社区基层治理

基层党建引领社区治理创新的路径

作者：宋黔晖

来源：《中国党政干部论坛》2019年第2期

党的基层组织是确保党的路线方针政策和决策部署贯彻落实的基础。以基层党建引领社区

共治自治，其出发点和落脚点是把服务群众作为基本路径，实现基层党建与创新社会治理的有

机结合和良性互动。

一、服务群众是推动基层党组织引领社区治理的有效路径

党的十八大以来，党中央高度重视基层党组织建设对社会治理的引领功能。进入新时代，

满足人民对美好生活的需要成为基层党组织建设的鲜明主题。而社区治理的基础性、经常性、

根本性工作也是做好群众工作。基层社会治理的每一个层面都与群众利益息息相关，只有群众

才更深切地了解社会治理所需要解决的各种利益诉求，他们具有参与社会治理的天然优势。因

此，实现基层治理现代化，必须尊重群众在基层治理中的主体地位，充分调动群众参与基层社

会治理的积极性和主动性。同样，只有在推进基层治理现代化进程中加强基层党组织建设，着

力突出服务群众的功能定位和价值定位，切实提升服务群众意识、强化服务功能、拓宽服务领

域，才能在服务群众的过程中更好地发挥领导核心和政治核心作用，使党的执政基础深深植根

于人民群众之中，在服务中引领培育群众的公共意识。因此，服务群众是推进基层党组织引领

社区治理的有效路径。

二、基层党组织引领社区治理的实践经验

上海市杨浦区近年来积极开展“睦邻家园”建设行动，以优化社区公共空间、弘扬睦邻精

神、培育睦邻达人、构建睦邻体系为主要内容，以实现洁美宜居、服务便捷、守望相助、文明

与共的居民生活共同体为目标，在全区推进“一居一品”居民自治项目建设活动。以居民的需

求为导向，基层党组织通过宣传群众、组织群众、发动群众、引领群众实行居民自治，重点解

决住宅小区在综合治理方面的难题，有效实现了基层党组织建设与社区治理的同步推动和良性

互动。

一方面，基层党组织找到了服务群众的切入点，在服务群众、发动群众、组织群众的过程

中增强了基层党组织的影响力和凝聚力，赢得了群众的信任和支持，夯实了党的执政根基。实

践证明，党建引领的居民自治过程既是联系群众、集中民智、了解群众需要和意愿的过程，是

组织动员群众广泛参与的过程，又是党组织充分发挥价值引领、组织动员、支持服务、统筹协

调、凝聚骨干等作用的过程，是发挥党员模范带头作用的过程。例如，有的居民区党总支通过

“党建搭平台”“居委干部交叉任职业委会”“在业委会组建党小组”等方式，激发居民自治

的内生动力。有的居民区面对电梯改造经费不足和二次维修基金筹集困难等难题，党总支、居

委会、业委会、楼组长、党员骨干、志愿者协同努力，挨家挨户做工作，使电梯改造工程顺利

实施。有的居民区党总支通过结对共建有效整合社区党建资源，让区域化党建单位履行社会责

任，参与社区服务，不仅拓展了服务居民的范围，更为社区多元共治提供了坚实的服务保障。

另一方面，“群众事群众办”的局面逐渐成形，居民的参与率得到提高，其公民意识和自

治意识有所提升，对小区的认同感和归属感有所增强，使社区“友善、互助、信任、共享”的

“睦邻家园”建设初显风貌。主要呈现如下特点。

一是治理空间不断下沉。在社区集体行动中，采用哪一种决策制度要受参与者人数规模、

受益空间大小、意见分歧程度和文化习俗等多种因素的影响。为了让大家能积极参与社区治理，

有的居民区开展楼道“微自治”项目，将社区自治从以往的睦邻中心公共空间的建设向居民切

身感受的居住环境的改造下沉，从以往的居民区层面下沉到各个楼组，服务方式从以往的“统

一配送”向居民“自己说了算”下沉。以楼组为基层自治单位，自下而上自荐申报“温馨楼

组”，居民可以根据自己楼道的特点，自选主题，自定公约，自购装饰。只要符合“清洁、有

序、文明、温馨、和谐”的目标，经考核验收符合创建标准，街道就出资给予粉刷整修，拨给

每个楼道2000元的楼道文化建设经费，形成体现“习俗性产权和社区规范”的楼道公约，促进

了集体行动的形成。

二是居民参与不断深入。社区参与是指社区居民为了推动社区发展而影响社区共同事务、

公共利益的行为与过程，是社区自治的关键。其中，社区居民能否有效自我组织是社区居民能

否积极主动参与社区的关键。从杨浦区各居民自治项目来看，凡是成效显著的案例，由群众中

的积极行动者组成的小组、理事会等都发挥了重要作用。例如，有的以居民自荐、群众举荐、

组织推荐等方式，推选出群众威望高、工作能力强、关心居民区建设的居民代表成立了“议木

堂”、睦邻家园居民自治理事会、创建温馨楼组推进小组等。有的从最初居民自发成立的兴趣

