金融行动特别工作组四十项建议

金融行动特别工作组四十项建议

引言

随着反措施的改进，的方式和手段也在不断翻新。

近年来，反金融行动特别工作组（以下简称“特别工作

组”）[1]发现，各种手段的组合变得更加复杂缜密，例

如更多地利用法人来掩饰非法收益的实际所有权和控制权、

更多地任用专业人士为清洗犯罪资金活动提供建议和帮助。

鉴于这些因素，加上从特别工作组非合作国家和地区的工作

程序中获得的经验，以及许多来自国内和国际的倡议，促使

特别工作组对这《四十项建议》进行了审核和修订，使之成

为打击和筹资新的综合框架。特别工作组特此

号召各国家采取必要步骤，使本国打击和筹资

的体制符合新的特别工作组建议，并有效地落实这些措施。

修订《四十项建议》的审核过程是个扩充的过程，需要特别

工作组成员、非成员、观察员、金融及其他相关行业及相关

各方的共同参与。这一广泛征询意见的过程提供了大量的信

息，这些信息都需要在审核过程中予以考虑。

现在，修订后的《四十项建议》不仅适用于打击活动，

而且还适用于制止筹资。这些建议加上有关制止恐

怖分子筹资的八项特别建议，形成了打击和筹

资活动的强大而协调的综合措施体系。特别工作组认识到，

各国法律和金融制度不尽相同，无法通过完全相同的措施实

现共同目标，特别是在某些具体细节方面。因此，这些建议

仅为各国的行动设定了最低标准，各国应根据各自的特定情

况和宪法体制予以执行。各国应将这些建议包含的所有措施

纳入本国的司法审判和管制系统；金融机构及其他特定企业

和行业应采取其中的预防性措施；并进行国际合作。

特别工作组《四十项建议》最初起草于1990年，作为打击

非法利用金融系统清洗交易资金的倡议。1996年，针

对犯罪类型的新发展对建议进行了首次修订。1996年

版《四十项建议》已得到130多个国家的承认，成为国际

反行动的标准。

2001年10月，特别工作组的职权扩大到处理恐怖主义筹

资问题，并采取了制订有关筹资八项特别建议的重

要步骤。这些建议包括一系列旨在打击为和恐怖行

动筹措资金行为的措施，作为对《四十条建议》的补充[2]。

打击和恐怖主义筹资的关键在于参照这些国际标准对

各国相应的体制进行监控和评估的必要性。由特别工作组和

类似的地区机构进行的相互审核以及由国际货币基金组织

和世界银行进行的评估，是确保各国有效落实特别工作组

《建议》的重要机制。

四十项建议

A.法律系统

刑事犯罪的范畴

1.各国应根据《1988年联合国禁止非法贩运麻醉药品和精

神药品公约》（以下称《维也纳公约》）和《2000年联合国

打击跨国有组织犯罪公约》（以下称《巴勒莫公约》）将

活动列为刑事犯罪。

各国应将罪归为严重的刑事犯罪，目的在于涵盖最大范

围的判定罪行。判定罪行的描述可参照所有犯罪，或参照某

种类型严重犯罪或适用于该项判定罪行的监禁刑罚相关的

量刑起点（量刑起点法），或参照判定罪行清单，或这些方

法的组合。

在采用量刑起点法的国家，判定罪行至少应包括在本国家法

律中属于严重犯罪的所有罪行，或者应包括最高可判处一年

以上有期徒刑的罪行；对于那些在法律制度中有最低犯罪起

点的国家，判定罪行应包括所有可至少判处六个月以上有期

徒刑的罪行。

无论采用何种方式，每个国家至少应在每一类指定罪行[3]

