综治

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社会治安综合治理概述

一、社会治安综合治理的概念与特点

(一)社会治安综合治理的概念

“社会治安综合治理”是由“社会治安”和“综合治理”两个

词组组成的具有中国特色的词汇，为正确理解社会治安综

合治理的概念。有必要先了解“治安”及“社会治安”的含义。

1、治安的合义

在我国汉语中，“治”与“安”二字，最初是分开使用的，

含义也有所不同，治是相对于乱而言，意思为治理、有秩

序；安与危相对，意指安定、安全、安稳。我国历史上最

早把“治”与“安”二字连起来使用的，是战国时期的法家代表

人物非。而最早把“治安”作为治理之策进行系统阐述的，是

西汉时的贾谊，他在给汉文帝的一篇名为《治安策》（又

名《政事疏》）的上疏中，作了这样的诠释：治安，是治

理、统治民众，管理社会之策，维护治安的目的是使政治

清明、安定和社会稳定，实现天下太平。现代意义上的治

安，指的就是社会治安。

2、社会治安的含义

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所谓的社会治安，包含社会安定和公共安全两大容，

它是由法律法规所规，并由强制力及与之相应的思想、道

德、文化等建立起来的一种稳定安宁的社会秩序。

一个社会治安的容和围，是由这个的性质所决定的，

不同性质的，或者同一性质的在不同历史时期和发展阶

段，其社会治安的容和围是不同的。一般而言，社会治安

通常有三面含义：一是指社会治安秩序，也即社会治安状

况，它是公共秩序好坏和社会安定与否的一种表现形式；

二是指社会治安问题，集中表现为影响社会稳定安宁秩序

的消极因素及其所造成的危害后果；三是指社会治安工

作。即治理社会治安问题、维护社会治安秩序的行为。

中国的社会治安有其特定的容和国，它是由中国刑事

法律和治安管理法规所规定的。从狭义上讲，中国社会治

安的容和围，主要包括刑事犯罪的状况、治安案件状况、

公共安全状况和社会秩序状况，从广义上讲，中国的社会

治安除上述四个状况外，还包括一项更为重要的容，即解

决社会治安问题的能力，主要包括：政府驾驭治安大局的

能力和治理治安的对策，是否能有效地保护公民的生命财

产安全，保持良好的治安秩序；维护社会治安的专门队伍

是否坚强有力，警察职能的运用和发挥程度，是否能有效

地惩治犯罪，解决突出的社会治安问题：人民群众的治安

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心理状况，以及对维护社会治安的参与程度，是否敢于同

违法犯罪行为作斗争，等等。

3、社会治安综合治理的含义

而把“社会治安”与“综合治理”这两个词汇的含义结合起

来，并赋子它特定政治容，正式见于中共中央在1981年5

月批转的《五大城市治安座谈纪要》。这个《纪要》指

出：要“争取社会治安根本好转，必须各级党委来抓，全党

动手，实行全面“综合治理”。从中可以看出，中共中央在提

出“社会治安综合治理”战略思想时，一开始就是将“社会治

安”作为目标来追求的，把“综合治理”作为手段来对待的，

目标与手段的结合，合成一个完整的体系一一社会治安综

合治理。如果把“社会治安综合治理”作为一个社会科学课题

来研究，它的涵应该是“社会治安”，也就是通过安定社会来

巩固政权，它的派生才是“综合治理”，即为达到目标所使用

的安定社会的具体手段。社会治安综合治理是当代中国的

一大创造，其含义是指，在党和政府的统一领导下，各有

关部门充分发挥职能作用，协调一致，齐抓共管，依靠广

大人民群众，运用政治的、经济的、行政的、法律的、文

化的、教育的等多种手段，治理社会治安，打击预防犯

罪，加强社会管理，化解社会矛盾，维护人民权益，保障

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社会稳定，促进社会和谐，为推进中国特色社会主义现代

化建设事业创造良好的社会环境。

（二）社会治安综合治理的特点

社会治安综合治理既是对社会治安问题进行综合防控

的战略针，也是运用多种手段治理社会治安问题的重大任

务，从概念的表述来看，它有以下几个显著特点：

第一，组织领导的集中性。社会治安综合治理是一项

宏大的社会系统工程，涉及社会各个面、各个层次、各个

环节，必须由党和政府实行集中统一领导。只有通过党和

政府加强领导和协调，才能有效地把社会各面的力量统一

组织起来，形成全党、全社会齐抓共管的良好局面。

第二，参与主体的广泛性。社会治安综合治理参与主

体包括全社会的各种组织、各种力量和各个层次。从组织

看，有政党组织、政府组织、经济组织、社会组织和群众

组织；从力量看，有政权的力量和全体人民群众的力量；

从层次看，上至中央、省（市、自治区），下至街道、乡

（镇）、村（居）社区，实行社会治安综合治理，实质就

是组织和依靠全社会的力量治理社会治安。

第三，涵构成的完整性。社会治安综合治理是一项社

会系统工程，其涵大致包括治理社会治安，加强社会管

