应急救援队伍

浅谈我国应急救援队伍的建设现状和问题

摘要：步入新世纪后，各种自然灾害、事故灾难、突发公共事件等在我国频

频发生，呈现出多发性、连锁性、复杂性和不可预见性的特点，给国家和人民群

众生命财产安全造成了不可估量的损失。为此，我国近年来加快了建立应急救援

体系的步伐，取得了初步成果。本文通过阐述、分析我国应急救援体系中的不同

救援队伍的现状和特点，总结了作为应急救援主体的消防部队和其他辅助应急救

援队伍的存在的问题，为进一步规范和完善我国的应急救援体系提供了理论参

考。

关键词：消防；应急救援；队伍建设；问题

1前言

社会应急救援，也称抢险救援，是为了预防、控制、消除灾害事故所采取的

一种反应行动，具体来说，就是当突发的灾害事故发生时，由专业组织机构及人

员实施紧急救助，控制、制止灾害事故的进一步发生，最大限度地减轻遇险人员

伤亡、财产损失和环境破坏等危害后果的过程。就目前的情况看，我国各省市根

据各自的实际情况，建立了由省、市、县三级政府实施统一领导，以消防为主体，

公安、武警、驻军、安监、医疗、交通、环保、供水、供电等相关职能部门参与

的应急救援组织指挥体制[1]。这种组织机制在我国目前的应急救援事故处理中

发挥着巨大的作用，但同时也存在着一定的问题。

2公安消防部队应急救援的主体地位

在经济快速发展和政府职能转变的新形势下，我国公安消防部队努力适应新

形势的变化和新任务的要求，积极拓展职能，参与应急抢险救援。一方面，这是

当今大部分国家和地区的成功做法，如美国的应急救援体系分为联邦与州两级，

其最高行政机构是联邦紧急事务管理局（FEMA），成立于1979年，由国家消防

局和联邦防备局等机构组成，在“9.11”事件中，第一个到达救援现场、担负主要

救援任务并付出巨大牺牲的正式纽约州消防局；德国规定消防部队承担消防、救

灾、救护“三位一体”的职责和任务；韩国、日本、新加坡等国也建立了以消防为

主力救援力量的应急救援机制。其中，韩国的消防部门担负着医疗救护、抢险救

援、灭火和国内外重特大灾害事故救助四个方面的任务；新加坡在内政部下设民

防局，建有14个消防局，由覆盖全国的民防与民事灾害事故指挥中心统一调度

指挥[2]。其次，这是是国内应急救援现状的需要，近年来，我国公安消防部队

抢险救援的接警数已经超过了火灾扑救的接警数。数据显示，公安消防部队1999

年以前参加抢险救援的出动次数在全部出动次数中不到10%，这一数据于2002

年上升到28%，2004年己近40%，2005年上升到45.2%，到2008年，全国消

防部队抢险救援共出动37.7万起，抢救被困人员88398人，疏散遇险人员40.2

万人，保护财产价值629.7亿元，占消防部队接警的66.8%，2009年上升到74%，

且这一比例逐年增高[3]。

特别是在汶川地震、玉树地震舟曲泥石流和甬温线铁路交通事故等特大灾害

事故的抢险救援中，消防部队都发挥着主力军的作用。最后，这也是法律赋予消

防部队的义务。1998年，我国在《消防法》中开始规定消防部队参与抢险救援，

2002年8月，在四川成都召开的全国公安消防部队抢险救援工作会议上，明确

了消防部队参加社会抢险救援的六大任务，国务院于2006年提出要把消防部队

作为应急抢险救援的专业骨干力量，2009年，《消防法》在修订时将此职责明确

化，列入了法律条文之中。至此，除了传统的火灾预防与扑灭之外，参与突发事

件社会应急救援工作也成为公安消防部队重要职责之一。同年11月，公安部召

开全国公安消防部队应急救援工作会议，刘金国副部长提出：用三年左右的时间，