中规定出相关罪行的范畴。

罪的范畴应扩大到在另外一个国家发生的、在该国构成

犯罪的行为和在国内发生的、构成判定罪行的行为。各国可

规定判罪的唯一先决条件为该行为可构成已经在国内发生

的判定罪行。

在本国法律的基本原则要求下，各国可规定罪不适用于

犯有判定罪行的个人。

2.各国应确保：

(1)能够证明罪的动机和事实符合《维也纳公约》和《巴

勒莫公约》中阐明的标准，包括可能通过客观实际情况推断

出这种心理状态的原则。

(2)法人应承担刑事责任和（不可能承担刑事责任情况下的）

民事或行政责任。在具备上述形式的责任的国家中，不应排

除该国法人同时面对刑事、民事或行政司法诉讼的情况。犯

罪的法人亦应受到有效的、量刑适当的和劝诫性的制裁。这

些手段不应与个人犯罪的刑事责任有所不同。

临时措施和没收行动

3.各国应采取类似于《维也纳公约》和《巴勒莫公约》中阐

明的措施，包括立法措施，使主管部门有权在不损害无过错

第三方合法权益的情况下，没收被清洗的财产、或判定

罪行的收益，以及实施或计划用于实施犯罪的工具或相应价

值的财产。

这些措施应包括授权有关部门：(1)识别、追查和评估应予

以没收的财产；(2)采取冻结、查封等临时措施，以防该财

产被出售、转移或处置；(3)采取措施，防止或避免可能损害

国家对被没收财产的回收能力的行为；(4)采取适当的调查

手段。

各国可考虑采取措施，允许不经过刑事定罪即可没收此类财

产或工具，或者在符合本国法律原则的范围内要求违法者证

明被没收财产的合法来源。

B.金融机构和非金融机构企业或行业防范和

筹资的措施

4.各国应确保金融机构保密法不得制约特别工作组建议的

实施。

客户身份尽责调查(CDD)与客户记录保存

5.*金融机构不应设立匿名帐户或明显以假名设立的帐户。

金融机构应实施客户身份尽职调查措施，包括在下列情况下

确定和验证客户身份：

建立业务关系；

进行非经常性交易：(1)超过适用的指定限额；(2)在特别

建议七注释中列举的情况下进行电汇；

有或恐怖筹资嫌疑；

金融机构怀疑先前所获客户身份资料的真实性或充分性。

应采取的客户身份尽职调查(CDD)措施如下：

1)确定客户身份并利用可靠的、独立来源的文件、数据或信

息来验证客户身份[4]。

2)确定受益权人身份，并运用合理的手段进行验证，以使该

金融机构明了受益权人的身份情况。对于法人和实体，金融

机构应采用合理的措施了解该客户的所有权和控制权结构。

3)获得有关该项业务关系的目的和意图属性的信息。

4)对业务关系以及在这种业务关系的整个过程中进行的交易

进行持续的尽职调查，以确保交易的进行符合该金融机构对

客户及其风险状况（必要时还包括资金来源）的认识。

金融机构应采用上述第(1)至(4)的每一项客户身份尽职

调查措施，但可以根据客户、业务关系或交易的类型，并在

风险敏感程度的基础上确定这些措施的应用范围。所采取的

各项措施应符合主管部门颁布的指导方针。对于高风险类

别，金融机构应实施更严格的尽职调查。在某些低风险情况

下，各国可以决定让金融机构采取精简或简化措施。

金融机构在与临时客户建立业务关系或进行交易之前，应验

证客户和受益权人的身份。在风险得到有效控制和不致

打断正常业务的情况下，各国可允许金融机构在建立业务关

系之后尽快完成验证。

如果金融机构无法遵守上述(1)至(3)项要求，则不应开

设帐户、开始业务关系或进行交易；或者应当终止业务关系；

并应考虑提交相关客户的可疑交易报告。

这些要求应当应用于所有的新客户，但金融机构还应根据重

要性和风险程度对现有客户使用本建议，并应在适当时间对

此类现有业务关系进行尽职调查。

6.*对于政界名流，除了实施常规的尽职调查措施外，金融

机构还应：

(1)拥有适当的风险管理系统以确定客户是否为政界名流。

(2)获得高级管理层的批准方可与此类客户建立业务关系。

(3)采取合理措施确定财产和资金来源。

(4)对业务关系进行更严格的持续监视。

7.至于跨国代理银行及类似的业务关系，除实施常规的尽职

调查措施外，金融机构还应：

(1)收集关于被调查机构的足够信息以全面了解被调查者业

务的实质，并通过公开信息确定该金融机构的信誉和监管质

量，包括它是否因或恐怖筹资而被调查或管制。

(2)评估被调查金融机构的反和反恐怖筹资管理情况。

(3)在建立新的代理关系之前获得高级管理层的批准。

(4)明文规定每个金融机构的相应职责。

(5)有关“应收帐户”，应确认被调查银行已验证与该代理银

行有直接往来帐户的该客户身份并实施了持续的客户身份

尽职调查并可根据该代理银行的要求提供相关客户的鉴定

数据。

8.金融机构应特别注意随着新科技或发展中的科技应运而生

的手段，这些技术可能有利于隐藏身份。各国应在必要

时采取措施，防止这些技术被用于。金融机构特别应针

对与非面对面业务关系或交易相关的特殊风险制订政策和

程序。

9.*各国可允许金融机构在满足下列标准的情况下，依靠中介

机构或其他第三方实施客户身份尽职调查程序的第(1)–

(3)项内容或介绍业务。这种委托关系被批准后，客户身份

识别和验证的最终责任仍属于依靠第三方的金融机构。

应满足的标准如下：

(1)依赖于第三方的金融机构应立即获得有关客户身份尽职

调查程序第(1)–(3)项要素的必要信息。金融机构应采

取适当的步骤，证明能够在需要时及时从第三方获得身份识