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理，化解社会矛盾，维护社会稳定，促进社会和谐，这五

个面涉及打击、防、教育、管理、建设、改造六大环节，

环环相扣，构成一个完整的体系。

第四，治理手段的综合性。社会治安问题是由社会诸

多消极因素产生的“综合症”。解决社会治安问题，必须多种

手段综合运用，各种措施衔接配套。从治理手段看，包括

政治、经济、行政、法律、文化、教育手段和社会管理工

作。由此可见，综合是社会治安综合治理的灵魂。没有综

合，就不成为社会治安综合治理。

第五，目标指向的政治性。社会治安综合治理所要达

到的目标，具有鲜明的政治性。从根本上来说，对社会治

安实行综合治理，目的就是为了建立良好的社会治安秩

序，巩固党的执政地位，维护久安，促进经济、社会协调

发展，保障人民群众安居乐业。

第六，工作任务的长期性。在社会主义初级阶段，仍

然存在产生违法犯罪的土壤和诱发违法犯罪的各种因素。

在深化改革和扩大对外开放过程中，我国社会治安面临极

其峻的挑战，从刑事犯罪来说，犯罪的主体、犯罪侵犯的

客体、犯罪手段、犯罪式、犯罪形态、犯罪类型，都将比

过去更加复杂。至于各种治安案件、治安事件、治安灾害

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事故，也无疑将会增多，且呈现复杂化。因此，社会治安

综合治理不是权宜之计，而是必须长期坚持的战略针。

二、社会治安综合治理的形成与发展

社会治安综合治理的形成与发展历程，大致可以分为

三个阶段。

（一）社会治安综合治理思想的形成、针的提出和实

际探索阶段（1979－1990年）

社会治安综合治理的思想最先是针对青少年违法犯罪

问题提出的。1979年，针对“文革”十年乱之后青少年违法

犯罪比较突出的问题，中共中央转发了中宣部等8个单位

《关于提请全党重视解决青少年法犯罪问题的报告》，要

求全党动员，书记动手，依靠学校，工厂、机关，部队、

街道、农村社队等城乡基层组织以及全社会的力量，加强

对青少年的教育。这里虽然没有直接使用“社会治安综合治

理”的词汇，但它强调用综合的手段去解决青少年犯罪问题

所引发的重社会治安问题。这是“社会治安综合治理”思想的

最早出处。

1981年5月，中央政法委员会召开京、津、沪、穗、

汉五大城市治安座谈会，讨论当时的社会治安形势、任

务、政策和措施。同年6月，中共中央批转了这次会议的

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纪要，并明确提出：“争取社会治安根本好转，必须全党动

手，全民动员，实行全面“综合治理””，这个文件不仅对解

决社会治安问题和实行综合治理的重要性、必要性作了原

则的表述，而且第一次明确提出解决社会治安问题，必须

实行“综合治理”。

1982年，《中共中央关于加强政法工作的指示》更加

明确地提出了社会治安综合治理的基本容，强调在整治治

安中，必须阻止各条战线、各个部门、各个面的力量，采

取思想的、政治的、经济的、行政的、法律的各种措施和

多种形式，把“综合治理”真正落实到各个面。

1983年，中共中央作出《关于厉打击刑事犯罪活动的

决定》，明确把打击作为社会治安综合治理首要环节，确

立了依法从重从快厉打击重刑事犯罪分子的“打”针。

1989年全国政法工作会议提出，社会治安综合治理工

作由各级党要统一负责，党委、政府都要有一位负责

分管这项工作，可以建立由有关部门负责参加的联席

会议制度或领导小组，具体负责综合治理的组织领导工

作。自此，全国多地建立了不同形式的社会治安综合治理

领导体制，设立了组织领导和办事机构，社会治安综合治

理在多地启动。

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（二）社会治安综合治理工作在全国普遍开展阶段

（1991－2000年）

在这阶段，社会治安练合治理作为全党工作的一项重

要政治任务，这项工作在全国普遍开展起来，并逐步走上

规化、制度化的轨道。1991年1月，中共中央在召开全国

社会治安综合治理工作会议，总结过去10年开展社会治安

综合治理取得的成绩和探索的成功经验，明确了社会治安

综合治理的大政针和工作任务。随后，中共中央、国务院

和全国人大常委会分别作出了《关于加强社会治安综合治

理的决定》。这两个《决定》深刻阐述了对社会治安实行

综合治理的重要意义，明确了社会治安综合治理的指导思

想、基本原则、工作围、主要任务和基本法等，这是社会

治安综合治理第一个纲领性文件，为社会治安综合治理工

作提供了重要的政策、法律保障。

（三）社会治安综合治理工作广泛深入发展阶段

（2001年至今）

这一阶段的主要特点是，按照构建社会主义和谐社会

和全面建设小康社会的要求，社会治安综合治理工作围绕

加强社会治安防、矛盾纠纷排查调处和深化平安建设三大

面，进一步拓宽领域，提高层次、完善机制，集中体现

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在：一是全面部署新时期社会治安综合治理工作，2001年

9月，中共中央、国务院下发了《关于进一步加强社会治安

