土地流转的概念、常见方式和注意问题

土地流转的概念、常见方式和注意问题

一、土地流转的概念

土地流转是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权（使

用权）转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权。

二、土地流转的常见方式

1、土地转包，即承包方将自己承包期内承包的部分或全部土

地承包经营权以一定期限转给同一集体经济组织的其他农户从事

农业生产经营。

2、土地转让，即承包方将其拥有的未到期的土地承包经营权

以一定的方式和条件转移给他人。

3、土地出租，即承包方作为出租方，将自己承包期内部分或

全部土地承包经营权以一定期限租赁给他人从事农业生产经营，

并收取租金。

4、土地互换，即土地承包经营权人将自己的土地承包经营权

交换给他人行使，自己行使从他人处换来的土地承包经营权。

5、土地入股，即在承包期内，承包方将土地承包经营权量化

为股份，以股份入股形式与他人共同生产，按股分红。

6、反租倒包，即由农村集体经济组织出面把农户的承包地反

租过来，集中连成一片，给予农户适当的经济补偿，再把土地承

包进行转租或发包给农户、个人或企业单位。

7、土地托管，即承包方承包地委托农业服务组织或农户代为

经营管理，托管双方签订协议，委托方向受托方支付一定的费用。

三、土地流转应注意的问题

1、农民利益问题。一是不能违背农民的意愿强迫流转，流转

— 1 —

的条件、方式、价格等应由农户自主决定；二是土地流转后农户

的既得利益要不低于或高于土地流转前，否则流转将很难实行。

2、流转主体问题。一是采取转包及互换方式的，不得向本集

体经济组织以外的农户进行流转；二是采取转让方式流转的，可

以向集体经济组织以外的农户、单位和个人流转，但由于这种流

转方式使得流转方在承包期内失去了土地承包经营权，应当坚持

“稳妥、慎重、本集体经济组织成员优先”的原则。

3、流转年限问题。除“四荒地”（ 荒山、荒沟、荒丘、荒滩）

外，农民的土地承包经营权流转合同签订的时间不宜过长，到期

后，根据实际情况再进行续签。

4、流转土地的用途问题。必须严格遵守《农村土地承包法》

和《农村土地承包经营流转管理办法》的有关规定，不得以调整

产业结构、发展农村经济等理由擅自改变原有耕地的农业用途。

5、流转合同签订问题。流转合同必须使用政府统一制订的合

同文本。签定合同时应当由承包方或其书面委托的代理人签定；

流转合同中要注明流转土地的边界、座落、面积、质量等级和流

转土地的用途等内容。

6、流转土地的界限问题。乡（镇）农经部门要在流转土地丈

量划分上严格把关，明确土地界址，确保流转土地面积与流转合

同面积相符，不留隐患。

部分先进地区土地流转的经验做法

重庆市九龙坡区：

在加快土地流转，统筹城乡发展综合改革试验的过程中，该

— 2 —

区确定了“三个可行”的原则：合乎情理、不违背基本法律，就可行；

众满意、能确保社会稳定，就可行；不谋私利、能促进城乡统

筹，就可行。其具体做法如下：

1、在农民住房问题上，九龙坡区的思路是用农村宅基地来换

住房。经报批同意后，按照“城市建设用地增加与农村建设用地减

少相挂钩”的试点要求，拿出原农村宅基地的20%左右，集中兴建

新型农村社区，腾出80%左右的农村宅基地指标置换为城市建设

用地，用多得的土地出让金等收益来补贴农民购房。

2、在承包地问题上，九龙坡区规定，农民变市民，在享受市

民社会保障的同时，必须自愿退出土地承包经营权。例如，该区

的清河、高田坎和高峰寺三个村在用宅基地换住房后，这三个村

剩余的3000多亩耕地统一流转到花卉园区，由园区统一招商用于

发展花卉产业。

3、在农民变市民后的教育、医疗、养老、就业培训、最低生

活保障等问题上，九龙坡区的农民与城市人一样，享受到各项社

会保障制度。一是子女入学。区教委以农民变市民人员实际居住

地就近安排其子女入学。其子女在九龙坡入学的，继续享受农村

义务教育“两免一补”政策。二是就业扶持。农民变市民人员中有劳