别数据以及与客户身份尽职调查要求相关的其他文件。

(2)金融机构应证明第三方拥有相应的措施，以遵守符合建议

5和建议10的客户身份尽职调查要求，并受到管制和监

督。

鉴于各国存在不适用或不完全适用特别工作组建议的情况，

因此，在那些国家中可依赖于满足条件的第三方。

10.*金融机构应将所有必要的交易（包括国内和国际交易）

记录至少保存五年，以便迅速响应主管部门的信息调查。这

些信息必须足以重现每一笔交易（包括所涉及金额和货币类

型），以便在必要时提供监控犯罪活动的证据。

金融机构应在业务关系终止后至少五年内，继续保留通过客

户身份尽职调查程序获得的身份识别数据记录（如护照、身

份证、驾驶执照等官方身份证明文件或类似文件的副本或记

录），帐户档案和业务往来信函。

本国主管部门履行职责时，应可查阅这些身份识别数据和交

易记录。

11.*金融机构应特别注意那些没有明显经济目的或合法意图

的复杂且不寻常的大额交易，以及所有不寻常的交易方式。

金融机构应尽可能审查此类交易的背景和目的，并将审查结

果记录下来，供主管部门和审计师使用。

12.*建议5、6和建议8至11所规定的客户身份尽职调

查和记录保存要求，在下列情况下也适用于指定的非金融企

业和行业：

(1)－客户进行的金融交易等于或超过了适用的指定

限额时。

(2)房地产代理商－代表客户参与房地产买卖交易时。

(3)贵重金属交易商和珠宝商－与客户进行的现金交易等

于或超过了适用的指定限额时。

(4)律师、公证人和其他独立法律专业人士及会计师，在为

其客户准备或实施与下列活动有关的交易时：

买卖房地产；

管理客户资金、证券或其他资产；

管理银行帐户、储蓄或证券帐户；

为公司的设立、运营或管理组织筹款；

法人或法律实体的设立、运营或管理，买卖企业单位。

(5)信托和企业服务提供商，在为其客户准备或实施与词汇

表中所列活动相关的交易时。

报告可疑交易与遵守情况

13.*如果金融机构怀疑或有理由怀疑某项资金属于犯罪活动

的收益或者与筹资有关，应按照法律或法规的要

求，立即向金融情报单位报告。

14.*金融机构及其负责人、官员和雇员应：

(1)受到法律的保护，因尽职向金融情报中心(FIU)报告可

疑交易而违反有关披露信息的合同条款或法律、法规或行政

规定的，应免于承担刑事或民事责任。即使他们并不明确知

道这些犯罪行为是什么，也无论这些非法行为是否实际发

生。

(2)被法律禁止泄露可疑交易报告或相关信息已被送交金融

情报部门的事实。

15.*金融机构应制订反和筹资的计划。这些计

划应包括：

(1)制订内部政策、程序和控制措施，包括管理层指派合适

的监察人员以及在聘用员工时采用足够严格的筛选程序，以

确保员工的高素质。

(2)持续进行雇员培训计划。

(3)建立审查机制，以检验相关制度。

16.*建议13至15和建议21设定的要求适用于所有符

合下列资格的指定非金融企业和行业：

(1)律师、公证人和其他独立法律专业人士及会计师在代表客

户或为客户进行与建议12（4）中所述活动有关的金融交易

时，要求他们对可疑交易进行报告。强烈建议各国将要求报

告的范围扩大至会计师的其他业务，包括审计。

(2)从事贵金属和珠宝交易的商人在与客户进行的现金交易

等于或超过了适用的指定限额时，应报告可疑交易。

(3)信托和企业服务提供商，在代表客户或为客户进行与建议

12（5）所述活动有关的交易时，应报告可疑交易。

如果相关信息是在受到行业机密或法律专业豁免权保护的

情况下获得的，则不要求作为独立的法律专业人士行事的律

师、公证人和其他独立法律专业人士及会计师报告可疑交

易。

防止和筹资的其他措施

17.各国应确保对违反这些建议规定的反或反

筹资要求的自然人或法人实施有效、适当和劝诫性的刑事、

民事或行政制裁。

18.各国不得批准设立空壳银行或接受空壳银行的持续运营。

金融机构应拒绝与空壳银行建立或保持代理银行业务关系。

金融机构还应防止与允许空壳银行利用其帐户而接受调查

的国外金融机构建立业务关系。

19.*各国还应考虑：

(1)采用可行的措施来侦测或监视现金和可转让不记名票据

的跨国转移，但需要有严格的防护措施，以确保信息的正确

利用并且不可影响到资本的自由流动。

(2)该监测系统的可行性和效果。该制度要求银行和其他金融

机构以及中介机构向拥有电脑数据库的中央管理机构报告

超过特定金额的国内和国际现金交易。该数据库可供主管部

门用于调查或筹资案件，但必须要有严格的防

护措施，以保证信息的正确使用。

20.各国应考虑在特定非金融企业和行业以外的、可能存在洗

钱和筹资风险的企业和行业使用特别工作组建议。

各国应进一步鼓励发展现代化而且安全的货币管理手段，让

活动无处藏身。

针对没有反措施或措施不力的国家而采取的措施

21.金融机构应特别留意与没有实施反措施或实施措施

不力的国家的人士（包括公司和金融机构）之间在业务上的

关系和所进行的交易。每当这些交易没有明显的经济或合法

目的时，金融机构应尽可能地审查其背景和目的，并将审查

的结果形成书面材料，供主管部门使用。如果这样的国家继

续不落实或全面实施FATF建议，各国应采取适当的应对措

施。

22.金融机构应确保上述适用于金融机构的原则在当地适用

法律、法规许可的范围内也同样适用于其设在国外的分支机

构或控股公司，特别是在没有采用或未全面采用这些建议的

