公司治理结构

国有企业公司治理结构特点：

一、初始状态、约束条件和变迁方式

中国的公司治理结构的产生和发展具有与发达市场经济国家不同

的初始状态和约束条件。首先，它是宏观经济体制改革的一个组成部

分，即从计划体制下的生产经营单位转化为一个公司制的市场竞争中

的商业实体。由此，公司治理结构的诞生和发展必然受到客观制度环

境和传统计划模式的影响和制约.其次，它是一个以人为设计和干预

为主导的制度创新和突变的过程，而不是一个伴随现代企业的发展应

运而生的自发演变过程.

二、所有者到位的制度安排

公司治理结构的核心问题是确保所有者的剩余控制权和剩余索取

权。而当前国有企业改制中一个突出的问题是“所有者缺位”。从产

权上讲国有企业是国家（包括各级政府）所有，这在法律上讲应该是

明确的。问题表现在:（1）没有一套比较完善的制度安排来体现这个

所有权。(2）这个所有权的分割、流动在法律、政策上和实践中都有

较大的障碍.对于第一个问题，目前实行的国家授权投资机构,深圳、

上海建立的国有资产管理公司、国有资产控股公司可以看作是一种特

殊的安排或是尝试。但从整体上讲这仍有待研究、解决的问题。随着

政府机构改革，政府机构与企业脱钩，政府在市场中的角色更加明确

了，但政府作为国有资产的所有者的角色却未能做出相应的安排。在

目前的体制下，财政部负责资产和税收；人行、证监会、保监会、外

管局等负责监管;企业工委和金融工委负责党的工作、人事、纪检、

审计；经贸委、计委负责政策和协调。但企业的发展战略、股权变更、

资产处置、收购、兼并活动、上市、清盘这些重大问题已超出经理班

子和董事会的职权，应由股东批准、决定。企业在碰到这些问题时找

不到股东或所有者的代表机构。在目前这种格局下，国有企业难以建

立起一个完善、有效的公司治理结构。其结果可能导致两个极端，即

内部人控制或政府部门的多头干预.

三、股权单一化及解决的途径

中国国有企业产权结构中存在的另一个问题是股权单一化，即多

是国有独资公司。现代公司治理结构是建立在一个多元、分散、可流

动的股权结构上的组织形态。单一化的股权难以形成制衡,会导致内

部人控制。针对这一现象,政府有关部门、学术界提出股份制改造和

股权多元化的政策和思路.

股权单一化产生的问题是显而易见的.这是计划体制的遗产。从发

达市场经济国家的实际情况看，除少部分私有企业外，多数大型公司

的股权多元化是通过上市实现的。在家族控制的私有企业和机构投资

者、大众持有的上市公司之间几乎是一个空档，很难找到我们所讲的

股份制公司。股份制公司是资本主义早期为了筹集资金以满足经济规

模的需要而产生的一种企业组织形态。现在这一形态在法律上仍存在,

但在实际中一般都不再被大公司所采用。其原因：一是由于资本市场

和机构投资者的出现可以提供更加方便、有效的集资方式和投资工

具。二是不上市的股份制公司缺乏有效的市场控制.从组织控制讲，

几家股东共同持股,相互之间特别是大小股东之间存在着利益冲突，

这就会削弱组织控制的功能。三是股权流动性差，小股东或被动投资

者既不可能控股，又不能流动，权益难以保障。四是对大股东来说，

吸收小股东进入企业，在获取了资金的同时，也削弱了自身对企业的

控制力,增加了企业运行的组织成本，相比之下他们会选择其它的融

资方式.

