江海镇

1/12

张金山与南通市公安局开发区分局、南通市人民政府行政复

议二审行政判决书

【案由】行政行政行为种类行政复议

【审理法院】江苏省南通市中级人民法院

【审理法院】江苏省南通市中级人民法院

【审结日期】2020.07.13

【案件字号】(2020)苏06行终310号

【审理程序】二审

【审理法官】郭德萍仇秀珍张祺炜

【审理法官】郭德萍仇秀珍张祺炜

【文书类型】判决书

【当事人】张金山;南通市公安局开发区分局;南通市人民政府

【当事人】张金山南通市公安局开发区分局南通市人民政府

【当事人-个人】张金山

【当事人-公司】南通市公安局开发区分局南通市人民政府

【法院级别】中级人民法院

【终审结果】二审维持原判二审改判

【字号名称】行终字

【原告】张金山

【被告】南通市公安局开发区分局;南通市人民政府

2/12

【本院观点】根据一审法院所作判决及各方当事人的诉辩主张，本案的争议焦点是：1.开发

区公安分局认定张金山扰乱单位秩序有无事实根据和法律依据；2.开发区公安分局办案程序

是否合法。《公安机关办理行政案件程序规定》第十条第四款规定，移交违法行为人居住地

公安机关管辖的行政案件，违法行为地公安机关在移交前应当及时收集证据，并配合违法行

为人居住地公安机关开展调查取证工作。

【权责关键词】行政处罚行政复议合法违法警告罚款行政拘留拘留管辖证明行政复议维持原

判改判

【指导案例标记】0

【指导案例排序】0

【本院查明】本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。

【本院认为】本院认为，根据一审法院所作判决及各方当事人的诉辩主张，本案的争议焦点

是：1.开发区公安分局认定张金山扰乱单位秩序有无事实根据和法律依据；2.开发区公安分

局办案程序是否合法。关于开发区公安分局认定张金山扰乱单位秩序有无事实根据和法

律依据的问题。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项规定，扰乱机

关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进

行，尚未造成严重损失的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下

拘留，可以并处五百元以下罚款。公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用

法律的指导意见》第一条第1项规定，违反《信访条例》第十六条、第十八条规定，越级走

访，或者多人就同一信访事项到信访接待场所走访，拒不按照《信访条例》第十八条第二款

的规定推选代表，经有关国家机关工作人员劝阻、批评和教育无效的，依据《信访条例》第

四十七条第二款规定，公安机关予以警告、训诫或者制止；符合《治安管理处罚法》第二十

三条第一款第一项、第二款规定的，以扰乱单位秩序、聚众扰乱单位秩序依法予以治安管理

处罚。第一条第2项规定，违反《信访条例》第十四条、第十五条、第三十四条和第三十五

条规定，拒不通过法定途径提出投诉请求，不依照法定程序请求信访事项复查、复核，或者

3/12

信访诉求已经依法解决，仍然以同一事实和理由提出投诉请求，在信访接待场所多次缠访，

经有关国家机关工作人员劝阻、批评和教育无效的，依据《信访条例》第四十七条第二款规

定，公安机关予以警告、训诫或者制止；符合《治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项

规定的，以扰乱单位秩序依法予以治安管理处罚。本案中，开发区公安分局对张金山等

人涉嫌扰乱单位秩序一案立案受理后，对张金山、俞志兰、吴政、崔将、冯志泉等人进行了

调查询问，并向苏通科技产业园区江海镇区信访办公室调取张金山等人扰乱单位秩序的信访

材料。从信访登记记录可以看出，2019年4月至9月，张金山及其家人等因对房屋拆迁事宜

不满，为同一事项至国家信访局、住房和城乡建设部等部门信访登记，仅张金山个人登记就

有十余次之多。张金山对相关行政机关、司法机关的行为不服，应当通过法定途径主张，但

张金山不通过法定途径提出投诉请求，而是以同一事实和理由反复越级走访，该行为对两地

行政机关正常的工作秩序造成了影响，具有社会危害性，且情节较重，应予处罚。开发区公

安分局认定张金山扰乱单位秩序具有事实根据和法律依据，给予张金山行政拘留七日并处罚

款二百元，量罚适当。关于开发区公安分局办案程序是否合法的问题。《公安机关办理

行政案件程序规定》第十条第一款规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行

为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖

淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。本案中，开发区公安分局系张金山居住地的公安机关，

且开发区公安分局受理案件时，张金山已返回南通，故开发区公安分局对张金山的行为行使

管辖权并不违反法律规定，依法具有作出治安处罚的法定职责。张金山认为，本案没有证据

证明北京市公安机关向开发区公安分局移交了案件，故开发区公安分局无权处罚。对此本院

认为，《公安机关办理行政案件程序规定》第十条第四款规定，移交违法行为人居住地公安

机关管辖的行政案件，违法行为地公安机关在移交前应当及时收集证据，并配合违法行为人

居住地公安机关开展调查取证工作。第十四条规定，几个公安机关都有权管辖的行政案件，

由最初受理的公安机关管辖。本案中，开发区公安分局对张金山的违法行为是经举报后直接

立案，而非违法行为地北京公安机关移交的案件，因此，作为违法行为人居住地的开发区公

4/12

安分局对张金山的违法行为行使管辖权，系最初立案取得，不存在案件移交的问题。张金山

认为开发区公安分局办案程序违法的理由不能成立，本院不予支持。综上，一审判决

认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。张金山的上诉请求不能成立，本

院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，

判决如下：

【裁判结果】驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人张金山负

担。本判决为终审判决。

【更新时间】2021-11-0702:37:03

【一审法院查明】一审法院经审理查明，2019年4月至2019年9月，张金山因对房屋拆迁

一事不满，至国家信访局、住房和城乡建设部等部门进行信访登记十余次。2019年9月17

日，张金山等人从北京劝返。同日，南通市公安局开发区分局（以下简称开发区公安分局）

江海派出所以张金山涉嫌扰乱单位秩序受案调查。9月17日，开发区公安分局对张金山书面

传唤。当日，开发区公安分局就有关情况向张金山、瞿华、俞志兰、吴政、崔将、冯志泉进

行调查询问，并向苏通科技产业园区江海镇区信访办公室调取张金山等人扰乱单位秩序的信

访材料。江海镇区依法向开发区公安分局提交了张金山在内等人的信访材料。信访材料显

示，2019年4月份至9月份，张金山及其家人等因对房屋拆迁事宜不满，为同一事项至北京

市国家信访局、住房和城乡建设部等部门信访登记，仅张金山个人登记就有十余次之多。

2019年9月18日，开发区公安分局对张金山及李慧等进行调查询问，并制作了行政处罚告

知笔录，向张金山告知了拟作出处罚的事实、依据和陈述申辩权。同日，开发区公安分局对

张金山的陈述申辩进行了复核。2019年9月19日，开发区公安分局作出开公（江）行罚

决字〔2019〕738号《行政处罚决定书》，查明2019年4月份至今，张金山因对房屋拆迁事

宜不满，为同一事项至北京市国家信访局、住建部等部门信访登记十余次，张金山就同一事

项在国家信访局、住建部等多个部门频繁信访登记，其行为已经构成扰乱单位秩序，依法应

受治安处罚，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项之规定，决

5/12

定给予张金山行政拘留七日并处罚款二百元的处罚。并将拘留情况告知其家属，随后即送拘

留所执行。张金山不服，于2019年10月6日向南通市人民政府申请行政复议。南通市人民

政府于2019年10月8日收悉后，依法通知开发区公安分局进行复议答复。开发区公安分局

于2019年10月10日收到复议答复通知书，于10月18日向南通市人民政府提交了答复书及

相关证据材料。南通市人民政府于2019年10月24日作出〔2019〕通行复第153号《行政复

议决定书》，决定维持原行政行为。张金山仍不服提起诉讼，请求确认开发区公安分局作出

的行政处罚决定违法，撤销南通市人民政府作出的行政复议决定。一审另查明，张金山在

此期间在北京应租住有房屋。2019年7月2日，张金山被北京市公安局天安门地区分局予以

训诫，告知天安门地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或

聚集。

【一审法院认为】一审法院认为，首先，开发区公安分局在行政程序中对张金山及其妻子瞿

华，案外人俞志兰、吴政、崔将、冯忠泉、李慧等人形成的询问笔录、调取的张金山及瞿华

的信访材料以及北京市公安局天安门地区分局、北京市公安局西城分局对张金山及瞿华的训

诫书等证据材料足以认定，张金山因拆迁问题在2019年4月份至2019年9月份期间至国家

信访局、住房和城乡建设部等部门进行信访登记十余次。其次，2019年9月17日，开发区

公安分局进行了受案登记并对张金山进行传唤，其后对张金山、瞿华、俞志兰、吴政、崔