国家。若当地的适用法律和法规禁止实施这些建议的情况

下，金融机构应将他们无法采用反建议的情况告知其所

属机构所在国家的主管部门。

管理和监督

23.*各国应确保金融机构有充分的法律和监管依据来有效地

实施反建议。主管机构应采取必要的法律或法规措施来

防止罪犯或其合伙人持有金融机构的重要或多数股权，或者

成为重要或多数股权的受益权人，也要防止他们控制金融机

构的管理职能。

对于服从核心原则的金融机构来说，出于谨慎行事的目的以

及与打击有关的监管措施也应以同样的方式应用于反

和筹资的目的。

考虑到其他部门的和筹资的风险，其他金融机

构也要经过许可和登记，对其进行适当管理并接受反的

监管。至少要对提供汇款或货币兑换服务的业务进行许可和

登记，使其受到有效系统的制约，以监控和确保这些业务符

合国家打击和筹资的要求。

24.对于特定的非金融企业和行业，要采取下列管理和监督措

施。

(1)对赌博业要采取全面的管理和监督机制，以确保其能够有

效地实施必要的反和筹资的措施。至少要做

到：

要经过许可；

主管机构应采取必要的法律或法规措施来防止罪犯或其合

伙人持有重要或多数股权，或者成为重要或多数股权的受益

权人，也要防止他们控制的管理职能或者成为经营

者。

主管部门应确保受到有效的监督，以符合打击和恐

怖分子筹资的要求。

(2)各国应确保特定非金融企业和行业的其他形式要受到有

效系统的制约，以监控和确保这些业务符合打击和恐怖

分子筹资的要求。这一点应当在警惕风险的基础上实现。该

职能可由政府主管机关行使，如果行业自律组织可确保其成

员能够履行打击和筹子的职责，也可由行业组

织负责。

25.*主管部门应当建立指导原则并提供反馈机制，这将有助

于特定的非金融企业和行业贯彻国家打击和

筹资的措施，特别是对可疑交易的侦察和报告。

C.打击和筹资系统中必要的体制和其他措施

主管部门及其权利和资源

26.*各国应当建立金融情报单位(FIU)，作为接收（和经准

许索取）、分析和通报可疑交易报告以及有关潜在的和

筹资行为的其他信息的全国性中心。FIU应能够及

时地直接或间接使用所需的金融、行政和执法信息，以便能

够正确地行使其包括分析可疑交易报告在内的职能。

27.*各国应确保指定的执法部门有责任对和筹

资进行调查。鼓励各国尽全力支持和开发适用于调查的

特殊侦察手段，比如控制下交付、秘密行动和其他相关手段

等。同时还鼓励各国采取其他有效的机制，比如采用永久或

临时的资产调查专门小组，以及与其他国家的相应主管部门

展开联合调查等。

28.在对及其背后罪行进行调查的过程中，主管部门应能

够获取在这些调查、检控和相关行动中要用到的文件和信

息。其中应包括在要求金融机构和客户出示所拥有的数据资

料、搜查个人和建筑物以及捕捉和获取证据的过程中采取强

制措施的权利。

29.监督部门应拥有足够的权利来监控和确保金融机构遵守

打击和筹资的要求，包括进行检查的权利。他

们应有权要求金融机构出示与监视服从情况有关的任何信

息，并且有权对违反这些要求的情形进行适当的行政处罚

30.各国应在财政、人力和技术资源等方面对打击和恐怖

分子筹资行动所涉及到的主管部门给予充分的支持。各国应

有相应的程序来确保这些权利部门的职员具有高度的正直

品质。

31.各国应确保政策制定部门(FIU)、执法和监督部门之间拥

有一套有效的机制，以便使他们能够在打击和

筹资行动的政策制定和实施过程中相互合作，并在国内展开

适当的协调行动。

32.各国应确保其主管部门可以对打击和筹资

系统的有效性进行审查，这一点可通过保留与该系统有效性

和效率相关的综合统计资料来实现。其中应包括所受理和通

报的STR；对和筹资的调查、检控和定罪；资

产冻结、扣押和没收，以及法律互助或其他国际合作的请求

等统计资料。

法人和法律实体的透明度

33.各国应采取措施以防止活动非法利用法人。各国应确

保拥有足够的、及时而准确的法人实际所有权和控制权信

息，以便主管部门能够及时地获取和使用这些资料。特别是

那些法人能够发行无记名股票的国家，应采取适当的措施以

确保法人不会被活动滥用，同时要能够说明采取这些措

施的理由。各国可以考虑采取有利措施，以便能够使用那些

遵守建议5要求的金融机构的实际所有权和控制权信息。

34.各国应采取措施以防止活动非法利用法律实体。各国

尤其应确保拥有足够的、及时而准确的关于书面信托的信

息，其中包括信托人、受托人和受益人的资料。确保主管部

门能够及时地获取和使用这些资料。各国可以考虑采用有利

措施。

D.加强国际合作

35.各国应立即采取行动，加入并全面实施《维也纳公约》、

《巴勒莫公约》以及1999年联合国《关于制止恐怖主义筹

措资金的国际公约》。还应鼓励各国批准和实施其他有关的

国际公约，比如1990年欧洲议会《关于犯罪收益的清洗、

搜查、查封和没收问题的公约》和2002年《泛美反恐公约》。

法律互助和引渡

36.在对和筹资的调查、检控和相关诉讼方面，

各国应迅速、富有建设性而有效地提供最大范围的法律互

助。各国应尤其要做到以下几点：

(1)不可禁止提供法律互助或者设置不合理或过分的限制条

件。

(2)确保法律互助请求拥有清晰而富有效率的执行程序。

(3)不应以罪行牵涉到财政问题这一唯一理由而拒绝执行法

律互助请求。

(4)不应以法律要求金融机构对客户资料进行保密为由拒绝

