支的结构

我国财政支出规模和结构分析

财政支出作为政府分配的重要组成部分，不仅是维持政府职能的财政基础，

也是市场经济下政府活动的范围和内容的总体概括。它在社会生活和经济生活中

占有举足轻重的地位，因此对我国财政支出进行研究的意义重大。论文主要是对

财政支出规模和结构进行分析。

一、财政支出规模分析

（一）财政支出规模含义及衡量指标

1.含义

财政支出规模是指政府在一定时期内集中、占有和使用财政资源的数量状

态。财政支出规模通常表现为财政支出的总量，表现财政支出总量可以是支出数

额的绝对量，也可以是财政支出占国民收入的相对量。

2.衡量指标

（1）绝对指标

绝对指标是指以一国货币单位表示的财政年度内政府实际安排和使用的财

政资金的数额。其作用是：第一，其是计算相对指标的基础；第二，对绝对指标

从时间序列加以对比可以看出财政支出规模发展变化的趋势

（2）相对指标

相对指标是指绝对指标与有关指标的比率。其作用是：第一，相对指标本身

可以反映政府公共经济部门在社会资源配置过程中的地位；第二，通过指标的横

向对比可以反映不同国家或地区的政府在社会经济生活中的地位的差异；第三通

过指标的纵向比较，可以看出政府在社会经济生活中的地位和作用变化发展的趋

势。

3．反映财政支出规模变化的指标

财政支出增长率:

财政支出增长的弹性系数:

财政支出增长边际倾向:

(二）财政支出规模发展情况

总体概况：绝对规模快速增长，相对规模先降后升。

1.我国财政支出绝对规模增长情况

1n

1nn

1n

G

GG

G

G

(%)G















(%)

(%)

GDP

G

Eg







GDP

G

MGP







由表1可以看出，我国财政支出的绝对规模从1978年的1122.09亿元，快

速增长到2009年的75873.64亿元，32年间增长了近67倍.。从1950年国家财

政支出的68.05亿元到1998年跨入第一个万亿元台阶，用了49年；2002年财

政支出登上第二个万亿元台阶，仅用了4年；2005年财政支出跨上了第三个万

亿元台阶，仅用了3年；2006年财政支出跨上第四个万亿元台阶则只用1年时

间。此后又经历三年时间，我国财政支出已登上第七个万亿元台阶。

表11978-2011年我国财政支出情况

1978-2011年我国财政支出情况（单位：亿元）

年份GDP全国中央地方

财政支出占GDP比重(%)