将、冯忠泉、李慧等人进行询问并制作了询问笔录。随后，开发区公安分局对张金山制作了

行政处罚告知笔录，告知了拟作出处罚的事实、依据和陈述申辩权，并对其陈述申辩进行复

核。在此基础上，开发区公安分局对张金山作出被诉处罚决定，决定给予张金山行政拘留七

日并处罚款二百元，并依法进行了告知、送达、执行，处罚程序符合法律、法规的规定。再

次，张金山在2019年4月至9月期间，持续在北京进行越级信访直至国家大庆前夕方才被劝

返，严重扰乱两地各有关行政机关正常工作的开展，且在此之前亦被有关部门进行过训诫，

开发区公安分局作出行政拘留七日并处罚款二百元，量罚适当。南通市人民政府依照法律规

定在法定期限内履行了受理、通知答复、审查、作出决定、送达等法定程序，所作出的复议

6/12

决定并无不当之处。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九

条、第七十九条之规定，判决驳回张金山的诉讼请求。

【二审上诉人诉称】张金山不服一审判决，向本院提起上诉称1.一审判决认定事实不清，张

金山2019年4月份从未去过国家信访局等部门，且张金山至国家信访局反映的也不是同一事

项。2.开发区公安分局作出的行政处罚决定没有事实根据。信访行为并不违法，也没有法律

规定越级信访是违法的，多次信访也不必然导致扰乱单位秩序。3.开发区公安分局办案程序

违法。开发区公安分局既未提交北京市公安机关受理案件的证据，也未提交北京市公安机关

移交开发区公安分局的材料，开发区公安分局未提交接警的视频，故开发区公安分局接警的

事实不存在，立案程序违法。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判确认开发区公安分局

作出的行政处罚决定违法，撤销南通市人民政府作出的行政复议决定。

张金山与南通市公安局开发区分局、南通市人民政府行政复议二审行政判决书

江苏省南通市中级人民法院

行政判决书

(2020)苏06行终310号

当事人上诉人（原审原告）张金山。

被上诉人（原审被告）南通市公安局开发区分局，住所地南通市开发区。

法定代表人成明，局长。

委托代理人俞飞，南通市公安局开发区分局民警。

委托代理人窦飞贤，南通市公安局开发区分局民警。

被上诉人（原审被告）南通市人民政府，住所地南通市。

7/12

法定代表人王晖，市长。

委托代理人施政杰，南通市司法局工作人员。

委托代理人许飞，南通市司法局工作人员。

审理经过上诉人张金山因治安行政处罚及行政复议一案，不服南通经济技术开发

区人民法院（2019）苏0691行初1252号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理

后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。

一审法院查明一审法院经审理查明，2019年4月至2019年9月，张金山因对房

屋拆迁一事不满，至国家信访局、住房和城乡建设部等部门进行信访登记十余次。2019

年9月17日，张金山等人从北京劝返。同日，南通市公安局开发区分局（以下简称开发

区公安分局）江海派出所以张金山涉嫌扰乱单位秩序受案调查。9月17日，开发区公安

分局对张金山书面传唤。当日，开发区公安分局就有关情况向张金山、瞿华、俞志兰、

吴政、崔将、冯志泉进行调查询问，并向苏通科技产业园区江海镇区信访办公室调取张

金山等人扰乱单位秩序的信访材料。江海镇区依法向开发区公安分局提交了张金山在内

等人的信访材料。信访材料显示，2019年4月份至9月份，张金山及其家人等因对房屋

拆迁事宜不满，为同一事项至北京市国家信访局、住房和城乡建设部等部门信访登记，

仅张金山个人登记就有十余次之多。2019年9月18日，开发区公安分局对张金山及李慧

等进行调查询问，并制作了行政处罚告知笔录，向张金山告知了拟作出处罚的事实、依

据和陈述申辩权。同日，开发区公安分局对张金山的陈述申辩进行了复核。

2019年9月19日，开发区公安分局作出开公（江）行罚决字〔2019〕738号

《行政处罚决定书》，查明2019年4月份至今，张金山因对房屋拆迁事宜不满，为同一

事项至北京市国家信访局、住建部等部门信访登记十余次，张金山就同一事项在国家信

访局、住建部等多个部门频繁信访登记，其行为已经构成扰乱单位秩序，依法应受治安

处罚，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项之规定，决定

8/12

给予张金山行政拘留七日并处罚款二百元的处罚。并将拘留情况告知其家属，随后即送

拘留所执行。张金山不服，于2019年10月6日向南通市人民政府申请行政复议。南通

市人民政府于2019年10月8日收悉后，依法通知开发区公安分局进行复议答复。开发

区公安分局于2019年10月10日收到复议答复通知书，于10月18日向南通市人民政府