小组渐渐发展成定期开展的自组织活动，近千人次积极主动参与。

三是自治半径不断拓展。当通过居民自治方式能够有效解决困扰大家多年的公共问题时，

自治便成为居民的生活方式，项目会接连启动。先后完成的项目有门幢粉刷、绿化改造、道路

整修、衣架更新、电梯更新改造、门禁道闸安装、监控探头安装等，使小区面貌焕然一新。

“硬件”更新了，居民又自发商议加强“软件”建设，制定“楼组居民公约”，落实楼道环境

的自治与长效管理。不仅治理了公共空间环境，还要利用空间打造承载邻里亲情、洁美宜居、

文明与共的居民生活“公共客厅”。

三、进一步提升服务能级，推进基层党建引领社区治理创新

随着经济社会的持续发展与信息化、智能化时代的到来，自治组织结构日益复杂化、居民

思想多样化、利益诉求多元化、行为方式自我化，导致服务群众的工作呈多元状态，决定了服

务理念、服务方式、服务内容也要多元化。基层党组织服务群众已不仅仅是提供物质帮助、访

贫问苦，也不仅仅是提供活动场所、设备器材、活动经费，而是要把组织、动员、引导群众广

泛参与社区治理作为重点，这样才能更好推进党建引领下的社区共治自治。

一是服务内容上，坚持以需求为导向。基层服务型党组织的建设和社区治理都要坚持源头

治理，这个“源头”就是最广大人民根本利益。马克思认为：“人们为之奋斗的一切，都同他

们的利益有关。”如毛泽东所说：“一切为群众的工作都要从群众的需要出发，而不是从任何

良好的个人愿望出发。……这里是两条原则：一条是群众的实际上的需要，而不是我们脑子里

头幻想出来的需要；一条是群众的自愿，由群众自己下决心，而不是由我们帮助群众下决心。”

所以，人民群众对社区治理的参与度、支持度和满意度都与其利益息息相关。要注重提高群众

参与社区治理与自身利益实现的相关度，以群众的利益关切充实社区群众参与社区治理的内容，

做到治理形式与治理内容的高度统一。

二是服务方式上，以组织、动员、带动居民参与为主，而不是大包大揽。社区居民是社区

治理最重要的资源，没有社区居民的积极参与，社区治理将失去智力支持和群众基础。“为了

使社区公民自主治理模式行得通，并且对公民具有吸引力，我们需要将公民带入政策议程、社

区项目管理和公共服务事务的中心地带，我们需要创造开放的参与机制，以欢迎而不是威胁的

态度欢迎公民的进入。”（理查德·C·博克斯：《公民治理—引领21世纪的美国社区》，孙

伯英译，中国人民大学出版社2013年版，第82页）基层党组织需要发挥自身的政治优势、组

织优势和资源优势，搭建社区自治平台，在社区参与内容、参与平台、参与制度等方面有所创

新，为群众参与提供多种资源和机会，激发、培育、保护、规范和巩固群众参与的积极性，从

而提升公民素质、提升参与治理的能力。

三是服务方法上，以民主协商机制促进群众参与。社区治理不是精英管理，不是权贵控制，

而是人民群众高度理性的选择。社会治理创新就是让公众参与决策过程，说清各种方案的理由

及利弊，最后由公众自己权衡决定。在党组织的引领下，在居民广泛参与的基础上，切实引导

居民健全“提议题—出主意—拟方案—开言路—定公约—居民表决”的议事协商民主决策机制，

并且要扩大民主参与，吸纳区域单位代表、社会组织代表参与协商议事，推动居民自治项目真

正做到决策议题自下而上产生，决策过程体现协商民主，决策程序规范健全便于居民有序参与，

为全面提升党组织领导下的居民自治水平筑牢基础。

四是服务主体上，基层党组织和党员要在社区治理中扮演“积极行动者”的角色。以党建

带群建促社建，在党组织、政府、各种社会团体、公民等多元主体共同参与社会建设的体系中，

基层党组织不仅是社会建设的重要主体，而且是维系这个体系的支撑力量。这决定了基层党组

织必须具备整合资源、协调关系、凝聚社会共识、引导社会治理的功能，党员在社区治理中也

必须是不可忽视的中坚力量。毛泽东曾经指出：“只有领导骨干的积极性，而无广大群众的积

极性相结合，便将成为少数人的空忙。但如果只有广大群众的积极性，而无有力的领导骨干去

恰当地组织群众的积极性，则群众积极性既不可能持久，也不可能走向正确的方向和提到高级

的程度。”（《毛泽东选集》第3卷，人民出版社1991年版，第898页）

总之，以基层党建引领社区治理是一个持续动态的过程，要求党的基层组织要根据基层社

会的发展变化不断调适，不断强化服务理念，创新服务方式方法，提升服务能级，在服务中满

足群众的需求和意愿、培养提升群众的公共意识，建设社区生活共同体。

（作者系上海市杨浦区委党校副教授）

（责任编辑范丽君）