执行法律互助请求。

各国应确保其主管部门依建议28的要求而获得的权利还

可用来对法律互助请求做出响应。在与本国法律框架相一致

的情况下，还可对外国司法或执法当局对本国相应部门提出

的直接请求做出响应。

为了避免发生司法管辖权冲突，应考虑设计并运用适当的机

制来公正地确定检控被告的最佳审判地，以免发生多国检控

的情况。

37.虽然不存在双重定罪，各国也应最大限度地实施法律互

助。

当法律互助或引渡要求双重定罪时，如果两国均将该行为定

为有罪，则无论两国是否将其定为同一种罪行或者以相同的

罪名命名，均应视为已满足该项要求。

38.*各国应有权应他国请求而采取迅速行动，对清洗的资产、

或判定罪行的收益、实施或计划用于实施犯罪的工具或

相应价值的财产予以鉴别、冻结、扣押和没收。各国也应做

出安排，以协调有关扣押和没收行动，其中可能包括分配没

收所得的财产。

39.各国应将罪行公认为可引渡的罪行。各国应引渡自己

的国民，或者在一国出于国籍原因而无法单独进行引渡的情

况下，应引渡国的请求将该案件无不当延迟地移交给该国的

主管部门，以便对引渡请求中阐明的罪行做出检控。这些权

利部门应根据本国法律做出判决并以同样的方式就其他任

何性质严重的罪行提起11项诉讼。相关国家应当互相合

作，尤其是法律程序和举证方面的合作，以保证该项检控的

效率。

各国可根据本国的法律架构而考虑简化引渡程序，允许有关

部门之间直接提出引渡要求、只根据拘捕令或判决书引渡有

关人士，以及/或对同意放弃正式引渡程序的人士实行简化引

渡程序。

其他合作形式

40.*各国应确保其主管部门向国际同行提供最大范围的合

作。应当建立畅通而有效的通道，以利于相关部门之间自发

或“应要求”地就有关及其背后判定罪行的信息进行及

时而富有建设性的直接交流。各国应准许这种交流并且不应

设置不当限制条件。特别是：

(1)主管部门不应以牵涉到财政问题这一唯一理由而拒绝要

求协助的请求。

(2)各国不应援引要求金融机构保密的法律作为拒绝提供合

作的理由。

(3)在可能的情况下，主管部门应当能够代表他国有关部门

进行质询和调查。

当外国主管部门寻求的信息获取能力不在有关部门的委托

范围之内时，还鼓励各国准许与非相关部门之间迅速而积极

的信息交流。与他国非相关权利部门之间的合作可以直接或

间接进行。当不确定采取何种适当的合作途径时，主管部门

应首先与他国相关部门取得联系，以求得帮助。

各国应建立控制和保障措施，确保主管部门之间的信息交流

只可通过认可的方式进行，并且要符合各国的隐私和数据保

护规定。

词汇表

这些建议中使用了下列缩略语和引用：

“受益权人”指最终拥有或控制客户的自然人和/或以自己的

名义进行交易的人士。此外，还包括那些对法人或法律实体

行使最终有效控制权的人士。

“核心原则”指巴塞尔银行监管委员会颁布的《有效银行监

管的核心原则》，国际证券委员会组织颁布的《证券管理法

的目标和原则》以及国际保险监督联合会颁布的《保险业监

管原则》

“指定罪行”是指：

参与有组织的犯罪集团和行为；

恐怖主义，包括筹资；

贩卖人口和组织偷渡；

性剥削，包括对儿童的性剥削；

非法贩运麻醉药品和精神药物；

非法军火交易；

非法交易赃物和其他货物；

贪污受贿；

；

伪造货币；

假冒和盗版产品；

环境犯罪；

谋杀、重伤；

、非法拘禁和劫持人质；

抢劫或盗窃；

走私；

；

伪造；

盗版；以及

内幕交易和市场操纵。

在决定判定罪行涉及上述哪些罪行时，各国可根据本国法律

决定将如何界定这些罪行以及特定重罪要素的性质。

“特定非金融企业和行业”指：

(1)赌博业（包括）。

(2)房地产经纪人。

(3)贵金属交易商。

(4)珠宝商。

(5)律师、公证人以及其他独立的法律专业人士和会计师（个

体开业者、合伙人或受聘于专业事务所的专业人士）。此处

并非指受聘于其他类型企业的“内部”专业人员，亦非为已

属于打击措施的政府机构工作的专业人士。

(6)信托公司和企业服务提供商是指本建议中未涉及到

的、以向第三方提供下列服务作为一项业务的所有个人或企

业：

代理法人的设立；

担任（或任命他人担任）公司董事或秘书、一方合伙人或者

与其他法人相关的类似职位；

为公司提供注册营业场所、或设施、通信地址或行

政地址，担当合伙人、其他任何法人或法律实体；

担当（或安排他人担当）书面信托的受托人；

担当（或安排他人担当）他人的指定股东。

“指定限额”指注释中列出的限额。

“金融机构”指向客户提供或代表客户进行以下一项或多项

活动或交易，并以此作为职业的个人或机构。

1.接受公众存款和其他应偿付资金。[5]

2.放贷。[6]

3.融资租赁。[7]

4.资金或价值转移。[8]

5.发行和管理支付工具（例如：信用卡和借记卡、支票、旅

行支票、汇票和银行票据以及电子货币等）。

6.财务担保和承付。

7.下列形式的交易：

(1)货币市场工具（支票、票据、存单、金融衍生产品等）；

(2)外汇；

(3)汇率、利率和指数工具；

(4)可转让证券；

(5)商品期货交易。

8.参与证券发行并提供与发行相关的金融服务。

9.个人和集体投资组合管理。

10.替客户保管和管理现金及流动证券。

11.替客户投资或管理资金或财产。

12.承销和安排人寿保险及其他与投资相关的保险。[9]

