政机关未公开行政许可决定，或者未提供行政许可监督检查记录侵犯其合法权益，提起

行政诉讼的，人民法院应当依法受理。

（五）不履行法定职责案件

人民法院在审查这类案件决定是否受理时，最重要的是要分清作为被告的行政机关是否有相

应的法定职责。这类案件形成的一般条件是：

（1）公民向行政机关提出了保护申请。但是有两种情况除外：第一，行政机关已经通过其

他途径知道有关情况；第二，行政机关负有主动履行职责的情况。

（2）接到申请的行政机关负有法定职责。行政机关各有自己的法定职责分工，如果公民选

择了错误的行政机关，该行政机关予以拒绝的，仍然不构成拒不履行法定职责，但是接到申

请的行政机关有告知正确机关的义务。

（3）行政机关对公民、法人或其他组织的申请拒绝或不予答复。在公民面临侵害而申请保

护的情况下，行政机关拒绝或者不予即使答复的，即构成不履行法定职责。

一般情况下，法定职责应当在上班时间履行，公民请求行政工作人员在非工作时间履行保护

法定职责，属于保护请求不合法，不属于行政机关不履行职责。但是下列情况例外：第一，

对具有应急职责的行政机关而言，工作人员实际上随时处于待命上岗状态，如公安民警等。

第二，任何行政工作人员，无论是在工作时间之内或之外，只要身着标志其身份的国家行政

机关制服，其就是代表着行政机关并处于在岗状态，对公民要求履行保护职责的申请予以拒

绝或者不予答复，都属于职务行为。

（六）抚恤金案件

抚恤金有广义和狭义之分。狭义的抚恤金是指法律规定对某些伤残人员或死亡人员遗属，为

抚慰和保障其生活而发放的专项费用，包括伤残抚恤金和遗属抚恤金。广义的抚恤金是指国

家对公民发放的社会福利保障费用，除了狭义的抚恤金之外，还包括福利金、救济金等。行

政机关未依法发给抚恤金的行为通常表现为：不按法定标准发放抚恤金；扣减抚恤金；不按

期限发放抚恤金。

（七）违法要求履行义务案件

作为行政诉讼受案范围的列举情形，“违法要求履行义务”与其他情形存在交叉。所谓“违

法要求履行义务”主要是指“三乱”：即“乱”、“乱摊派”、“乱收费”。其中，“乱”