在当前的中国，资本市场发育不健全，股权多元化的问题不能主

要依靠上市来实现。作为一种过渡,股份制是否是一个途径呢？我以

为对于中小型企业、私营企业是可行的，对于大型国有企业却存在诸

多问题，盲目提倡、硬性要求还会产生负面影响。股份制的产生主要

是在银行、资本市场不发育的条件下融资方和投资方供求双方的一种

结合,解决股权单一化并不是双方的动因。因此，为了实现股权多元

化而规定企业必须通过股份制改造分散股权，这本身就违背了市场规

律。从实际情况看，在市场上真正有能力购买大型公司股份的机构投

资者还没有成长起来,银行持股受到法律限制，企业作为一个投资主

体应主要侧重基于内部一体化、生产规模扩张的兼并与收购，脱离这

个背景形成类似日本那种跨行业的企业间环形持股并不是一种好的

选择。从商业性动因考虑，股权的受让和购买双方必然会综合考虑权

益保障、组织控制成本、流动性等基本因素，并与其它融资、投资方

式相比较。从法律上讲，任何一个国家的有限责任公司都要求有一定

数额的股东，但实际上在公司注册时，可以使用一些名义股东并要求

这些名义股东签署法律文件，保证其名义上拥有的权益属于委托人，

即主要股东。所以有限责任公司的股权多元化从法律上讲不是一个硬

约束。

既然大型国有企业上市受到各种主客观条件限制,股份化从实际

上讲缺乏应有的基础和条件,而且会为之付出削弱组织控制的代价；

那么，解决股权单一化的出路何在呢？我认为只能通过市场的方式逐

步实现。随着中国资本市场的发育,机构投资者的成长和大型国有企

业自身状况的改善，会有更多的大型国有企业进入资本市场并实现股

权的多元化.

四、集团内部多级法人体制

中国大型国有企业成长过程中一个普遍存在的问题是形成了集团

内部多级法人体制。这一状况造成战线长、信息失灵并增加了组织控

制的成本。更为严重的是这种多级法人体制实际上是多级的投资中

心，由此形成了集团内部扭曲的利益主体格局。这种格局是对公司组

织资源的破坏，使集团总部失去集中配置资源的权威和能力。

从组织形态上看,现代企业是一个多级法人构成的体系.从生产技

术上讲是为了实现经济规模、合理的产品结构需要；从市场竞争和市

场争夺上讲是为了进入新的区域，以占有更大的市场空间和市场份

额；从交易费用理论上讲是通过纵向的扩展实现上、下游一体化，把

外部市场交易变为企业内部行政配置资源。此外还有税务、法律（避

免连带责任）等方面的考虑。

从内部决策、管理上看，现代大型企业尽管组织体系庞大，但内

部权力配置上却是相对集中的。总部承担战略性决策并直接控制投

资、财务、融资、人事、法律,同时在集团内部统一配置研究开发、

销售、采购、广告等各项业务。下属子公司作为一个专业化的生产和

经营单位负责与生产、经营活动相关的经营性决策。这些子公司不是

投资中心，仅仅是一个利润中心或成本中心。

从法律上看，母公司和子公司都是有限责任的独立法人.依照法

律规定子公司也必须建立董事会和相应的公司治理结构，子公司也不

能仅由一家股东构成。这看上去与集团内部的决策程序和权力配置不

相容，但在实际上集团内部的子公司除有特殊原因外一般是集团

100％拥有的（法律上的限制可以通过特殊安排来解决，前文已做说

明）。集团总部对子公司的管理和控制并不是通过子公司的董事会,而

是直接由总部来实施的。子公司董事会是一个名义上的机构，只负责

签署必要的法律文件，在决策、管理系统中不是一个独立的层次.

中国国有企业中出现的多级法人、多级投资中心和扭曲的利益主

体格局不仅是一个利益驱动下自发的过程，同时也表明我们对现代企

业、现代企业制度认识上存在着误区。这突出表现在：公司法中对有

限责任公司实际意义上的股东数额的硬性要求；公司上市的一个必要

条件是先完成股份制改造；有关部门对证券、基金、保险、银行股份

制改造的规定中不允许一家股东控股或超过一定比例；把“自主经营、

自负盈亏、自我发展、自我约束”引入集团内部的子公司;要求集团

内部子公司也建立相应的公司治理结构并成为实际运行的实体，集团

总部对其子公司的管理,只能以股东地位通过子公司董事会来实施;要

求集团内部子公司产权多元化，等等。

上述认识在某种程度上反映了一种盲目崇尚市场控制的理念。看

不到组织资源、组织功能的存在；脱离当前中国实际市场资源的状况，

过分依赖市场控制；为了实现市场控制付出了过高的组织控制的代价;

