社区和居委会的区别

解读物业管理公司、社区居委会、业主委员会三者的

关系

我国《物业管理条例》第二条规定：“本条例所称物业管理，是

指业主通过选聘物业管理企业，由业主和物业管理企业按照物业服务

合同约定，对房屋及配套的设施设备和相关场地进行维修、养护、管

理，维护相关区域内的环境卫生和秩序的活动”。

《物业管理条例》还规定，从事物业管理活动的企业应当具有独

立的法人资格。国家对从事物业管理活动的企业实行资质管理制度；

业主委员会是业主大会的执行机构。

我国《城市居民委员会组织法》第二条规定，居民委员会是居民

自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。

由于物业管理在我国是一个新兴的行业,是社区管理的重要组

成部分,关系到千家万户的切身利益,涉及到物业管理公司、业主委

员会、居民委员会和行政管理部门等诸多主体,如何协调和理顺这几

者之间的法律关系,形成各司其职、各负其责、相互配合、相互制约、

形成合力、共同发展的繁荣局面,乃是摆在我们面前的重要课题。

然而，在物业管理中，出现了业主委员会与物业公司之间,相

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互掣肘；居民委员会与业主委员会之间,职能交叉；物业公司与居

民委员会之间,多头管理。上述状况是由于制度上的先天不足、观

念上的陈旧落后和传统上的不良影响造成的。因此,有必要理顺物业

管理法律关系,以形成各主体之间各司其职、各负其责,分工合作,

相互配合,形成合力,共创和谐的物业管理局面。

一、当前物业管理法律关系中存在的问题

应该说,当前物业管理的实际运作总体上是好的,一些小区做

法较为规范,比如业主委员会召开会议时一般通知居委会委员参加,

物业公司的重大决策通常征求业主委员会的意见,行政管理工作人

员工作较为努力,充分发挥了指导、协调的作用,基本上形成了物业

公司与居委会相互配合、居委会与业主委员会协调工作、业主委员会

与物业公司相互监督、行政主管部门管理到位,各主体相互协调、和

谐发展的理想局面。当然,毋庸讳言,也存在部分小区物业管理法律

关系不顺、管理模式僵化、物业公司与业主委员会关系紧张、居委会

与物业管理职能交叉等不良现象。

归纳起来,这些不良现象主要表现为以下几方面:

(一)、在业主、业主委员会与物业公司之间,相互掣肘。

首先,存在于业主与物业公司之间的法律关系,主要体现为业

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主直接享受物业公司所提供的服务上。有些业主抱怨,物业公司说话

不算数,作出的承诺不兑现,环境差、噪音大、管理乱、报修难,

投诉难；有的小区门口门卫形同虚设,小偷可以长驱直入,以至居

户被撬,自行车、摩托车甚至是汽车被盗；有的小区雇佣退休工人

看楼护院,臂缠袖章,坐在楼道前,实为聋子耳朵,无济于事；有

的小区公用楼梯、庭院、道路、绿地无人清扫,下水道堵塞、污水横

流、臭气熏天而又无人问津；但物业公司的代表则提出,部分业主

素质差、不自觉、不遵守业主公约,不讲公共卫生,随地倒垃圾,

随便破坏绿地,有的小区居民竟在草坪上种起了瓜果蔬菜,还有的

业主毁坏建筑物的承重结构进行违法装修、违章搭建,严重影响房屋

质量和其他居民的安全,而物业公司却缺乏相应的制约手段,往往

是通知了、警告了,一些业主又偷偷摸摸进行了违法装修,其结果也

往往是违法装修、违章搭建一日,而要拆除则要耗费数月。可见,

在业主与物业公司之间,矛盾突出。这种突出矛盾的反映,主要体现

于收费问题上,许多业主不断抱怨物业公司收费没有什么依据和标

准,价格高,乱收费；而物业公司则满腹委屈,因为现在最大的问

题就是收费难,物业公司已经到“入不敷出”的艰难境地,倘让物业

公司真正走向市场,靠收取管理费来维持生存,其后果是不堪设想

的。业主代表强烈反映物业公司对业主委员会不重视、不信任,视业

主委员会为物业公司的一大障碍,处处不合作；而物业公司则普遍

抱怨，许多业主常拒交管理费与租金,直接威胁物业公司的生存。可

见,在业主与物业公司、业主委员会与物管企业之间,矛盾较为突

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出,关系较为紧张,倘不理顺解决,不利于物业管理的良性发展与