全国中央地方

19783645.21122.09532.12589.9730.7814.6016.18

19804545.61228.83666.81562.0227.0314.6712.36

19859016.02004.25795.25120922.238.8213.41

199018667.83083.591004.472079.1216.525.3811.14

199121781.53386.621090.812295.8115.555.0110.54

199226923.53742.21170.442571.7613.904.359.55

199335333.94642.31312.063330.2413.143.719.43

199448197.95792.621754.434038.1912.023.648.38

199560793.76823.721995.394828.3311.223.287.94

199671176.67937.552151.275786.2811.153.028.13

199778973.09233.562532.56701.0611.693.218.49

199884402.310798.183125.67672.5812.793.709.09

199989677.113187.674152.339035.3414.714.6310.08

200099214.615886.55519.8510366.6516.015.5610.45

2001109655.218902.585768.0213134.5617.245.2611.98

2002120332.722053.156771.715281.4518.335.6312.70

2003135822.824649.957420.117229.8518.155.4612.69

2004159878.328486.897894.0820592.8117.824.9412.88

2005184937.433930.288775.9725154.3118.354.7513.60

2006216314.440422.739991.430431.3318.694.6214.07

2007265810.349781.3511442.0638339.2918.734.3014.42

2008314045.462592.6613344.1749248.4919.934.2515.68

2009340902.876299.9315255.7961044.1422.384.4817.91

2010401202.089874.1615989.7373884.4322.403.9918.42

2011441761.1108930.016514.1192415.8924.663.7420.92

2.我国财政支出相对规模情况

瓦格纳法则指出随着人均收入的提高，财政支出的相对规模也随之提高，当

经济发展到一定阶段则相对停止，相对稳定。

（1）我国财政支出相对规模“V”形发展趋势

在任何体制背景下，财政支出绝对规模都是不断增长的，但相对规模在计划

经济时期一直稳定在较高水平上，自1978年经济体制改革以来，财政支出的相

当规模由1978年的30.78%下降到1996年的11.15%，1996年之后开始反弹，到

2007年上升为19.95%，呈现“V”形变动轨迹，近几年来我国财政支出的相对量

仍处于连年上升的态势。

图1财政支出占GDP比重

（2）V形曲线形成原因：

图1反映了我国财政支出占GDP比重变动趋势，可以看出，我国财政支出占

GDP比重呈现“V”型变化态势，这种变化趋势充分体现了我国经济转轨时期的

特征。

1992年以前可以称之为V型曲线的左半部分，该阶段的明显特征是财政支

出占GDP比重呈现明显下降趋势，而且下降速度明显加速发展。1981-1985年，

预算内财政支出占GDP比重平均值为23.29%，比上一时期下降了5个多百分点，

下降速度明显加快，该时期预算内外财政支出平均比重为38.15%，充分表明改

革开放之初，政府参与国民经济活动的程度很高。

1992年之后可称之为V形曲线的右半部分，1996年我国财政支出降到历史

最低点，在GDP中的比重只有11.15%，这在一定程度上可以说明我国向市场经

济体制转轨的过程中，市场在资源配置中发挥了主导作用。进入九十年代以来，

财政支出规模变动经历了四个明显的阶段。

1992-1996年为支出规模紧缩阶段，这时期财政支出相对规模处于V型曲线

的底部。该阶段财政支出占GDP的比重也在下降，但下降速度比较缓慢，不存在

较大的波动，1992年初邓小平南巡讲话，推动了地方政府大力发展经济的热情，

使1992年的经济增长了14.2%，1993年经济增长13.9%，经济出现过热的情况，

我国开始实施适度从紧的财政政策，使1993-1996年的经济增长率平均每年回落

了1个百分点，这一时期中国开始了企在提高两个比重的分税制财政体制改革，

1994年分税制财政体制开始正式实行，由于前期的惯性，财政支出占GDP比重

在改革前两年仍沿既有的路径缓慢下降，但是从1997年开始财政支出占GDP的

比重开始恢复性提高。

1997—2002年为支出规模扩张阶段，这一时期财政支出占GDP比重开始缓

慢的恢复性上升。1997-1998年的亚洲金融危机使我国经济增长率持续下滑，1998

年中央开始实行积极的财政政策，以解决有效需求不足的问题，并在2000年收

到初步成效，经济增长率由下滑转为上升；在扩大内需取得显著效果后，我国适

时的将财政政策由积极转为平稳。

2003-2007年我国实行稳健的财政政策，财政支出规模保持在17.8%和18.7%

之间。

2008-2009年为支出规行压力加大，我国及时推出四万亿投资计划，开始实

行积极的财政模扩张阶段，2008年下半年由“次贷危机”引发的金融海啸蔓延

至全球，中国经济增长明显减速，经济下政策，有效地遏制了经济的快速下滑。