动能力和劳动愿望的适龄劳动者，由区劳动和社会保障部门免费

提供职业技能培训或创业培训、就业指导和职业介绍；符合条件

的可享受小额担保贷款、就业再就业援助等政策。三是养老保险。

农民变市民人员在单位就业的，由用人单位统一参加城镇职工基

本养老保险；未就业人员和灵活就业人员按自愿原则，规定分类

参加城镇职工基本养老保险。由于入保门槛更低，农民也可选择

农村基本养老保险。四是最低生活保障。农民变市民人员符合城

— 3 —

镇低保规定的可纳入城镇居民最低生活保障。

成都市温江区：

温江区通过“双放弃换社保”的方式，加速土地流转和规模经

营，引导农民向城镇和规划聚居区集中。即：对自愿放弃宅基地

使用权和土地承包经营权的农民，由政府按规定给予补偿，并解

决社会保障。

在实施过程中，温江区按照“大统筹、大集中”的思路，对农民

“双放弃”后的宅基地和耕地实施整理，推进土地跨区域流转。主要

针对已在城市到工作、且家庭收入中有80%以上是非农收入、

又有宅基地和耕地的农户，申请双放弃后由当地政府部门进行核

查批准后获得一定补偿，入住政府出资统一建设的集中居住点，

户口变成居民，进入社保系统。

为确保“双放弃换社保”工作的持续性，温江区强化配套措施。

一是实施“安居工程”，确保农民进城有去处。2006年开始，该区启

动并建设新居工程和新型社区，吸纳入城农民。转移农户可按政

府规划要求在全区范围内购买集中居住区的定向安置居住房，人

均35 平方米以内的按安置价购买，每平方米与商品房的差价由区

政府补贴给接收乡（镇）；进城自主购房的，人均35 平方米以内

按所在乡（镇）定向安置居住房安置价与成本价的差价给予补贴，

应征的个人购房契税由区政府全额补贴，并免收产权登记费。二

是实施“乐业工程”，保障迁居农民住得稳。加强对的就业

培训，推行培训券等补贴办法，扩大农村劳动力转移培训阳光工

程实施规模，提高农民转产转岗和适应城市生活的能力。

宁波市鄞州区：

该区尝试采取了季节性流转方式。即：经营者根据生产需要，

— 4 —

向农户包租土地的一个生产季节，使同块土地在不同季节由不同

经营者经营的流转形式。通过这样的流转方式，既可增加农户经

济收入，又确保农户单季粮食生产，因此受到广泛欢迎。该区加

快土地流转的一些具体做法如下：

1、政策引导。该区研究制定了四个方面的扶持政策，多管齐

下鼓励和推进土地流转。一是对依托农业企业和合作组织、符合

农业产业化发展方向和产业扶持政策进行的土地流转，达到一定

经营规模的，将给予资金支持。二是对促进农业结构调整和农民

增收效果显著的村经济合作社，给予资金奖励。三是对发展土地

流转后进行设施农业建设的，优先享受全区设施农业扶持政策。

区、乡（镇）两级每年筹、拨一定的农业发展基金，重点扶持、

培植农产品基地建设、农业龙头企业建设和绿无公害基地建设

等十大类农业产业化设施建设内容，促进规模经营。四是对转出

土地的农民，提供区、乡（镇）两级的再就业培训，鼓励转产农

民实现再就业，并对全区60岁以上的男性及55岁以上的女性农

户，每月发放平均100元的生活补贴。

2、强化监管。一是制订相应的规范操作程序，保证依法有序

的流转。规定土地流转合同必须由村经济合作社备案，乡（镇）

合同管理委员会鉴证；时间较长、面积大的须经区公证处进行公

证；全村性的土地流转须经村民代表会议通过，才能开展流转。

二是制定合理的土地流转价格体系，切实保障农民的利益。各级

政府在严格条件的基础上，对土地流转的项目、面积、价格等进

行规范化管理，并对土地流转过程实行监管，定期对外公布，提

高工作透明度，采用招标、拍卖等形式，进行公开流转，使农村

集体土地使用权流转管理更趋优化、更加有效、更为合理。

— 5 —

3、提供服务。实施“种子种苗工程”、“农业标准工程”、“农技信息

工程”、“农技专家工程”以及农技人员“三联”工程（联50家重点农业

龙头企业，联50家规模养殖场，联50个农业示范基地或大户），

重点做好“产前、产中、产后”三大块服务。一是农林部门以科技下

乡、“农技110”和200名基层农技信息员队伍培植为补充，以“十大”