企业的健康运作。

(二)、在业主委员会与居民委员会之间,职能交叉。

由于业主委员会委员本人,既是物业的“业主”,又是小区的“居

民”,在业主委员会与居民委员会之间,难免出现职能交叉的情形,

如何协调这二者之间的关系,是摆在我们面前的崭新课题。在多次业

主委员会主任会议与居民委员会主任会议上,代表们普遍反映,在

业主委员会与居民委员会之间,要么互不理睬,关系疏远；要么过

于密切,融为一体,甚至居民委员会的主任直接兼任业委会的主任,

导致二者职能混淆。有的代表甚至鲜明提出,业主委员会没有存在的

必要,对于业委会的工作,应由居民委员会直接来处理。

(三)、在居民委员会与物业公司的关系上,多头管理。

对于一些设立了居民委员会的小区来说,有的小区居民委员会

与物业公司关系处理得较好,基本上形成了业主委员会自治管理、物

业公司专业管理和居民委员会监督协调的有效监督制约机制,通过

物业公司抓硬件,居民委员会抓软件,互相支持,各司其职,使该

小区成为本市物业管理的优秀住宅小区；而有的小区,在此关系的

处理上,矛盾较为突出,这主要表现为:一是有些居委会,对物业

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公司的管理工作不支持,不配合,甚至与物业公司作对,导致物业

公司工作的开展非常困难;二是有些小区的物业公司对居民委员会

不理睬,擅作主张,从而对整个社区的管理带来障碍。比如有的小区

内存在超生现象，物业公司不向居委会报告，对居委会的检查也不配

合;三是部分小区物业公司与居民委员会的“多头管理”现象严重。

由于历史原因,老的居住小区普遍存在着物业公司与居委会管理职

能交叉的现象,如小区绿化、治安、清洁卫生、停车管理等,影响了

小区管理的统一性、协调性,不利于物业管理专业化的进程;四是居

民委员会和物业公司对于小区内的一些收费项目、“创收措施”,争

相管理;对于难点工作,相互推诿,这就导致了小区内的一些死角、

乱角无人管理的局面。当然,对于一些新建商品房住宅小区,由于尚

未成立居民委员会,故不存在“多头管理”、“职能交叉”问题。

综上所述,在物业公司、业主、业主委员会、居民委员会和行政

主管部门之间,关系尚未完全理顺,职能交叉、职能混淆、相互掣肘、

执法不力的情形大量存在,因此,有必要反思我国现行物业管理体

制的弊端,克服可能发生的流弊,以期构筑我国新型的物业管理法

律体系。

二、当前物业管理法律关系中存在问题的成因

通过上文的论述,我们知道,在业主、业主委员会与物业公司之

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间,相互掣肘;居民委员会与业主委员会之间,职能混淆；物业公