这可能导致一种最坏的结果,即组织资源破坏产生的组织控制失效和

市场资源不发育产生的市场控制失灵。

五、谁是企业的“一把手”

公司治理结构是一组委托代理的制衡制度安排，那么谁是企业的

“一把手”呢?这一问题的提出有其合理成份,也有其不合理成份。首

先作为一个商业性的实体，企业的运行表现为决策的形成和实施，企

业内部不是一个谈判、协商的机制，而是一个纵向的行政负责系统，

在这一系统中必须有人能承担更高的责任，具有更大的权力.在这个

意义上，企业应有“一把手"。从另一方面讲公司治理结构是规范股

东、董事会、经理班子责、权边界及相互关系的一组制衡制度安排。

在这个制度安排下，责任和权力是受到约束的,决策的范围和过程是

有规则和程序的。因而，股东、董事会和经理班子相互之间不是一个

纵向的等级关系,而是一组授权关系。每一方的权力和责任都受到规

则的保护和约束，也就是说各方都有相对独立的权力运用空间和对应

的责任，任何一方都不能越过边界，违反程序，滥用权力。基于这个

认识，企业“一把手”的说法是不准确的.

如果我们把经理班子及企业的日常运行和决策系统作为公司治理

结构的一个组成部分独立出来单独观察,“一把手”的问题就比较清

楚了。因为公司治理结构中,经理班子、董事会、股东是一组相互制

衡结构，而经理班子领导的管理、生产系统则是一个纵向的行政负责

系统。我们说“企业一把手”的说法不准确，是指董事长不是总经理

的上级，不能因为董事会是企业的最高权力机构就把董事长视为企业

的一把手。但对于总经理领导的管理、生产系统，总经理应是“一把

手”。如果要更准确地说明这个问题还应引出公司的“首席行政执行

总裁”(CEO）的概念.在美国一般是由董事长兼任CEO的,总经理兼

任首席运营总裁（COO）。在其它国家两者是分设的。英国的执行董

事（managingdirector）、日本的社长都相当于美国的CEO。在

美国企业中把董事长视为一把手是因为他兼任了CEO，而不是指他

担任的董事长职务。所以更准确的说法是，担任CEO或相当于CEO

的职务的那个人是企业管理和经营系统的“一把手”。而企业的董事

长、总经理之间不是领导和被领导关系，公司法人治理结构设置中也

没有“一把手”。

在中国企业中没有明确相当于CEO的这一职位，一般把公司的总

经理理解为CEO。但公司法中却有一个法人代表的职务并规定由董

事长担任。在公司章程中还要说明是董事长负责制还是总经理负责

制。这是互相矛盾而又不能自圆其说的一种制度安排。首先，公司的

日常运行、管理必须有一个主要负责人，是否称为CEO并不重要,但

应赋予他明确的权力和责任。其次,公司的董事会成员是平等的，董

事长只是董事会的召集人，有的公司中董事长有两票投票权是一个特

殊的安排。董事会所有董事都是公司这个法人的代表，其代表权力的

范围、内容是由公司章程和董事会决定的。董事长一个人作为法人代

表不符合公司治理结构董事会组成的原则.在实际中特别是在董事长

负责制情况下，公司法人代表又被视为公司的CEO或“一把手”,加

之目前公司董事会多由经理班子人员组成，这就必然造成董事会与经

理班子、董事长与总经理之间责权边界的模糊，两者的制衡关系被削

弱了，但矛盾却出现了.第三,按照有关规定，公司的董事会和经理班

子应分设，人员不能重叠。这又排除了董事长兼任总经理而形成类似

美国模式的可能。

这一问题从认识上反映了传统的等级观念对人们的影响仍然很

重，而现代企业制度中的制衡思想尚不能被理解和接受。基于这样一

种认识，我们的干部管理部门在对待人与制度、“一把手”与班子的

关系中也存在重前者轻后者的问题,如：“一把手是关键”，“政治路线

确定后,干部是决定因素”，实际上成为我们干部管理部门的一种指导

思想.在现代企业管理中，人无论是作为一种资源还是资本的地位的

重要意义是无庸质疑的,企业的主要领导人对企业的成败兴衰所起的

作用更是显而易见的。但制度(班子也是一种制度）是一个更为基础

的因素，制度是由人来设计、实施、维护的，但制度一旦形成即对人

的行为产生规范和约束，由此减少了人的因素中的不确定性和各种风

险。同时制度也为人充分发挥才智提供了更大的空间，为人与人之间

的协调、合作创造了更好条件。这就是经济学中所讲的“制度的扩展”

作用。用小平的话讲：“一个好的制度可以约束坏人,一个坏的制

度可以使好人变坏。"因而在重视人、重视企业主要领导人的同时应

把制度的建立、实施、维护、完善作为一项更为重要、更为基础的工

作.