标准化高效生产配套新技术为重点，以季节性农技培训为特，

以水果、水产、畜牧等专业化正规教学和“绿培训”、“学历培训”及

“转岗转业培训”为辅佐，以提供优质种子种苗为保障，为全区规模

经营大户、农场及企业做好“产前”服务。二是区财政在每年安排

400万元，用于新型农机的购置，专门服务于各规模大户与龙头企

业，并免费他们提供先进农机的技术指导，做好“产中”服务。三是

各乡（镇）的农业信息服务站在“产后”免费为规模大户及农业企业

在报纸、电台及网站上发布农产品销售信息，以促成其收获良好

的经济效益。

佛山市南海区：

1992年，南海区开始试行土地股份制，村集体以股权证换取

农民手上的承包权证，从而取得了对社区土地的经营权。其基本

做法是：

1、分区规划。即把全区肥沃的土地划定为农田保护区，并改

分包经营为投包经营；把靠近城镇及公路的土地或山坡地划定为

工业发展区；把靠近村庄的土地划定为商业住宅区。

2、土地及集体财产作价入股。作价入股后，把全村或全社的

土地集中起来，由管理区（现行政村）或经济社（现村民小组）

实施统一规划、管理和经营。在股权设置上，以社区户口为准确

定配股对象，大部分村社设置了基本股、承包权股和劳动贡献股

— 6 —

等多种股份。

3、股利分配和股权管理。成立村集体资产管理委员会，将村

委会的公共管理职能和经济发展职能相分离，负债通过村集体资

产管理委员会独立法人按照市场化和相关法律程序解决。

江门市新会区：

2005年底，该区的梅冈村抓住新一轮土地调整的机会，在征

得全体村民一致同意后，制定了《土地流转生产结构调整优化方

案》，组织实施土地流转和集约化经营。具体做法是：村委会向村

民小组抽调5%土地集中开发工业区，剩余土地在保证每个村民最

少领有0.5亩口粮田的前提下，村民自愿将剩余土地交由村委会统

一组织对外发包，所得收益按土地权属归还各村民小组。结合土

地流转，村委会对农业生产布局进行规划，以提高土地的综合利

用和获取最大效益。严格规定把土地划分为三个耕作区：一是村

民自耕水稻区。将农民领取口粮田统一安排在一个作业区，便于

田间管理，提高粮食产量。二是村民的口粮田流转发包区。将村

民自愿不耕作、不领取的口粮田集中一处，由村民小组统一对外

发包给外商或本地能人，连片开发经营，流转收益“按土地承包权

所有”全部返还给村民本人。三是村民小组集体发包区。规定村民

小组在分配村民口粮田后剩余的土地集中在一个区域，由村民小

组统一对外发包，所得收益由各村民小组所有和支配，用于日常

开支和福利事业开支，年终剩余收益分工给每个村民。

韶关市梅花镇：

梅花镇的土地流转模式主要依靠大户带动，成立农民专业合

作社，农民以土地入股。该镇的绿源蔬菜流通专业合作社由其周

边的45位流通商和菜农组成，合作社在农户以土地入股的同时，

— 7 —

以每亩地300元/年的租金向农户连片租用，然后再把地块调整给

有劳动力的农户种植。其具体办法是：（1）合作社每年从盈余中

提取10%的公积金，用于扩大生产经营，弥补亏损或转为成员出

资。（2）合作社从当年盈余中提取5%的公益金，用于成员的技术

培训、合作社知识教育以及文化、福利事业和生活上的互助互济，

其中用于成员技术培训和合作社知识教育的比例不低于公益金金

额的50%。（3）剩余分配余额按照成员与合作社的业务交易量比

例返还，返还比例不低于可分配盈余的65%。（4）剩余部分以成

员账户中记载的出资额和公积金份额，以及合作社由国家直接财

政补贴和他人捐赠量化到各人的份额，按比例分配给社员。（5）

合作社如果出现负债，由公积金弥补，不足部分也可以用以后年

度盈余弥补，如果还不足，则由社员按照比例分担，但不超过出

资额。

宁海县

1、采取市场化运作。按照市场化的方式，促进土地适度规模

流转，探索“大园区、小业主”的经营模式，打造优质粮食产业化示

范园。示范园分为示范区和拓展区，示范区以300—500亩为项目

单元，引进种粮大户或企业自主经营；拓展区，以30—50亩为项

目单元，引进小业主，采取生产小组作业方式，进行自主经营管

理。种粮大户（或企业）、小业主与引进的龙头企业签订水稻生产

合作协议，采取“公司+园区+业主”的运作模式，严格试行“六统一”

（统一用种、同意管理、统一培训、统一病虫害防控、统一种植

技术和统一收购）。

2、加强服务与监管。一是要求各乡镇建立农村土地流转服务

中心，具体负责乡镇的农村土地流转工作，建立严格的工作制度，

— 8 —

做好农村土地流转信息的登记、土地流转信息的发布、土地流转

的登记以及土地流转的司法公正和文书的制作，使农村土地流转

逐步朝着规范化、制度化的轨道发展。二是建立农村土地承包纠

纷仲裁机构。为保证全县农村土地流转工作顺利开展，县农业局

作为农村土地承包合同的主管部门，在农村土地流转过程中承担

着正确引导、政策解答、技术支持、纠纷调解与仲裁等多项任务。

3、注重政策引导。出台鼓励开展农地经营权流转、工商企业

投资农业、龙头企业建设农产品原料基地等一系列政策意见，每

年从土地出让金纯收入中提取3%，重点用于改善基地的基础设施

和扶持农业专业合作组织、规模经营户发展，并对农地流转开发

的手续和税费进行简化和减免，并每年安排100万元用于农地经

营权流转奖励。特别是《关于鼓励机关事业单位职工带薪领办创

办农业科技园区的意见》规定，机关事业单位职工在本县内从事

农业规模经营项目，经相关部门审核批准后，承包经营期间享受“四

不变”：工资待遇不变，调资晋级不变，身份不变，行政职务不变。

文件一出台就得到广泛响应，该县农业局5个农技人员带薪承包

经营土地1360亩，组建农业开发有限公司。

4、强化技术指导。通过开展送科技下乡活动、举办种粮大户

技术培训、现场指导田间管理等多种形式，组织农技人员深入基

层，把先进适用的新技术、新品种、新农资及时送到广大农户和

土地流转大户手中。

— 9 —