属于行政处罚案件的情形，“乱摊派”和“乱收费”属于行政征收案件。行政机关违法要求

公民履行的义务可能是财产义务，也可能是行为义务。主要表现是：（1）法律、法规没有设

定义务，但行政机关要求公民履行义务。（2）行政机关违反法定程序要求履行义务，如收费

不出具法定的收据。

（八）其他行政案件

相对于上述7种情形，这是一个概括性规定。根据有关法律、法规和司法解释，具体包括以

下情形：

1、行政裁决案件。行政裁决是指行政机关对平等主体之间发生的与公共行政密切相关的民

事纠纷作出的具有法律效力的处理。包括：人身侵权赔偿裁决、征收补偿裁决、土地等自然

资源所有权或使用权的裁决、商标权和专利权的权属裁决等。

（行政附带民事赔偿仅限于行政裁决案件）

2、行政确认案件。行政确认是指行政机关对待定的法律事实、法律关系作出具有法律效力

认定并且予以证明的具体行政行为。其中的很多行为都是可诉的，如婚姻登记、收养登记、

房屋产权登记等。

（医疗事故责任认定、车祸事故责任认定、火灾事故原因调查（涉及事实状态）不可诉）

3、行政检查案件。行政检查是指行政机关为了督促公民遵纪守法，而了解有关情况的具体

行政行为。在检查过程中，行政机关可以采取进入场所、调阅帐表、扣押、查封、登记保存

等多种手段，在这些措施侵害公民合法权益时，公民可以起诉。

4、行政合同案件。行政合同不是具体行政行为，但是在行政合同的签订、履行过程中，行

政机关可能需要实施具体行政行为。当事人对行政合同中的具体行政行为不服的，可以起诉。

主要有三种情形：（1）合同约定行政机关实施特定的具体行政行为，如为开发商办理土地使

用权证；（2）在合同履行过程中行政机关按照合同条款行使监督权、处罚权而作出具体行政

行为；（3）行政机关通过具体行政行为的形式变更、终止或者废除行政合同。

5、行政行为侵犯公民公平竞争权的案件。《行诉法解释》第13条第1项规定的“公平竞争

权”是“利害关系”的一种情形。行政机关在对具有相互竞争关系的公民实施行政许可时，

他方公民认为自己具有同等或更优越的条件未能取得成功的，可以以其公平竞争权收到侵害

提起行政诉讼。在这类案件中，公平竞争权与人身权或者财产权有密切关系，是能取得相关

财产权的占有权或使用权的一种资格和条件。

6、国际贸易行政案件。于2002年8月27日公布了《关于审理国际贸易行政

案件若干问题的规定》，确立了这种新的行政案件类型。所谓国际贸易行政案件，是指自然

人、法人或者其他组织认为中华人民共和国具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员

（以下统称行政机关）有关国际货物贸易、国际服务贸易、有关知识产权贸易案件和其他国

际贸易行政案件四种情形。

7、反倾销行政案件。根据行政诉讼法和于2003年1月1日公布的《关于审理

反倾销行政案件应用法律若干问题的规定》，人民法院依法受理对下列反倾销行政行为提起

的行政诉讼；有关倾销及倾销幅度、损害及损害程度的终裁决定以及追溯征收、退税、对新

出口经营者征税的决定，有关保留、修改或者取消反倾销税以及价格承诺的复审决定，依照

法律、行政法规规定可以起诉的其他反倾销行政行为。

8、反补贴行政案件。根据行政诉讼法和2003年1月1日实施的《关于审理反

补贴行政案件应用法律若干问题的决定》及其他有关法律的规定，人民法院依法受理对下列

反补贴行政行为提起的行政诉讼：有关补贴及补贴金额、损害及损害程度的终裁决定，有关

是否征收反补贴税以及追溯征收的决定，有关保留、修改或者取消反补贴税以及承诺的复审

决定，依照法律、行政法规规定可以起诉的其他反补贴行政案件。

9、社会保险基金管理争议。《行政庭关于拖欠社会保险基金纠纷是否应由法院

主管的答复》（1998年3月25日）规定，社会保险基金经办机构是法律、法规授权的组织，

依法收支、管理和运营社会保险基金，并负有使社会保险基金保值增值的责任。社会保险基

金经办机构与用人单位因拖欠社会保险费而发生纠纷，属于行政争议。用人单位认为社会保

险基金经办机构在收支、管理和运营社会保险基金中的具体行政行为侵犯其合法权益，可依

法申请行政复议或者提起行政诉讼，既不履行义务又不依法申请复议或者起诉的，社会保险

基金经办机构可以依法通知银行扣缴或者申请人民法院强制执行。

10、教育行政决定。教育部门作出的决定影响公民权益的，属于受案范围。如《最高人民法

院关于当事人不服教育行政部门对适龄儿童入学争议作出的处理决定可否提起行政诉讼的

答复》（1998年8月11日发布实施）规定，根据《教育法》第42条第4项和《未成年人保

护法》第46条的规定，当事人不服教育行政部门对适龄儿童入学争议作出的行政处理决定，

属于行政诉讼的受案范围，人民法院应当受理。

11、设施使用费征收案件。如《行政庭关于征收城市排水设施有偿使用费发生

的纠纷人民法院可否作为行政案件受理的答复意见》（1996年8月24日发布实施）规定，

有关部门根据人民政府的授权，征收城市排水设施使用费与行政管理相对方发生的争议属于

行政争议。行政管理相对方对有关部门作出的处理决定不服，依法向人民法院起诉的，人民

法院应作为行政案件受理。管理相对方在法定期限内不起诉又不履行行政处理决定的，作出

行政处理决定的有关部门可依法申请人民法院强制执行。

12、乡政府收费案件。根据《关于人民法院是否受理乡政府申请执行农民承担

村提留、乡统筹款行政决定案件的复函》（1998年11月16日发布实施）的规定，乡政府就

农民承担村提留、乡统筹款作出的书面决定是具体行政行为，属于行政诉讼的收案范围。相

对人在法定期间内既不起诉又不履行的，乡政府可以依法申请人民法院执行，人民法院应予

受理。

13、政府信息公开行政案件。公民、法人或者其他组织认为下列政府信息公开工作中的具体