司与居民委员会之间,职能交叉。上述状况,严重影响了小区物业

管理的良性运转,不利于现代物业管理法律关系的成功构建。

我国有关物业管理的全国性专门立法长期以来一直处于空白状

况,已有的相关规定散布于宪法、民法通则、合同法、土地管理法、

城市房地产管理法等文件中,尽管1994年国务院建设部颁发了《城

市新建住宅小区管理办法》,作为指导我国物业管理的权威性文件,

但是条文太粗,过于简单;而在地方性立法方面,深圳、北京、上海、

厦门等地相继制定了相关地方性法规。

直到2003年6月8日国务院制定了《物业管理条例》，从根本

上解决了立法上的不足，应该说，我们现行的这些法规总体上是好的,

但在实施中也产生了一系列问题,产生这些问题的主要症结之一,

就是由于实际操作上所致。我国的物业管理是舶来品，其基本原则是

参照市场化机制高度发达的香港、欧美国家制定的，与我国市场经济

的发展进程固然遥相呼应，但忽略了我国长期以来在城市基层依托社

区居委会管理居民公共事务的基本国情，因此，在基层操作中，在同

一区域或交叉区域出现了两个能代表居民或称业主（在居民区内具有

自己房屋产权的居民就叫做业主，在房改已接近尾声的历史背景下，

“居民”与“业主”的身份重叠性越来越高）利益的自治组织，而且

两个自治组织之间没有任何法律关系，在具体工作中发生矛盾冲突实

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属难免;比如《物业管理条例》第十四条规定：“住宅小区的业主大

会会议，应当同时告知相关的居民委员会”。第二十条规定：“住宅

小区的业主大会、业主委员会作出的决定，应当告知相关的居民委员

会，并认真听取居民委员会的建议”。既然是“应当告知”,那么倘

若不告知呢?这样的“业主大会或者业主代表大会”所作出的决议是

否有效?条例未有规定。可见,《物业管理条例》的有些措施不配套,

也无相关的罚则保障,从而引发了现实中物业管理法律关系某种程

度混乱的情况。综上所述,由于深受传统计划经济物业管理模式的影

响,加之现行立法的先天不足,以及居民素质的影响,造成了我国

目前物业管理法律关系不甚和谐的现状。

三、我国物业管理法律关系的构建

我国物业管理法律关系的构建,是一项系统工程,须全盘考虑,

统一规划,照顾均衡,不可顾此失彼；其目标在于努力构建一套清

晰、科学、温馨、和谐的物业管理法律关系。在实现此目标的过程中,

应坚持以下指导思想与基本原则:

第一,按照江泽民提出的“为创建安全团结、环境整洁、方

便生活、服务四化的文明地区而努力”的要求和“社区建设大有可为”

的精神,充分认识物业管理在小区管理中的重要性。由于“物业管理

关系到千家万户,不仅是社区管理的基础,也是社区服务网络的重

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要组成部分”,今后要继续“推进公房管理单位特别是房管所转制的

物业公司深化改革,实行管、修分离,由物业公司建立房屋维修、绿

化养护、保安保洁等专业队伍提供各种服务;引入市场竞争机制,

推行业主委员会择优选用物业公司的做法,逐步改变一个小区多家

物业公司各自为政管理或一家物业公司垄断经营的现象;理顺管理

体制,理顺业主委员会自治管理、物业公司专业管理与街道社区管理

之间的相互关系,分清职责,形成合力,共同做好小区的整治和管

理工作”。

第二,“要从有利于加强物业管理,更好地为居民服务为出发

点”,一切为了群众,一切依靠群众,一切从群众利益出发,整个物

业管理要服从于有利于小区的安居乐业的总体目标。

第三,物业公司抓“硬件”,居民委员会抓“软件”,正确处理

物业管理与社区管理的关系,避免“多头管理”的现象。“重点理顺

居委会、业主委员会、物业公司三者之间的相互关系”,形成业主委

员会的自治管理、居民委员会的社区管理、物业公司的专业管理的行

业管理相结合的局面。具体说来,“要充分发挥居民委员会在社区管

理中的主导作用,协调好物业管理和社区管理、社区服务的关系。要

加强房地行政部门的行业管理,发挥对物业管理的监督管理作用。要

提高物业管理公司的服务质量和水平,加快培育和规范发展物业管

理市场。要规范业主委员会的自治行为,对业主委员会的职责有明确

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的界定,要更好的发挥居委会综合协调、维护居民利益的作用,同时

要坚持居委会是居民自治组织的服务功能,不能搞企业化经营活

动”。三者之间,相互衔接、相互配合、各司其职,形成合力。

我国物业管理法律关系的构建,必须以上述基本原则为指导,

妥善处理,慎重把握,具体说来:

首先,在业主委员会与物业公司之间,是一种特殊的平等的新型

民事合同关系。根据我国《物业管理条例》第三十五条规定：“业主

委员会应当与业主大会选聘的物业管理企业订立书面的物业服务合

同。物业服务合同应当对物业管理事项、服务质量、服务费用、双方

的权利义务、专项维修资金的管理与使用、物业管理用房、合同期限、

违约责任等内容进行约定”。

具体说来,这种“合同”的主体是物业公司、全体业主与业主委

员会,合同的客体是物业公司提供的集管理与劳务于一体的综合性

专业服务;合同双方当事人是平等的民事法律关系主体,他们在自

愿、公平、诚实信用基础上建立平等的民事法律关系,业主按照自己

的条件和要求通过业主委员会向社会招标或约聘的方式来选择物业

管理企业,物业管理企业作为独立的经济实体,也是自愿受托于业

主提供有偿服务。这种合同具有特殊性,与民法中的委托合同、雇佣

合同、承揽合同和行纪合同相区别,是一种新型的独立民事合同。而

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正确处理业主委员会与物业公司关系的前提,是应当明确各自的职

责。

具体而言,在物业管理中,业主委员会是业主大会的执行机构，

履行下列职责：

（一）召集业主大会会议，报告物业管理的实施情况；

（二）代表业主与业主大会选聘的物业管理企业签订物业服务合

同；

（三）及时了解业主、物业使用人的意见和建议，监督和协助物

业管理企业履行物业服务合同；

（四）监督业主公约的实施；

（五）业主大会赋予的其他职责。

而物业公司一般享有以下权利:依照法律、法规、政策和合同的

约定,制定物业管理制度；收取物业管理服务费用；制止、处理违

反物业管理制度的行为；要求委托人协助管理；选聘专营公司承担

专项经营服务业务等,同时履行下列义务:履行物业管理合同,提

供物业管理服务；接受业主、业主委员会的监督；定期公布物业管

理服务费用和代管基金收支账目,接受质询和审计；接受有关行政

主管部门的监督管理等。

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可见,在物业管理合同中,业主委员会虽然作为一方主体,没

有选任、解聘物业公司以及筹集、使用、管理物业维修基金的权力,

它在进行此项活动时,必须经过业主大会或业主代表大会的批准。业

主委员会作为一种有限当事人,其权利受到一定的限制,这样做的

主要目的是为了防止业委会滥用此项权利。同时,在合同期限上,

无论业主委员会的任期是多少年,物业管理服务合同的期限都没有

必要与此对应,即使业委会换届选举时,原先的物业管理合同也无

需重新签订,因为前业委会的行为对后一业委会自然具有约束力。业

主委员会与物业管理公司之间,既然是一种平等的民事合同关系,

双方当事人就应充分发挥合同的功能,对各自的职责在合同中进一

步细化,以免将来纠纷的大量发生。当然,承认业委会与物业公司是

一种平等的合同关系,合同未到期或未被依法宣布无效之前,业主

委员会就不能随意解聘物业公司,物业公司也不能想“辞职”就辞职,

只有在出现法定或约定的违约情形时,一方才能行使此项权利,否

则,擅自解约,只能视为违约,应当承担相应的违约责任。所以,

充分发挥物业管理服务合同的功能,把双方的权利与义务在合同中

明确约定下来,只要双方能够恪守诺言,就能有效防止现实中业委

会随意炒物业公司的“鱿鱼”,物业公司与业委会相互掣肘等尴尬局

面的发生。

第二,居民委员会与业主委员会之间的关系,是一种监督与协

调的关系。

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我国《城市居民委员会组织法》第二条的规定：“居民委员会作