提交了答复书及相关证据材料。南通市人民政府于2019年10月24日作出〔2019〕通行

复第153号《行政复议决定书》，决定维持原行政行为。张金山仍不服提起诉讼，请求

确认开发区公安分局作出的行政处罚决定违法，撤销南通市人民政府作出的行政复议决

定。

一审另查明，张金山在此期间在北京应租住有房屋。2019年7月2日，张金山被

北京市公安局天安门地区分局予以训诫，告知天安门地区不是信访接待场所，不接待信

访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集。

一审法院认为一审法院认为，首先，开发区公安分局在行政程序中对张金山及其

妻子瞿华，案外人俞志兰、吴政、崔将、冯忠泉、李慧等人形成的询问笔录、调取的张

金山及瞿华的信访材料以及北京市公安局天安门地区分局、北京市公安局西城分局对张

金山及瞿华的训诫书等证据材料足以认定，张金山因拆迁问题在2019年4月份至2019

年9月份期间至国家信访局、住房和城乡建设部等部门进行信访登记十余次。其次，

2019年9月17日，开发区公安分局进行了受案登记并对张金山进行传唤，其后对张金

山、瞿华、俞志兰、吴政、崔将、冯忠泉、李慧等人进行询问并制作了询问笔录。随

后，开发区公安分局对张金山制作了行政处罚告知笔录，告知了拟作出处罚的事实、依

据和陈述申辩权，并对其陈述申辩进行复核。在此基础上，开发区公安分局对张金山作

出被诉处罚决定，决定给予张金山行政拘留七日并处罚款二百元，并依法进行了告知、

送达、执行，处罚程序符合法律、法规的规定。再次，张金山在2019年4月至9月期

间，持续在北京进行越级信访直至国家大庆前夕方才被劝返，严重扰乱两地各有关行政

9/12

机关正常工作的开展，且在此之前亦被有关部门进行过训诫，开发区公安分局作出行政

拘留七日并处罚款二百元，量罚适当。南通市人民政府依照法律规定在法定期限内履行

了受理、通知答复、审查、作出决定、送达等法定程序，所作出的复议决定并无不当之

处。

综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之

规定，判决驳回张金山的诉讼请求。

二审上诉人诉称张金山不服一审判决，向本院提起上诉称,1.一审判决认定事实

不清，张金山2019年4月份从未去过国家信访局等部门，且张金山至国家信访局反映的

也不是同一事项。2.开发区公安分局作出的行政处罚决定没有事实根据。信访行为并不

违法，也没有法律规定越级信访是违法的，多次信访也不必然导致扰乱单位秩序。3.开

发区公安分局办案程序违法。开发区公安分局既未提交北京市公安机关受理案件的证

据，也未提交北京市公安机关移交开发区公安分局的材料，开发区公安分局未提交接警

的视频，故开发区公安分局接警的事实不存在，立案程序违法。综上，请求二审法院撤

销一审判决，改判确认开发区公安分局作出的行政处罚决定违法，撤销南通市人民政府

作出的行政复议决定。

二审被上诉人辩称被上诉人开发区公安分局辩称，1.被诉处罚决定认定事实清

楚。张金山多次就房屋被拆除事宜信访，均得到相应答复，仍然多次越级到国家信访

局、住房和城乡建设部等多个部门频繁信访登记，其行为扰乱了正常的信访秩序，同时

也扰乱了国家信访局、住房和城乡建设部等部门的单位秩序，属情节较重的情形。2.开

发区公安分局办案程序合法。开发区公安分局依法将拟作出行政处罚的事实、理由、依

据告知张金山，处罚决定作出后，向张金山宣告送达了处罚决定，后依法将张金山送拘

留所执行，程序合法。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。

被上诉人南通市人民政府辩称，开发区公安分局作出的处罚决定符合规定，南通

10/12

市人民政府复议维持并无不当，且复议决定程序合法。一审判决认定事实清楚，适用法

律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。

本院查明本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。

本院认为本院认为，根据一审法院所作判决及各方当事人的诉辩主张，本案的争

议焦点是：1.开发区公安分局认定张金山扰乱单位秩序有无事实根据和法律依据；2.开

发区公安分局办案程序是否合法。

关于开发区公安分局认定张金山扰乱单位秩序有无事实根据和法律依据的问题。

《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项规定，扰乱机关、团体、

企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未

造成严重损失的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘

留，可以并处五百元以下罚款。公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适

用法律的指导意见》第一条第1项规定，违反《信访条例》第十六条、第十八条规定，

越级走访，或者多人就同一信访事项到信访接待场所走访，拒不按照《信访条例》第十

八条第二款的规定推选代表，经有关国家机关工作人员劝阻、批评和教育无效的，依据

《信访条例》第四十七条第二款规定，公安机关予以警告、训诫或者制止；符合《治安

管理处罚法》第二十三条第一款第一项、第二款规定的，以扰乱单位秩序、聚众扰乱单

位秩序依法予以治安管理处罚。第一条第2项规定，违反《信访条例》第十四条、第十

五条、第三十四条和第三十五条规定，拒不通过法定途径提出投诉请求，不依照法定程

序请求信访事项复查、复核，或者信访诉求已经依法解决，仍然以同一事实和理由提出

投诉请求，在信访接待场所多次缠访，经有关国家机关工作人员劝阻、批评和教育无效

的，依据《信访条例》第四十七条第二款规定，公安机关予以警告、训诫或者制止；符

合《治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项规定的，以扰乱单位秩序依法予以治安

管理处罚。

11/12

本案中，开发区公安分局对张金山等人涉嫌扰乱单位秩序一案立案受理后，对张

金山、俞志兰、吴政、崔将、冯志泉等人进行了调查询问，并向苏通科技产业园区江海

镇区信访办公室调取张金山等人扰乱单位秩序的信访材料。从信访登记记录可以看出，

2019年4月至9月，张金山及其家人等因对房屋拆迁事宜不满，为同一事项至国家信访

局、住房和城乡建设部等部门信访登记，仅张金山个人登记就有十余次之多。张金山对

相关行政机关、司法机关的行为不服，应当通过法定途径主张，但张金山不通过法定途

径提出投诉请求，而是以同一事实和理由反复越级走访，该行为对两地行政机关正常的

工作秩序造成了影响，具有社会危害性，且情节较重，应予处罚。开发区公安分局认定

张金山扰乱单位秩序具有事实根据和法律依据，给予张金山行政拘留七日并处罚款二百

元，量罚适当。

关于开发区公安分局办案程序是否合法的问题。《公安机关办理行政案件程序规

定》第十条第一款规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地

公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖

娼、赌博、毒品的案件除外。本案中，开发区公安分局系张金山居住地的公安机关，且

开发区公安分局受理案件时，张金山已返回南通，故开发区公安分局对张金山的行为行

使管辖权并不违反法律规定，依法具有作出治安处罚的法定职责。张金山认为，本案没

有证据证明北京市公安机关向开发区公安分局移交了案件，故开发区公安分局无权处

罚。对此本院认为，《公安机关办理行政案件程序规定》第十条第四款规定，移交违法

行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为地公安机关在移交前应当及时收集证

据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作。第十四条规定，几个公安机

关都有权管辖的行政案件，由最初受理的公安机关管辖。本案中，开发区公安分局对张

金山的违法行为是经举报后直接立案，而非违法行为地北京公安机关移交的案件，因

此，作为违法行为人居住地的开发区公安分局对张金山的违法行为行使管辖权，系最初

12/12

立案取得，不存在案件移交的问题。张金山认为开发区公安分局办案程序违法的理由不

能成立，本院不予支持。

综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。张金

山的上诉请求不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第

八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

裁判结果驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费人民币50元，由上诉人张金山负担。

本判决为终审判决。

落款

审判长郭德萍

审判员仇秀珍

审判员张祺炜

二〇二〇年七月十三日

书记员丁水仙

附法律依据附：本判决适用的相关法律依据

《中华人民共和国行政诉讼法》

第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：

（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，

维持原判决、裁定。

北大法宝1985年创始于北京大学法学院，为法律人提供法律法规、司法案例、学术期刊

等全类型法律知识服务。