13.货币兑换。

对于个人或机构进行的非经常性或非常有限（以定量的绝对

标准衡量）的金融活动，其中发生活动的可能性很小，

因此各国可以决定对其采取非必要的、部分的或不必采取反

措施。

在严格限制以及合理的情况下，并且能够证实发生活动

的风险极低时，该国可以决定对上述某些金融业务不实行、

或部分实行该40项建议。

“FIU”指金融情报单位。

“法律实体”指书面信托或其他类似的法律协议。

“法人”指能够与金融机构或其他所有制形式建立固定客

户关系的法人团体、基金会、研究所、合伙企业、协会或任

何类似的机构。

“支付帐户”指第三方自己经营业务所直接使用的代理帐

户。

“政界名流政治公众人物”（PEP）指现在或曾经担任显赫公

职的个人，如国家元首或政府首脑、高级政客、政府、司法

或军队高级官员、国有企业高级行政人员和政党的重要官

员。与政界名流自身存在的声誉危机类似，他们与家庭成员

或关系密切的同僚之间的商业关系也存在着声誉上的风险。

这一定义不包括上述范畴中的中层或底层的人士。

“空壳银行”指在某一司法管辖范围内没有实体的银行，

独立于受管制的金融集团。

“STR”指可疑交易报告。

“监督部门”指负责保证金融机构遵守打击和恐怖分

子筹资要求的指定主管部门。，

“反金融行动特别工作组建议”指本建议以及特别工

作组反筹资的特别建议。

附录

《四十项建议》的注释

总则

1.本文件凡提及“国家”之处也泛指“领土”或“司法管辖

区”。

2.建议5-16以及建议21-22指出，金融机构或特定非金

融企业及行业应该采取一定的行动。这里，需要国家采取一

定措施，责成金融机构或特定非金融企业及行业遵从每一项

建议。建议5、10和建议13中的基本职责，应该通过制

定法律或法规对其做出规定，对于以上几项建议中的具体内

容及其他建议中的职责，可以通过法律、法规或主管部门公

布的其他强制措施做出规定。

3.如果涉及到的某一金融机构对某一事件确信不疑，则该金

融机构必须能够向主管部门证明其评估结果的合理性。

4.根据建议12、16，只要律师、公证人、会计师以及其他

特定的非金融企业及行业的主要活动已被包括在法律或法

规中，各国就无需颁布专门针对这些企业及行业的法律法

规。

5.适用于金融机构的注释，在适用的情况下亦可应用于相关

特定非金融企业和行业。

建议5、12和16

以下是（建议5和12中规定的）交易的指定限额：

Ÿ金融机构（对于建议5中规定的非经常性客

户）—15,000美元/欧元。

Ÿ，包括网上（建议12）—3000美

元/欧元。

Ÿ进行现金交易的贵金属交易商及珠宝商（建议

12、16）—15,000美元/欧元。

超过上述指定限额的金融交易包括以下情况：交易一次完

成；或交易虽然分几次完成，但这几次交易间似乎存在某种

联系。

建议5

客户身份尽责调查及泄密

1.如果金融机构在建立客户关系或进行非经常性交易的过程

中，察觉到交易可能与及筹资有关时，金融机

构应该采取以下措施：

(1)通常，要对客户及受益权人的身份进行确认和验证，无论

是长期客户还是临时客户，也不考虑任何例外情况或其他场

合适用的指定限额。

(2)根据建议13向金融情报中心(FIU)递交可疑交易报告

(STR)。

2.建议14规定，禁止金融机构及其主管、高级职员或员工

泄漏已将STR或相关信息上报FIU的情况。在这种情况

下，在金融机构进行客户身份尽职调查(CDD)时可能会在

无意中使客户获得消息。如果客户得知消息，可能会影响到

对可疑的及筹资活动调查工作的进行。

3.因此，如果金融机构察觉到有关或筹资的迹

象时，应该考虑到客户身份尽责调查过程中的泄密风险。如

果认为执行CDD过程可能导致对客户或潜在客户泄密，金

融机构可以不执行该过程而直接提交STR报告。各金融机

构应该确保其员工在执行CDD时充分认识到这些问题并

保持足够的警惕性。

针对法人及法律实体的CDD程序

4.当涉及到法人及法律实体时，在执行CDD程序的(1)、

(2)两项要素的过程中，金融机构应：

(1)先核实声称代表客户利益的任何个人的授权，再对其身份

进行验证。

(2)识别客户，验证其身份——为了圆满完成上述工作，通

常采用的许多方法都需要获取组建公司的证明或类似有关

法人或法律实体的法律地位的证据，还需要获取以下信息：

客户名称、受托人姓名、法定形式、地址、董事、以及对（约

束法人或法律实体的）权力的调整规定。

(3)确认受益权人，包括对所有权和管理结构进行了解，采取

合理的手段证实受益权人的身份。为了实现这一职能，通常

