国内公共租赁住房利益相关者研究综述

国内公共租赁住房利益相关者研究综述

韩娱;李德智;李启明

【摘 要】Domestic researches on stakeholders in public rental housing in

recent years are critically reviewed,emphasizing on the

concept,identification methods and relevant results. It was found that

related researches mainly focused on four subjects,namely government

sectors,construction units,financing institutions and guarantee objects.

Specifically,researches on government sectors concentrated on the

laws,policies and their roles,researches on construction units concentrated

on construction patterns and possible preferential measures.,researches on

financial institutions concentrated on the innovation of financing patterns

and its responses to related challenges.,researches on guarantee objects

concentrated on their identification and their paid rents. In the end,some

research limitations were pointed out and possible directions of further

research were put forward.%整理近年来国内公共租赁住房利益相关者研究成果，

梳理其概念、识别方法及结果，发现公共租赁住房利益相关者相关研究主要聚焦于

政府部门、建设单位、融资机构和保障对象等4个主体。对政府部门的相关研究

集中于法规政策和政府角定位等方面，对建设单位的相关研究集中于建设模式和

参建优惠等方面，对融资机构的相关研究集中于融资模式创新及其挑战应对等方面，

对保障对象的相关研究集中于保障对象识别和租金定价等方面，并指出现有研究存

在的不足并展望进一步研究的可能方向。

【期刊名称】《工程管理学报》

【年(卷),期】2015(000)002

【总页数】5页(P121-125)