为居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。应协

助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作”。它

不是国家机关,也不是国家机关的派出机构,而是一个充分实行自

治的群众性组织,它的主要功能在于宣传法律、法规,处理公共事

业、调解民间纠纷、协助维护社会治安等等。具体说来,居民委员会

在物业管理中:(1)参与业主委员会的筹建工作；(2)监督业主、业

主委员的工作；(3)参与业主委员会的换届选举；(4)监督物业公司

的运营；(5)指导业主委员会的工作。通过这一系列活动,发挥居民

委员会的主导作用。应当承认,在业主委员会与居民委员会之间,

关系颇为微妙,二者之间存在一定的职能交叉,这表现为:(1)“业

主”是指物业的所有权人,“居民”是指所有在小区内居住的人,

所以,“业主”就是“居民”,但一户之中,“业主”只有一人,

而“居民”则可能有数人,业委会与居委会在调整对象上存在交叉；

(2)在调整范围上,业主委员会与居民委员会的功能都发生于整个居

住小区,所以,二者调整的地域范围是一致的；(3)居民委员会的职

能之一是“办理本居住地区居民的公共事务和公益事业”,这与物业

管理的内容也有一定的重复；(4)业主委员会与居民委员会都是一种

群众性自治组织,而非行政性机关,这是二者相同的地方。但是,

我们不能因为居委会与业委会存在一定的相似或雷同之处,就此否

认业委会存在的必要性,甚至主张直接由居委会来代行业委会的职

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权。居民委员会是基层群众性自治组织，而按照《物业管理条例》

的规定,业主委员会是业主大会的执行机构,二者的性质显然不同。

所以,在处理业主委员会与居民委员会的关系上,要注意避免以居

委会取代业委会或者重视业委会而轻视居委会的两种极端,也就是

说,在尊重业主委员会自治管理的同时,要充分发挥居民委员会的

协调作用。这种协调作用,应贯穿于业主委员会的产生、变更、注销

等各个环节中,具体而言:(1)业主委员会的筹建过程中,第一次业

主大会或业主代表大会筹备组,应当有居民委员会的成员参加；(2)

召开业主大会或者业主代表大会,应当邀请居民委员会的人员列

席；(3)业主大会在决定有关小区的重大事项时(如选聘物业公司、

筹集维修基金等),应当听取居民委员会的意见；(4)业主委员会换

届选举时,换届选举筹备组应当吸收居委会的成员参加；(5)居委会

有权监督业委会的日常工作；(6)定期召开有业主委员会、居民委员

会参加的联席会议,交流、通报情况,研究解决问题。通过以上措施,

充分发挥居民委员会的协调、沟通作用。

第三,居民委员会与物业公司之间,应当相互协调。

针对当前物业管理中居委会与物业公司之间存在的问题,应当

注意以下几点:

(1)居民委员会是自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性

自治组织,在新建小区中,物业公司不能阻挠居民委员会的建立；

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(2)物业公司进行房屋出租时,应当将出租情况告之居委会,以

利于维护社会治安;物业公司应当配合居委会有关计划生育的检查

工作；

(3)物业公司应当配合居民委员会做好社区管理、社区服务的有

关工作；

(4)共同参加物业联席会议,交流沟通情况；

(5)物业公司应当成为小区专业管理的主体,全面负责房屋维

修、环卫清扫、绿化养护、治安保卫等“硬件”性工作,居委会将主

要精力转移到抓好小区内居民的宣传教育、民事纠纷调解等“软件”

性工作,对不属于自己管理的事项,居委会应当主动退出。总之,

物业公司与居委会之间应当相互谅解、相互协作、相互督促，避免“多

头管理”,消除“无人管理”,在明确各自职责的基础上,形成合力,

共创文明小区。

通过以上的论述,我们知道,业主委员会、居民委员会和物业公

司,作为小区内的“三驾马车”,同驱并进。就是说,实现业主委员

会的自治管理,物业公司的专业管理,居民委员会的社区管理相结

合,各主体之间各司其职、各负其责,分工合作,相互配合,理顺法

律关系,形成合力,只有如此,才能有助于物业管理的健康发展和

文明小区的创建。