二、财政支出结构分析

（一）财政支出结构的含义

财政支出结构指站在不同的角度，或者基于不同的分类标准，财政支出各个

部门之间的相对关系。也就是说，各类公共支出占总公共支出的比重，它直接关

系到政府动员社会资源的程度，从而直接或间接地影响社会经济结构各个方面，

包括社会总供需结构、产业结构、社会事业各个方面构成等，其对市场经济运行

的影响可能比财政支出规模的影响更大。

（二）我国财政支出结构的变化趋势

1.我国财政支出结构变化情况

随着经济体制从计划经济向社会主义市场经济体制的转轨，政府对经济的管

理也逐步从过去直接、微观管理向间接、宏观管理转变，与此相适应，财政支出

的重点逐步由偏重经济建设转向公共事业和服务方向。

表2我国财政支出结构变化

年份经济建设费社会文教费国防费行政管理费其他支出

197864.813.114.964.713.16

198058.2216.215.776.153.66

198556.2620.389.568.535.27

199044.3623.929.4113.448.86

199142.1825.099.7512.2210.75

199243.125.9210.112.388.5

199339.5225.389.1713.6612.26

199441.3225.929.5114.638.61

199541.8525.749.3314.68.47

199640.7426.219.0714.939.04

199739.526.748.814.7210.24

199838.7127.18.714.810.7

199938.427.68.215.310.5

200036.1927.67.617.4211.19

200134.2227.67.618.612

200230.2626.877.7418.616.53

200328.0426.247.7419.0318.94

200427.8526.297.7219.3818.75

200527.4626.397.2919.1919.67

200626.5626.837.3718.7320.51

200729.7827.057.1425.5110.52

200831.4727.016.6824.6710.17

200933.3926.426.4920.0513.65

201034.2128.485.9321.310.08

从上表可以看出：

（1）经济建设支出比重呈逐年下降趋势，但比重仍然偏高。经济建设费所占比

重从1978年64．1％降至2006年的26．6％。我国是发展中国家，基础设施和

基础产业仍很薄弱，而通讯、能源、交通等发展是经济增长的根本保障，需要政

府大力投入。所以，经济建设支出比重偏高有一定的合理性。但是，经济建设支

出内部结构不合理，其中基本建设支出比重呈下降趋势。

（2）社会文教支出占财政支出的比重逐年增长，但增长速度过慢。1978年该项

支出所占比重为13．10％，到2006年则达到26．83％，超过了经济建设支出所

占比重26．56％，首次成为财政支出中所占比重最多的一项，这说明我国对教

育、文化和社会服务事业发展越来越重视。

（3）国防支出比较稳定，并有所下降。1980年国防支出曾达到15．77％，但由

于国防支出受国际、国内形势的影响较大，从2000年以来，一直维持在8％以

下。在和平发展时期，国防费所占财政支出的比重相对稳定，并以适当的比例下

降，有力地支援了经济建设。

（4）行政管理费增长迅猛。从1978年的4．71％增至2004年的19．38％，增

长了近4倍。这与我国政府机构膨胀、公共部门的行政效率低下有关。但2006

年有所下降，从2005年的19％降到了18．73％，可见政府机构改革略有成效。

（5）其他支出比重也呈上升趋势，尤其是90年代后期开始，升幅明显增加。1997

年用于其他支出达10．24％，是1980比重的3倍；2002年更是从2001年的12％

突增到17％，到2006年是20．51％，增长趋势相当明显。近些年，国家财政用

于政策性补贴、科研经费等支出也逐年增加。

2.我国财政支出结构变化原因

各类财政支出结构的变化是随着我国政治、经济、社会、文化等各个领域的

变化而相应产生的：

1998年中国政府提出建立公共财政基本框架,这意味着政府职能由生产建

设向公共服务转型,政府职能的重新定位对财政支出结构提出了重大的改革要

求。多年来经济建设费的持续下降(由1994年占全部政府支出的41.3%下降到

2005年的27.5%)，相应反映了这一改革趋势。不过,由于期间适逢亚洲金融危

机,对我国出口需求造成了较大的负面影响,政府于1998年下半年不得不扩大

公共投资以保持经济社会形势稳定,使得财政支出改革主要停留在规范支出管

理方面,而财政职能的调整则被相应推后了。

2003年，真正引起政策上对中国财政支出结构重视的公共事件,要追溯到

春天暴发的非典疫情。以此为契机,社会上对于医疗卫生、教育、社会保障与就

业等社会性支出不足的呼声渐成声势,也使得政府在支出管理改革之外,对政府

职能的调整和财政支出结构的完善给予了更切实的关注。

2006年,中国政府的社会文教费支出首次取代经济建设费,成为全部财政

支出中占比最大的一项开支。这一年召开的十六届六中全会,提出走共同富裕道

路,推动社会建设与经济建设、政治建设、文化建设协调发展,这标志着公共政

策格局由经济政策向社会政策的正式转型。全会通过的《关于构建社会主义和谐

社会若干重大问题的决定》阐述了我国社会政策的基本内容和目标,以及落实社

会政策的制度保障。

2007年党的十七大政治报告进一步阐述了我国社会政策的目标,指出必须

在经济发展的基础上,更加注重社会建设,着力保障和改善民生,推进社会体

制改革,扩大公共服务,完善社会管理,促进社会公平正义,努力使全体人民

学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居,推动建设和谐社会。