基本形成以公安消防队伍为主体、各相关警种密切协同、其他应急救援专业队伍

和地方多种形式消防队伍有效联动的综合性应急救援力量体系，之后全国各地纷

纷依托消防部队挂牌成立应急救援队。

3其他形式的应急救援队伍

目前，我国除消防部队外的应急救援队伍包括专业和非专业救援队，其中专

业救援队伍是指分布在个行业系统内的救援队伍以及部分经过培训、掌握一定技

能的公安、武警和解放军队伍，如国家地震救援队、矿山应急救援力量、海事应

急救援力量、解放军防化部队等；非专业应急救援队伍是指社会团体、企事业单

位自建的救援队伍和志愿者救援队伍等，他们分散于各行业、企业单位，普遍规

模较小。如：危险化学品处置有8个救援中心，分散于中石油、中石化等大型企

业之中，主要承担本企业生产事故的应急处置；矿山救护队在全国约有1.43万

人，均分散于远离城乡的较大矿山企业，这些专业救援力量是完成本行业、企业

发生灾害事故初期处置的主要力量，也可以成为社会应急救援骨干力量的重要补

充。据公安部消防局2006年数据统计显示，全国共有地方政府专职消防队4114

个，3.7万人，消防车4566辆；企事业单位专职消防队2889个，近6万人，消

防车6725辆；村办、民办、志愿消防队2.1万个，28.8万人，消防车2447辆；

政府、企事业专职、村办、民办及志愿消防队共计38.5万人，消防车13738辆[4]。

这部分力量是遍布我国城市社区、各大企业、乡镇、街道重要的应急救援力量，

在灾害事故的应急救援处置中发挥着辅助和补充的作用。

4我国应急救援队伍建设存在的问题

公安消防部队、政府企业专职消防队、矿山救护队、水上救护队、医疗救护

队及供水、供电和交通等等，看似专业队伍多，力量强大，但面临的实际是我

国许多地区还没有真正建立统一的应急救援常备机制，战平结合的相应制度以及

综合管理协调各救援力量的平台，加之灾害事故具有的突发性、连锁性和复杂

性等特点，传统的分地区、分部门、分灾种的救援机制暴露出的问题日益突出，

救援队伍力量分散，专业分工过细，彼此组织、沟通不畅，己不能适应日渐频发

的应急救援的需要，单独处理各自领域救援尚可，联合处置复杂救援任务，救援

工作效率十分低下[5]。

4.1各救援力量之间协作性差，资源无法有效整合

复杂灾害事故的应急救援是一个系统工程，需要社会各方力量相互配合、相

互支持。我国目前现有各类应急救援力量分散于多个行业和部门。虽然各级政府

设立了应急办，但大都是一个行政管理机构，不具有常态预警和部署预防的功能，

缺乏统一调度指挥各类应急救援队伍协同作战的机制和能力。公安、武警、医疗

救护、供水、供电、交通、通信、环保等分属于不同的政府部门，互不隶属，平

时联系很少，缺乏各个部门之间的配合演练和信息沟通渠道，存在着部门分割、

条块分害、职责不清、协调不力等问题，在处置应急抢险救援事故中，无法充分

发挥出现有社会救援力量和技术装备的最大效能。4.2战勤保障机制不健全，造

成救援能力弱化

我国目前存在110、119、120、122以及石油、矿山等多个相对独立的应急

调度指挥平台，由于这些单位或部门各自相对独立，无法做到紧急救援中的快速、

无缝联动、协调，由于救援体系不规范，专业救援力量繁杂，政府面对众多的应

急救援力量，在经费、人员和装备等方面都是捉襟见肘，使有限的救援经费只能

分摊使用，造成高成本、低效能的不利局面。而实践恰恰证明，应急救援处置工

作的成功与否，在很大程度上依赖于救援队伍的技术和装备的完整性和先进性。

装备建设是提高应急救援战斗力的新增长点，但我国目前应急救援装备配

备，由于没有健全的战勤保障机制，无法对有限资源进行合理的配置和优化使用，