【关键词】公共租赁住房;利益相关者;政府角;融资模式;租金

【作 者】韩娱;李德智;李启明

【作者单位】东南大学土木工程学院，江苏南京 210096;东南大学土木工程学院，

江苏南京 210096;东南大学土木工程学院，江苏南京 210096

【正文语种】中 文

【中图分类】F299.23

根据《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》、国家“十二五”规划纲要等中央

政府相关政策文件要求，公共租赁住房（简称公租房）已成为我国保障性住房的建

设主体和发展方向。近年来，各级地方政府也积极响应，纷纷描绘出“十二五”期

间当地公租房建设的宏伟蓝图，如北京规划建设公租房总面积1350万m2，共计

30万套；上海规划建设900万m2，共计18万套。另外，深圳、广州等地也将

公租房列为“十二五”期间的重点建设项目。但是，从近几年的实施状况可以发现，

我国公租房在筹资、建设、监管、运营等多个环节都出现了一些问题，譬如社会力

量参与少、融资模式单一导致的融资瓶颈，施工企业偷工减料导致的“瘦身钢筋”、

“楼脆脆”等质量风波，租金定价不合理导致的公租房遇冷。这些问题的出现说明

我国公租房的利益相关者在公租房生命周期中扮演着重要角，各方行为对公租房

可持续发展具有深远影响。本文拟梳理近年来国内对于公租房利益相关者尤其是主

要利益相关者的研究，总结相关研究进展，发现现有研究不足，并展望进一步研究

的可能方向。

目前，国内缺乏对公租房利益相关者概念的专

门研究，仅有少数学者在公租房相关研究中有所涉及，如李晓寒[1]认为公租房项

目利益相关者是指那些对公租房建设项目投入一定专用性资产，能够影响项目过程

并且其利益也受到项目影响的个人或组织。张琦[2]指出公租房利益相关者是指与

项目有一定利益关系的个人或者组织，也就是项目的参与方以及受项目运作影响或

能够对项目运作产生影响的个人或组织。

同样，国内学者对利益相关者的识别主要是应用Mitchell三维属性分类方法、三

维角度法和多维细分法3种方法，研究领域则比较广，如梁丹琦[3]将Mitchell评

分法作为保障房和公共建设项目中利益相关者的识别方法。陈晨[4]结合政府投资

建设项目的不同阶段和不同任务，运用三维角度方法，识别出了各利益相关者。陈

宏辉等[5]借鉴西方学者的“多维细分法”和“Mitchell评分法”的分析思路，通

过合法性、权力性和紧迫性等属性在我国企业中界定出10个利益相关者。

而在公租房领域，三维角度法被较多引用，如张琦[2]运用该方法识别出重庆公租

房的利益相关者。除此之外，更多学者主观地通过利益相关者的定义[6]、参考相

关文献[1]以及专家访谈[7]等方式来确定公租房的利益相关者。

由于缺乏公租房利益相关者的统一概念和普遍认可的识别方法，实际研究中许多学

者对我国公租房利益相关者的识别结果不尽相同。此外，除了识别整体性的公租房

项目利益相关者，部分学者还界定出公租房具体环节的利益相关者，如表1所示。

由表1的频数统计可以发现，政府部门、建设单位、融资机构和保障对象在我国

公租房相关文献中被提及的频次较高，可被视为我国学者心目中的公租房主要利益

相关者，也是我国公租房相关研究领域的研究热点所在。

2.1 政府部门

2.1.1 法规政策

解决住房困难是各级政府不可推卸的责任，其制定的公租房相关法规政策是从制度

层面为政府自身、施工单位、金融机构和保障对象等各利益相关者提供法律依据，

保障公租房发展。因此，法规政策的合理与否会对公租房未来的可持续性造成巨大

影响。

我国公租房起步较晚，相关法规政策在促进我国公租房快速发展的同时，也存在很

多问题，包括融资渠道狭窄、租金过高、申请标准较严和制度法规不健全等。近年

来，我国许多学者在研究国内公租房发展状况的基础上，纷纷借鉴荷兰、新加坡等

发达国家的政策经验，提出了完善公租房相关法规政策的建议，包括土地划拨（可

分为有偿和无偿两种方式）、配建商业项目[10]；完善资金筹集渠道、建立政企合

作建房制度[11]；创新公租房准入、退出机制，完善相关配套服务、构建全过程管

理服务体系以及特许期结束产权归投资者[12]。

2.1.2 政府角

公租房是我国保障性住房的一种，发展之初主要由各地政府安排建设。但是，由于

存在建设成本高、供应效率低、财政压力大等“政府失灵”现象，近几年各级政府

积极鼓励社会资本参与公租房建设。刘力[13]认为目前各地公租房建设模式可分为：

以重庆为代表的政府主导模式；政府和房地产企业共同参与的政企联建模式。其政

府角的差异可从建设的4个主要环节进行比较（见表2）。

由表2可知，随着公租房的发展，政府部门应该在一定程度上逐渐从主导方转变