采用的手段都需要对具有控制股权的自然人进行确认，同时

要求对构成法人或法律实体的核心和管理层的自然人进行

身份确认。如果客户或控制权人是必须按规定披露信息的上

市公司，就不必对该公司的任何股东的身份进行确认和验

证。

可以通过上市记录、通过客户或其他可靠来源获得有关信

息。

依赖于已完成的身份识别和验证工作

5.建议5中的CDD措施并不意味着金融机构必须在每次客

户交易时对每个客户的身份进行重复识别和验证。金融机构

有权依赖已完成的身份识别和验证结果，除非对信息的准确

性产生怀疑。例如，在以下几种情况下，金融机构可能会怀

疑信息的准确性：怀疑客户有的可能；客户账户操作方

式有实质性的改变，与客户的业务经营情况不一致。

适时身份验证

6.某些情况下，最重要的是应避免打断正常的业务，所以允

许在业务关系建立后进行身份确认和证实。以下是几种具体

情况的举例：

Ÿ非面对面业务。

Ÿ证券交易。在证券业，根据客户签约时的市场条件，

可能需要证券公司及中介公司迅速完成交易，这种情况下就

可能要求在交易后再进行身份识别和验证。

Ÿ人寿保险业务。对于人寿保险业务，各国可能允许

在保单受益人和投保人建立了业务关系之后再对该受益人

的身份进行确认和验证。然而，在所有同类业务中，对身份

的确认和验证应该在付款时或付款之前进行，或者在受益人

打算行使保单的既得权利之前进行。

7.针对客户可能在身份验证过程结束之前利用其业务关系的

情况，金融机构还需要采用风险管理程序。这种程序应由一

整套措施组成：对可能发生的交易数目、类型和/或金额进行

限制；对超出某一交易关系预计额度的大宗交易或复杂交易

进行监管。金融机构应参照巴塞尔CDD文件10（第2.2.6

节）有关非面对面业务风险管理措施示例的具体指导。

对现有客户身份进行确认的要求

8.巴塞尔客户身份尽职调查文件中有关对现有客户身份确认

的原则应作为从事银行业务活动的机构实施客户身份尽职

调查过程的指南，也应适用于其他相关的金融机构。

简化的客户身份尽职调查方法

9.总的原则是，客户必须接受所有的客户身份尽职调查，包

括遵从对受益权人进行确认的要求。但是在有些情况下，或

者或筹资的危险性较小，或者客户及其受益权

人的信息是公开的，或者在全国系统的其他所有地方都可进

行充分的核查或控制。在这样的情况下，国家可以允许金融

机构在确认和核实客户及其受益权人的身份时，采用简化的

客户身份尽职调查办法。

10.以下是一些可以采用简化客户身份尽职调查办法的客户

举例：

Ÿ金融机构——在按照FATF建议的要求打击洗

钱及恐怖主义筹资、其打击行动是在监督之下进行的。

Ÿ遵照规定的信息披露要求的上市公司。

Ÿ政府行政部门或事业单位。

11.如果特定的非金融机构企业或行业按照FATF建议中的

要求打击和筹资活动，并且处于保证这些企业

和行业遵守上述要求的有效的监督体制之下，则简化的客户

身份尽职调查办法亦适用于这些企业或行业的集合资金账

户受益权人。银行还应参照巴塞尔客户身份尽职调查文件

（第2.2.4.节），该文件对以下情况做了具体规定：账户持

有机构可能会依靠某一客户作为专业的金融中介机构对自

已的客户（即银行账户的受益权人）进行详尽调查。同样，

客户身份尽职调查文件也可对持有类似账户的其他类型金

融机构提供指导。

12.简化的客户身份尽职调查办法亦可以应用于多种类型的

产品或交易，比如以下几种情况（仅作为示例）：

年度保险费不超过1000美元/欧元，或者一次保险费不超

过2500美元/欧元的人寿保险的保险单。

不可退保且不可用作抵押的养老保险计划保险单。

保险费是通过逐步从工资中扣减，并且保险计划规定不允许

转让该计划内保险主体的养老金、退休金或向员工提供退休

金的类似保险计划。

13.各国可以决定是允许金融机构仅仅对本国管辖范围内的

客户应用这些简化的客户身份尽职调查办法，还是对来自其

它国家的、在本国已经认可为遵守并有效实施FATF建议的

客户也可以应用这些简化的方法。

简化的客户身份尽职调查办法不适用于任何有、恐怖分

子筹资嫌疑或高风险的情况。

建议6

对于公众职能在其本国内举足轻重的个人，鼓励各国对这些

个人扩大建议6中的要求。

建议9

本建议不适用于外包关系和代理关系。

本建议亦不适用于在金融机构之间为了自身客户而建立起

的关系、账户或交易。这些关系适用建议5和7。

建议10和11

至于保险业务，“交易”一词应理解为保险产品本身、保险

费以及保险收益。

建议13

1.建议13中提及的犯罪行为是指:

(1)在司法意义上构成判定罪行的所有犯罪行为；或

(2)至少是构成建议1中要求的判定罪行的违法行为。

极力建议各国采用定义(1)。所有可疑的交易（包括企图进

行的交易）均应上报，无论交易金额是多少。

2.在实施建议13时，金融机构应上报可疑的交易，不论其

是否还涉及税务问题。各国应考虑到这一点：为了阻止金融

机构上报可疑交易，者可能会谎称其业务会涉及税务问

题。

建议14（泄密）

如果律师、公证人、其他独立的法律专业人士以及作为独立

法律专业人员的会计师试图阻止客户从事非法活动，这不等

于泄密。

建议15

为达到本建议中提出的要求而采取的措施，其类型和范围应

适当考虑和筹资风险的高低以及业务规模的

大小。

对于金融机构来说，守规管理安排应包括在管理层中指定守

规管理官员。

建议16

1.各国应自行决定哪些属于法律专业特权或专业保密范围。

一般包括律师、公证人或其他独立法律专业人员在以下情况

下从其客户处收到或取得的信息：(1)在确定客户法律地位

的过程中得知；或(2)在有关司法、行政、仲裁或调解程序

中为行使辩护或代表客户时得知。会计师在行使同样的保密

和特权义务时，同样不必上报可疑交易。

2.各国可以准许律师、公证人或其他独立法律专业人员和会

计师将他们的“可疑交易报告”送至相应的行业自律组织，

前提是这些组织与FIU有相应的合作关系。

建议19

1.为了协助探查和监控现金交易而不对资金流动产生任何妨

碍，各国可以灵活对待跨国转账，对于超过一定额度的转账

提出查证、行政监管、申报或记录在案的要求。

2.如果某国发现有非正常的国际间运送现金、货币、贵金属、

珠宝等，该国应考虑以适当的方式通知发货国（或收货国）

的海关或其它主管部门，协助调查此类运货的来源地、目的

地以及用途，并协助采取相应的行动。

建议23

建议23不应理解为仅为反的目的而要求引进管控金

融机构利益的定期核查许可体制，它还表达了从特别工作组

的角度出发，对金融机构（银行，特别非银行机构）的股东

适宜性进行核查的愿望。因此，在股东适宜性（“合适、相

宜”）测试存在的情况下，监督机构的注意力就应放在有关

反事宜上。

建议25

在考虑应该提供哪些反馈时，应参照特别工作组的《对金融

机构及客户的报告提供反馈的最佳行动方案指南》。

建议26

如果某一国家已建有金融情报中心（FIU）,就应考虑申请埃

格蒙特集团（EgmontGroup）成员资格。各国应注重参

照《埃格蒙特集团目标宣言》及其《反金融情报单位间

信息交换原则》。这些文件设定了有关金融情报机构角和

职能的重要原则，以及这些机构间交换信息机制的原则。

建议27

各国应考虑在全国采取包括立法在内的措施，允许调查

案件和主管部门出于识别涉嫌人员或收集证据的目的

而推迟或放弃对可疑人员的逮捕以及（或）查封他们的金钱。

如果没有这样的措施，采取类似“控制下交付”和秘密行动

等措施也就无从谈起了

建议38

各国应考虑：

a)在本国建立资产罚没基金，其全部或部分罚没财产将用于

执法、文教卫生、或其它相应用途。

b)采取必要的措施，以便与其它国家共享罚没的财产，尤其

在这种罚没是国家间协作执法行动的直接结果的情况下。

建议40

1.为达到该项建议的目的：

“对方”指行使同样职责职能的政权部门。

“主管部门”指与打击和筹资有关的所有行政

部门和执法部门，包括FIU和监督机构。

2.根据主管部门的类型以及合作的性质和目的，不同渠道适

用于交换不同的信息。以下是用于交换信息的机制的例子，

包括：双边协议或多边协议、理解备忘录、互惠基础上或通

过相应国际（地区）组织的交换。但是，本建议并非意在包

含有关相互法律援助或引渡的合作。

3.与外国政权部门而不是与对方直接交换信息，包含以下情

况：索要的信息经过外国政权机构通过一个或多个国内国外

机构后才到达索要这些信息的政权部门。需要信息的主管部

门必须澄清索求信息的目的以及以谁的名义索求这些信息。

应能够以外国对方的名义调查在哪里能够得到对金

融交易的分析结果。调查至少应包括：

搜索自己的数据库，这一数据库包含有关可疑交易报告的信

息。

搜索该FIU能够直接或间接访问的其它数据库，包括执法

数据库、公用数据库、行政数据库和商业化数据库。

如果允许这样做的话，FIU还应联系其他主管部门和金融机

构，以便获得相关信息。

[1]该特别工作组是制订和推行有关打击和恐怖筹资的

标准和政策的政府间组织。目前包括33个成员：31个国

家和政府及2个国际组织；还有20多个观察员：5个特

别工作组类型的地区机构和超过15个其他国际组织或机

构。特别工作组的网站上包含所有成员和观察员的名单：

/Members_

[2]特别工作组的四十项建议和八条特别建议已被国际货币

基金组织和世界银行认可，作为打击和恐怖筹资的国际

标准。

[3]见词汇表中“指定罪行”的定义。

[4]可靠的、独立来源文件、数据或信息，此后特指“身份

识别数据”。

*带星号的建议应参考其注释。

[5]包括私人银行。

[6]其中还包括：消费信贷、抵押信贷、保付代理、有/无追

索权；商业交易融通（包括中长期应收票据收买业务）。

[7]不包括与消费品相关的融资租赁协定。

[8]此项适用于正式和非正式领域的金融业务，如替代汇款

业务。请参考特别建议六注释。此项不适用于仅仅为金融机

构传递资金提供信息或其他支持系统的自然人或法人。请参

考特别建议七注释。

[9]此项适用于保险公司和保险中介（包括保险代理人和保

险经纪人）。

10“巴塞尔CDD文件”指的是在2001年11月由巴塞

尔银行监管委员会发布的有关“银行客户身份尽责调查”的

指导文件。