从实际讲，对企业“一把手"问题认识上的混乱会导致公司治理结

构制衡功能的变型。围绕着“谁大”、“谁是一把手”还诱发了企业内

部权力争夺和“权力寻租”，破坏了制度的权威性，削弱了组织控制

的能力.这在实际中已成为具有一定普遍性的问题。

要改变这种状况,首先应解决观念和认识上的问题。制度安排的解

决途径无非是董事长兼CEO或总经理兼CEO两种。董事长兼CEO

是美国的模式。在美国,尽管董事会与经理班子仍是分设的，但由于

董事长兼任CEO,董事会与经理班子之间的制衡的力度比较起其它国

家模式就弱一些。在美国这一缺陷是由市场控制来补偿的。在中国市

场控制受到各种因素制约，采取美国模式弊大利小.更为可取的是，

取消法人代表,分设董事会和总经理，由总经理任CEO。

六、利益、激励与经营者持股

公司治理结构的设立是希望在调动经营者的积极性的同时约束经

营者背离所有者的行为.代理人的存在是一个给定的前提,针对这一问

题有关的制度安排只能起到制约和改善作用,而不能从根本上解决这

一问题。给予经营者期权或由经营者直接持股只是一种激励机制,一

些人认为这一安排可以实现经营者和所有者的利益一致是一种错误

的认识。为了进一步说明这个问题需要引入“公共产品”、“廉价股票”、

“有包容性私利”、“非货币收益”等经济学的概念。经营者所拥有的

期权或持有的股份一般是小股，它更主要地表现为一种货币的效益，

而不是对企业的剩余控制权。这种少量的股份称为“廉价的股票”.

企业剩余的收入在某种程度上是一种“公共产品”,企业的利润属于

全体股东，并不区分每个股东是否认真行使了股东的权利，是否参与

了企业的经营。那么作为一个小股东,通过自身的努力使其它股东占

到好处，甚至是更大的好处，这样做的成本和风险与收益相比显然是

不合算的。反之，坐享其成、“搭便车”则是更好的选择。这就是“廉

价股票"和“公共产品"的含义。

由此可见,少量的股票并不足以改变代理人利益所在和行为。只有

当股份大到一定程度时，这一状况才可能改变。这就是我们所讲的“有

包容性的私利”.股份越大,持股者从企业长期、总体效益改善中赢利

越大。当他的收益份额大到足以抵偿其监督成本时，他就情愿承受让

利别的股东“搭便车"的后果，付出必要的成本去改善企业的剩余收

入.而经营者所持股份的数额不构成“有包容性私利”。经营者持大股

或控股并不具有普遍意义，从现代企业发展的方向看也不是未来的选

择。

从货币效益上讲，经营者的期权或持股产生的激励作用是肯定存

在的。但在对经营者行为考察中发现,他们具有追求“非货币收益”

的动机。这包括出名、讲排场、追求控制更大的资源等。对此,货币

激励所能起的作用就更为有限了。

各种激励机制是公司治理结构的一个重要功能，但代理人问题的

改善（而不是根本解决）主要还是依靠组织控制和市场控制。这是现

代企业取代传统业主式企业必须付出的代价，是现代企业制度理论和

实践中一个永恒的课题.

当前中国的企业，特别是大型国有企业正处在建立和形成具有中

国特色的公司治理结构的历史过程中。对这一过程的考察可以反映出

在理论认识和实际运行中存在着一些值得关注和研究的问题。总的来

看，中国公司治理结构的建立和完善在很大程度上取决于企业自身和

市场的发展、改革。