2008年以来,中央政策的重心定位于如何全面落实此前提出的社会政策目

标上,由此，十一五时期的财政支出结构发生了许多值得关注的变化。其中最突

出的一点是,在经济建设支出比重持续下降的同时,各级财政部门支出重点向三

农和民生领域倾斜,并配合以社会安全网的制度建设,致力于建立保障和改善

民生的长效机制。

现在我国财政支出结构日趋合理，政府尤其重视民生方面的支出力度，如社

会保障支出、公共卫生支出、教育支出等。

图22011年中央财政支出结构

汇总以上支出，2011年全国财政用在与人民群众生活直接相关的教育、医

疗卫生、社会保障和就业、住房保障、文化方面的民生支出合计38539亿元，增

长31.7%；用在农业水利、公共交通运输、节能环保、城乡社区事务等方面与民

生密切相关的支出合计35737亿元。其他公共财政支出约34972亿元，主要用于

一般公共服务、公共安全、国防、外交以及资源勘探电力信息、国债付息、金融

监管等支出，这些方面的支出是公共财政必须予以保障的，也是满足人民群众生

产生活所需要的。比如，国债付息支出用于发行国债所需支付的利息,而发行国

债所筹集的资金也主要用于民生支出；公共安全支出促进了社会稳定，为保障改

善民生营造了良好的社会环境；国防支出保障了国防和军队现代化建设，有力维

护了国家主权、安全、领土完整，为全面建设小康社会提供了坚强有力的安全保

障。

(三)当前我国财政支出结构的特点

1.经济建设支出占财政支出比重远高于西方发达国家

我国财政支出中按功能性质分类的支出中有一类经济建设支出，而西方发达

国家并没有相应的一项财政支出名为经济建设支出。经济建设支出是是指国家用

于生产性投资和基本建设方面的财政支出，这些支出或者是与社会公共需要有

关，或者是与宏观调控有关，它是我国财政预算内支出的主要部分，其范围主要

包括：用于国有企业、农业、林业、水利、气象、铁道、交通、邮电、国内商业、

对外贸易、城市公用事业等的基本建设拨款或贷款、挖潜改造资金、简易建筑费

以及核工业、航天工业流动资金拨款等；支援农业生产支出；国家物资储备支出；

城市维护税等。由此可以发现，我国的政府资本性支出和经济建设支出都主要包

括用于基础设施建设、支持农业生产、提供公共产品三个方面的支出。尽管西方

财政的经济支出也对其经济产生重大的影响，但其调控能力与我国财政相比有质

的区别。

2.行政管理支出增长过快，与体制改革的方向背道而驰。

在所有财政支出中，我国的行政管理支出是上涨速度最快的，从改革开放初

期的1978年至2006年的28年间，我国行政管理支出从52.90亿元增长到7571.05

亿元，增长了142倍。其占财政总支出的比重，在1978年仅为4.71%,到2006

年上升到18.73%。根据2006年经济合作与发展组织发布的报告《中国公共支出

面临的挑战》上的数据显示，我国的行政管理支出占财政支出比重高于大部分

OECD国家，远高于许多发达国家，如美国、英国、法国。国际货币基金组织曾

经规定行政管理支出占财政支出不应高过15.6%的标准，那么按此标准，以我国

的现实数据来看，我国无疑是世界上行政成本昂贵的国家。而且，行政管理支出

比重上升迅速，说明政府机构依然庞大，政府监管依然过渡，与构建社会主义市

场经济体制，建立“大社会、小政府”的社会框架的方向是相逆的。

3.民生类比重依然过低

一些重要的民生类支出项目，如教育支出、医疗卫生支出、社会保障和福利

支出等近年来虽快速增长，但由于起点较低，其占财政支出比重仍然距离西方发

达国家有很大的差距。

（四）调整和优化我国财政支出结构的对策

1.有效发挥政府投资示范效应，调节社会投资总量

在市场经济体制相对完备的情况下，政府投资应该限定在民间资金不愿意投

资的非盈利领域，为公共利益，环境建设和民间投资创造条件。在这种范围内的

适时适量的政府投资一定会起到示范作用，即我们熟知的“汲水效应”，从而达

到促进民间投资、调节社会投资总量、刺激经济增长的目的。

2.提高科技支出投入，促进自主创新和经济增长

国家财政支出必须向科技发展倾斜，才能促进自主创新和经济增长。国家财

政应在财力上完全支持基础性科学研究，加大财政科技投入和财政补贴力度。政

府对于基础研究、国家科技基础设施建设、国家安全重大项目及地区发展项目等

方面的科技投入有利于解决市场资源配置机制不能有效解决的基础科研和公益

科技为主的投入问题，而且财政补贴不仅表明政府对推进科技自主创新的决心和

扶持力度，而且也向企业传达了一种“政府偏好”，有利于发挥其杠杆作用，带

动企业科技自主创新投入。

3.增加公共服务领域投入，保障和改善人民生活

根据公共服务的层次性，相对动态地划分基本与非基本公共服务，整合各种

财政资源，增加对基本公共服务领域的投入，优先保障和改善民生，重点加大教

育、就业和社会保障、医疗卫生、保障性安居工程、生态环境等方面的投入，逐

步实现基本公共服务的区域协调发展。抓紧建立健全保障公共服务均等化的相关

机制。

4.合理界定财政保障范围，严格控制一般性开支

坚持勤俭办一切事业，制定完善一般性开支标准，推进服务型、节约型政府

建设。推进事业单位分类改革，加大对公益性事业单位的保障力度，支持具有经

营性质的事业单位逐步走向市场。严格控制行政成本增长幅度，推进机关节能减

排工作。严肃财经纪律，坚决反对大手大脚花钱和铺张浪费行为，通过压缩一般

性支出，腾出财力增加保障和改善民生方面的支出。

三、结论

财政支出有两方面重要的内容：财政支出规模和财政支出结构。财政支出规

模是否适当，不仅影响政府职能的实现，并且直接社会资源配置的优化程度。政

府对经济的干预存在最优限度，政府支出规模过大或过小都不利于经济的发展。

而财政支出包括很多项目，不同的支出项目对经济增长的效应不同，合理的财政

支出结构是推动经济发展是重要保证。适当的财政支出规模和合理的财政结构可

以最大限度的发挥财政政策对经济增长的推动作用。