造成应急救援技术、装备普遍存在数量不足，技术落后等问题，严重缺乏针对性

强、特殊专用的先进救援装备，远不能满足处置各种灾害事故的需要，虽然消防

部队己经配备了一定数量较为先进的救援器材装备，但与发达国家的配备标准和

我国目前的应急救援实际需要仍存在较大差距，导致我们在面对大型灾害事故或

跨区域的应急救援任务时显得力不从心。

4.3消防警力严重不足，专业救援人员缺乏

作为我国应急救援的主力军，消防部队警力总量不足，随着人民群众的消防

安全需求日益增长，这一矛盾日益凸显。我国公安消防部队人员编制少，全国

现有消防官兵16万左右，仅占全国人口总数的0.012%，远低于很多发达国家，

甚至低于大多数发展中国家，例如法国共有25.6万名消防员，占总人口数的

0.4%；美国共有109万名消防员，占总人口数的0.368%；德国共有官方消防员

15.9万多人，占总人口数的0.193%；俄罗斯共有27万名消防员，占总人口数的

0.188%[6]。到2010年，全国尚有532个县没有现役消防力量，80%以上的乡镇

没有专业消防队伍。据统计，我国近20年来的GDP增长11.4倍，火灾起数和

直接财产损失分别增加6.1倍和4.2倍，公安消防部队接警出动次数由1983年的

4.5万次上升到2006年的42.5万次，增长近10倍，出动警力增长近15倍，但

同期全国现役消防警力仅增长0.56倍，远远不能适应日益繁重的救援任务需要。

一些比较发达城市的消防中队，每年出警都在1000起以上，官兵长期处于疲急

不堪的超负荷运转状态，消防现役力量严重不足，己成为亟待解决的瓶颈性问题

[7]。

应急救援是一门边缘科学，涉及化学、物理、建筑、地质等多门学科，需要

从业人员具有较高的综合素质，我国目前实行的现役消防体制致使消防从业人员

流动性大，专业性不强，转业、退伍、复员、提升和岗位交流等多种原因导致消

防专业人员从业极不稳定，往往在积累了一定的工作经验，业务略有精通之际，

就被更换、调整。

4.4法律法规建设不完善

法律建设时应急救援力量体系建设的基础和保障。也是开展各项应急救援活

动的根本依据。据不完全统计，我国应对突发公共事件而制定的法律、行政法规

和部门规章已超过130余件，涉及公安、消防、交通、防洪、安全生产、减灾、

气象、森林、草原、传染病防治、公共卫生、保险等多个部门、行业，例如《消

防法》、《突发事件应对法》、《防震减灾法》、《防洪法》、《安全生产法》，这些法

律法规构成了我国应急救援工作的法制基础。但它们是针对不同类型的灾害事故

分别立法，相对分散、不统一，其中大多数是各部门根据各自行业内的应急和救

援工作特点专门制定的，其法制化程度还不高，法律效力也偏低，相互之间缺乏

衔接、甚至存在矛盾，不利于部门之间的协调与配合，难以有效规范、保障国家

统一、综合的应急救援力量体系的科学运作[8]。

5小结

公安消防部队依法履行职责，积极参加社会应急救援工作，已经成为社会应

急救援的骨干队伍和突击力量。根据我国基本国情和应急救援的实际情况，本

着“一专多能、一队多用”和“反应最快、功能较多、处置有效、投入合理”的原则，

进一步加强公安消防部队应急救援能力，同时加快建设与之相互联系、协同的其

他应急救援队伍，形成以公安消防部队为主体的社会应急救援体系，为广大人民

群众提供专业化、综合性、常设性社会应急救援服务，是提升社会应急救援效能

与节约行政成本的最佳选，也是适应人民群众的迫切需要的基本要求。

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