行政行为侵犯其合法权益，依法提起行政诉讼的，人民法院应当受理：

（1）向行政机关申请获取政府信息，行政机关拒绝提供或者逾期不予答复的；

（2）认为行政机关提供的政府信息不符合其在申请中要求的内容或者法律、法规规定的适

当形式的；

（3）认为行政机关主动公开或者依他人申请公开政府信息侵犯其商业秘密、个人隐私的；

（4）认为行政机关提供的与其自身相关的政府信息记录不准确，要求该行政机关予以更正，

该行政机关拒绝更正、逾期不予答复或者不予转送有权机关处理的；

（5）认为行政机关在政府信息公开工作中的其他具体行政行为侵犯其合法权益的；

（6）公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行主动公开政府信息义务，直接向人

民法院提起诉讼的，应当告知其先向行政机关申请获取相关政府信息。对行政机关的答复或

者逾期不予答复不服的，可以向人民法院提起诉讼。

公民、法人或者其他组织认为政府信息公开行政行为侵犯其合法权益造成损害的，可以一并

或单独提起行政赔偿诉讼。

公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理：

（1）因申请内容不明确，行政机关要求申请人作出更改、补充且对申请人权力义务不产生

实际影响的告知行为；

（2）要求行政机关提供政府公报、报纸、杂志、书籍等公开出版物，行政机关予以拒绝的；

（3）要求行政机关为其制作、搜集政府信息，或者对若干政府信息进行汇总、分析、加工，

行政机关予以拒绝的；

（4）行政程序中的当事人、利害关系人以政府信息公开名义申请查阅案卷材料，行政机关

告知其应当按照相关法律、法规的规定办理的。

三、不予受理的案件

（一）国家行为

国家行为是指国务院、中央军事委员会、国防部、外交部等根据宪法和法律的授权，以国家

的名义实施的有关国防和外交事务的行为，以及经宪法和法律授权的国家机关宣布紧急状

态、实施戒严和总动员等行为。它区别于一般行政行为的突出特点是：

（1）政治性。国家行为涉及国家的整体利益和重大利益，往往是中央政府协调各种冲突，

对国家重大利益和政体利益作出选择和安排的行为。（2）灵活性。为了确保国家的和利

益，中央国家机关必须根据具体情况作出具体判断，不能也没有必要事先设定可供选择的方

案。（3）秘密性。出于国家安全的考虑，许多国家行为都秘密进行，不向社会公布。

（二）抽象行政行为

行政诉讼法没有将抽象行政行为纳入受案范围的原因是：（1）抽象行政行为可以通过人民代

表大会和上级行政机关监督的方式确保其合法性。（2）抽象行政行为的对象范围大，其合法

性问题不适合通过诉讼途径解决。

（三）行政机关的内部人事管理行为

具体包括行政机关对行政机关工作人员做出的奖惩、任免、培训、考核、离退休、工资、休

假等方面的决定。这类行为不是普通行政诉讼的受案范围，但却是行政赔偿诉讼的受案范围。

（四）法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为

这里所说的“法律”只限于全国人民代表大会及其常务委员会制定、通过的规范性文件。现

行的最终裁决行为限于《行政复议法》规定的国务院的行政复议决定、省级政府的自然资源

权属行政复议决定和出入境管理法规定的上级公安机关作出的出入境管理决定。这类行为也

不是普通行政诉讼的受案范围，但也是行政赔偿诉讼的受案范围。

（五）公安、国家安全等机关依照《刑事诉讼法》的明确授权实施的行为（刑事司法行为）

注意此类行为的构成要素：

（1）主体。这类行为只能是公安、国家安全、海关、军队保卫部门、监狱等具有侦查职能

的机关，并且通常由其内部专门负责刑事侦查的机构和工作人员具体实施。

（2）时间。刑事诉讼行为必须在刑事立案之后再侦查犯罪行为的过程中实施，公安、安全

机关在刑事立案之前实施的行为一般应当认为是行政行为。

（3）依据。该类行为必须在《刑事诉讼法》的授权范围之内。这里需要注意的是，刑法授

权不属于“刑事诉讼法的明确授权”。如刑法第17条第4款规定：因不满16周岁不予刑事

处罚的，责令他的家长或者监护人加以管教；在必要的时候，也可以由政府收容教养。政府

作出的收容教养行为不属于《刑事诉讼法》授权的行为，公民对其不服的，可以起诉。

（4）对象。该类行为必须针对《行政诉讼法》规定的对象。公安、国家安全等机关只能对

刑事犯罪嫌疑人等对象实施刑事强制措施。如果公安、国家安全等机关对与侦查犯罪行为无

关的公民采取强制措施的，是对《刑事诉讼法》授权范围的超越。在这种情况下，尽管它们

具有“刑事强制措施”的名义，实际上是具体行政行为。公民起诉的，人民法院应当受理。

（六）行政机关的调解行为和仲裁行为P55

+例外：

1.行政机关借调解之名，违背当事人的意志作出具有强制性的决定；

2.为了实施调解或在调解过程中实施了具体行政行为。

（七）不具有强制力的行政指导行为P55

（八）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为P55

主要原因是维护公共行政的稳定性和效率。如果驳回申诉的重复处理行为具有可诉性，任何

公民都可以不遵守复议和起诉期限，都可以用最简单的申诉启动诉讼程序，法律规定的救济

也就失去了意义。

（九）对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响的行为P56

（十）司法解释规定的其他案件

不少司法解释对具体情形下从不同的角度作了特殊规定，如劳动部门作出的劳动监察指令

书。《关于如何处理<劳动监察指令书>问题批复》规定，劳动行政部门作出责

令用人单位支付劳动者工资报酬、经济补偿和赔偿金的劳动监察指令书，不属于可申请人民

法院强制执行的具体行政行为，人民法院对此类案件不予受理。