成参与方、监管方。发达国家几十年的经验表明，政府在公租房建

设过程中并不适合作为建设者，而应该作为推动者和监管者以引导私营企业投资建

设公租房。因此，政府只有完善法规政策、转变角，才能有效地吸收社会力量参

与，加快公租房供应，满足越来越多的保障对象的住房需求。

2.2 建设单位

2.2.1 建设模式

政府角的转变使得公租房建设模式呈现出多样化的特点，国内很多学者对此进行

了归纳研究。杜静等[14]根据土地供应方式将我国公租房建设模式分为集中建设和

配比建设，其中集中建设又包括政府自建、企业代建、BT和企业自建4种模式。

周江[15]将建设模式按布局分为园区型和城市型建设，按投资和建设主体分为政府

建设和企业建设，按建设方式分为单独规划建设和配比建设。

除此之外，如何选择公租房的建设模式也是众多学者的研究热点之一。譬如，林立

等[16]利用博弈论，建立全国各个地区执行公租房差别化和统一比例等两种建设模

式下中央与地方政府的效用函数，探讨公租房建设规模的决策机制。杜静等[14]在

定性分析和比较主要建设模式优缺点的基础上，从经济、社会和环境3方面构建

了公租房建设模式的评价指标体系，并提出用三标度法对集中建设和配比建设等建

设模式对比打分，再对各模式进行综合评价和优劣势分析，最终得出配比建设是目

前相对较好的建设模式。

2.2.2 参建优惠

投资回收期长、收益率可能比预期低、缺乏成熟的公租房盈利模式是阻碍社会力量

参建我国公租房的主要障碍因素[17]。因此，为激励社会力量参与我国公租房供应，

许多学者建议出台更有效的优惠政策。如王琨[18]认为政府可以通过以下措施来鼓

励私营企业参与到公租房建设中：多渠道、多方式提供土地；加强财政补贴、减免

税收；扩大融资渠道，支持金融创新；周江[15]认为土地、贴租、贴息、税收等优

惠措施值得推广。李德智等[17]强调公租房需要合理定价以保证企业投资回报率。

2.3 融资机构

长期的可持续资金来源已成为目前制约我国公租房发展的主要瓶颈。公租房的保障

特性决定了其租金水平必须低于市场平均水平，同时由于资金回流主要依靠房租和

配套设施的租金收入，回收期相对较长，社会资本进入公租房领域的积极性很低。

因此，融资机构的融资模式选择对公租房建设至关重要。

目前我国各地公租房常见的融资模式包括以政府财政划拨（如各专项资金）为主的

融资模式、政府专门机构（如北京的公租房发展中心）融资模式，以及重庆、常州、

邯郸等地方政府设立的投融资平台公司融资模式[19]。这些融资模式各有优缺点，

主要是：采用政府财政划拨模式会导致地方政府财政压力增大，不利于公租房项目

长期可持续地运营；而政府专门机构融资模式是以政府信用为保障，通过市场化融

资来吸收银行贷款或得到其他金融机构支持，有利于解决融资瓶颈问题[20]；至于

地方政府设立的投融资平台公司融资模式，则能充分发挥市场机制作用，从而提高

公租房的运作效率，但相关的政策法规需要得到健全和完善。总体而言，在这些融

资模式中，政府都扮演着主导或不可或缺的角。这导致对于一些建设运行周期长、

资金数额大的公租房项目，政府承担着很大的经济、社会和信用风险，不利于公租

房长期稳定地运营。

近年来，为提升公租房融资效率和效益，并降低政府在公租房融资中的风险，很多

学者都建议创新融资模式，引入房地产投资信托基金（REITs）、资产证券化

（ABS）[21]、公私合作关系（PPP）[22]等新型融资工具。REITs融资模式有利

于拓宽民间资本的投资渠道，降低公租房建设方的资产负债率，进而能增强企业抗

风险能力；ABS融资模式以现实资产为信用基础，具有融资程序少、灵活性强、

融资成本降低和资金来源多样化的特点[21]；PPP模式能将项目的部分风险转移给

私人机构，降低政府的投资风险，并减少政府的财政投资，同时能利用私人企业先

进的技术和管理经验弥补单独由政府制定项目方案的不足[22]。

不可否认，这些新融资工具在我国推行的过程中也将面临一些挑战，包括相关法律

法规和税收政策亟待完善，开展业务时需要专业的金融机构和人才队伍等。因此，

总体说来这些融资模式的推行不可一蹴而就，需要政府在实际工程中慢慢摸索，使

其符合中国国情，更好地服务于公租房的建设。

2.4 保障对象

公租房的建设初衷是为了使那些买不起商品房、无条件购买经济适用房，又达不到

申请廉租房条件，游离于我国住房保障体系之外的住房困难家庭能够实现“居者有

其屋”的梦想。因此，通过适当的方法识别保障对象，使得公租房能帮助那些真正

对住房有需求的家庭显得尤为重要。同时，对于保障对象最为关心的租金定价问题

很多学者也进行了研究，并提出了一些切实可行的方法。

2.4.1 保障对象识别

作为一种政策性住房，公租房的保障对象是我国学术界的研究热点之一，观点不尽

相同。贾傅麟[23]认为住房保障的实质是提升保障对象的住房可支付能力，因此综

合运用租金收入比和剩余收入法等衡量住房可支付能力的指标可以有效界定保障对

象。方琴[24]指出保障对象的识别需要考虑其户籍、收入和现有居住的条件。刘文

杰[25]通过计算住房消费支出占家庭可支配收入比，结合成都商品房价格和公租房

租金，发现《成都市人民政府关于发展公共租赁住房的实施意见》界定的公租房保

障体范围过大。

2.4.2 租金定价

租金是公租房实现社会效益和经济效益，乃至可持续发展的核心，也是我国学者的

关注热点之一。目前，我国各地公租房定价方法主要有成本法、收入法和市场法三

种，但存在诸如租金水平与支付能力不匹配、成本难以回收以及难以确定合理的下

调幅度等问题[26]。我国学者针对这一现状纷纷提出了新的租金测算方法，如吴迪

等[27]利用经济学模型解释了公租房租金形成的机制，得出了合理租金价格制定的

标准，之后结合基于GIS的反距离加权插值法（IDW）构建了公租房租金定价的

区域成本综合定价模型。刘仁海[28]建立了考虑成本和合理收益率的差别化定价模

式，以实现各主体目标的综合平衡。张宇[29]应用多中心城市结构模型从交通成本、

城市均质住宅价格水平、保障性住房与区域中心距离3个方面入手，构建了扩展

性多中心城市结构的住宅租金测度模型，并对哈尔滨市的各类保障性住房（包括公

租房）进行了定价研究。

由于工程建设的特殊性，公租房租金无法形成统一的划定标准也是事实。相关学者

在对租金定价研究的基础上针对我国国情也提出了一些建议，主要包括：增加信息

透明度、紧扣建设成本进行租金定价[27]；综合考虑成本、保障对象支付能力、企

业投资回报率等因素，按照保本微利的原则确定租金数额[30]；充分考虑不同收入

水平、不同住房状况的消费者对公租房需求和支付能力上的差异，收回成本并考虑

一定的投资回报率[28]等。

3.1 国内研究分析

公租房项目关系到多方利益，利益相关者的行为对其发展具有重要影响，因此公租

房利益相关者是国内学者的一个研究热点，且研究成效显著，主要包括以下几个方

面：

（1）学者对于公租房利益相关者的研究主要集中于政府部门、建设单位、融资机

构和保障对象4个方面。

（2）对于政府部门，学者主要根据近年来公租房相关法规的实施效果探讨了相关

法规政策的不足和政府角定位的转变，并针对目前存在的问题提出了相应建议。

（3）对于建设单位，建设模式的类型以及如何选择公租房的建设模式是学者研究

的重点，此外，也有学者建议政府在参与建设公租房方面给予建设单位一定的优惠。

（4）对于融资机构，学者主要对现有的融资模式进行了分析，同时也建议创新融

资模式，引入新型融资工具。

（5）对于保障对象，学者重点研究了如何准确识别保障对象以及如何对租金进行

合理定价等问题。

3.2 研究展望

总体而言，国内对公租房利益相关者的研究尚处于起步阶段，存在较多研究不足，

而弥补这些不足则是未来的可能研究方向。

（1）公租房利益相关者的概念尚未统一，识别方法及其应用也比较少，未来可以

将企业、高速公路等领域采用的利益相关者定义和识别方法（如多维细分法、米切

尔评分法等）运用到公租房领域。

（2）目前研究较多是借鉴国外公租房利益相关者管理的经验，未来需要结合我国

经济发展国情和公租房发展历程，探究完善我国公租房利益相关者管理的方法。

（3）租金定价方面，目前相关研究对因素考虑不够全面，所提方法难以大规模施

行，今后研究需要综合考量公租房体系的协调发展要求。

（4）现有研究广度不够，建议未来定量识别出我国公租房项目的核心利益相关者，

在此基础上探索公租房项目可持续发展的路径。

（5）现有研究深度不够，未考虑公租房利益相关者之间的相互作用。

公租房的推行弥补了我国现有住房保障体系的不完善之处，其发展过程中所出现的

一系列质量、社会问题与其利益相关者特别是主要利益相关者密切相关。本文归纳

总结了近年来国内对于公租房主要利益相关者的研究成果，并通过分析发现，目前

国内对于公租房利益相关者的研究主要集中于政府部门、建设单位、融资机构和保

障对象4个主体，具体包括政策制定、建设模式、融资创新和租金定价等。但总

体而言现有研究仍处于起步阶段，其深度和广度都稍显不足。基于这一现状，本文

对未来公租房利益相关者的研究方向提出了相应建议，相信相关研究可以切实有效

地推动公租房的可持续发展。

韩 娱（1991-），女，硕士研究生，研究方向：住房保障；

李德智（1979-），男，副教授，博士生导师，研究方向：住房保障与可持续建设；

李启明（1963-），男，教授，博士生导师，研究方向：工程管理。

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