综合治理的意见》，对新时期进一步加强社会治安综合治

理工作提出了具体意见。二是大力加强治安防工作，构建

社会治安防控体系。2002年11月，中办、国办转发了《中

央综治委关于加强社会治安防工作的意见》。对构建社会

治安防控体系作出部署。三是深入开展矛盾纠纷排调工

作，着力维护社会稳定。四是深入开展平安建设。2005年

10月，中办、国办转发了《关于深入开展平安建设的意

见》，对广泛开展平安建设，拓宽社会治安综合治理工作

领域，提高社会治安综合治理工作层次等，提出了明确要

求。

三、社会治安综合治理的针与原则

（－）社会治安综合治理的针与原则

社会治安综合治理针是逐步完善的，大体经历了三个

发展阶段：一是“打防并举、标本兼治、重在治本”针的提

出。1991年3月，全国人大常委会《关于加强社会治安综

合治理的决定》指出，社会治安综合治理必须坚持打击和

防并举，治标与治本兼顾，重在治本的针。二是“打防结

合、孤防为主”针的提出。1997年9月，党的十五大报告提

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出，加强社会治安综合治理，坚持打防结合，预防为主。

这是针对一个时期出现的“重打轻防”倾向，对社会治安综和

治理的表述做出的一定调整，但仍然包含了原针的基本

涵。2001年9月，中共中央、国务院《关于进一步加强社

会治安综合治理的意见》明确提出，“打防结合，预防为主”

是做好社会治安综合治理工作的指导针，要坚持打击与防

并举，治标与治本兼顾，重在防，重在治本。三是“打防结

合、预防为主、专群结合、依靠群众”针的提出。2004年9

月，党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的

执政能力建设的决定》强调，坚持打防结合、预防为主、

专群结合、依靠群众，加强和完善社会治安练合治理工作

机制，从此，“打防结合、预防为主、专群结合，依靠群众”

就明确为社会治安综合治理工作的指导针。对于这个针，

可以从以下几个面理解：

1、依法打击犯罪，是社会治安综合治理的首要环节。

多年的打实践证明，打击是解决社会治安突出问题的重要

手段，可以有效震慑犯罪分子，教育鼓励群众，迅速改变

一个地的治安面貌。打则安，不打则乱；打一仗，稳一。

没有打击或打击不力，犯罪分子就会有恃无恐，犯罪活动

也会蔓延恶化，治安状况就难以实现根本好转。

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2、预防违法犯罪，是社会治安综合治理的中心环节。

打击和预防违法犯罪是相辅相成的，仅靠打击，不能从根

本上解决社会治安问题，必须坚持打防结合、预防为主，

超前做好防工作，做到防于未然。预防工作搞好了，才能

有效控制和逐步消除产生违法犯罪和其他治安问题的土壤

和条件，达到遏制和减少违法犯罪的社会效果。预防和减

少违法犯罪，是我国社会治安综合治理所竭力追求的重要

目标之一。

3、坚持专群结合，是社会治安综合治理的的独特优

势。专群结合既是我党的群众路线在新时期的延伸和发

展，也是党的群众路线在社会治安综合治理工作地实际运

用和重要体现。公安、检察、法院、司法行政、安全等政

法机关，是依法打击违法犯罪，维护社会治安和安全的专

门机关，其职能和作用是任机关不能替代的。但是，专门

机关的工作离不开群众的支持。只有坚持专群结合，才能

形成社会治安综合治理的巨大合力。

4、发动依靠群众，是社会治安综合治理的活力源泉。

社会治安问题是政治、经济、思想、文化等领城消极因素

的综合反映，涉及社会生活的各个面。因此，维护社会治

安，单靠政法专门机关孤军作战、唱“独角戏”是难以奏效

的，必须坚持党的群众路线，相信群众、依靠群众、发动

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群众，形成全党动手、全民动员、全社会齐抓共管的工作

局面，正真构筑起维护社会治安的铜墙铁壁，这是我们党

的优良传统和克敌制胜的法宝，是社会治安综合治理的关

键所在。

（二）社会治安综合治理的原则

1、党政领导原则。坚持党政统一领导，是推进社会治

安综合治理的根本保证。只有坚持党的领导，建立责任明

确、保障有力的组织领导体制，社会治安综合治理才有正

确的政治向，才能抓得起、推得动、落实好。

2．属地管理原则，所有机关、团体和企事业单位，在

社会治安综合治工作中，必须服从所在地党委和政府的统

一领导。各级党委和政府对本辖区社会治安综合治理负全

面责任。

3、部门负责原则。各个部门、各个单位，必须按照谁

主管谁负责、谁经营谁负责、谁管事谁负责的要求，对本

部门、本单位的综治工作负责，确保部平安。

4、依法治理原则。

依法治理是依法治国理念在社会治安综合治理领域的

具体体现，是确保社会治安综合治理公平、正义的生命

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线。我国的刑事的、民事的、经济的等面的法律法规，为

社会治安综合治理提供了有力的法律武器和依据。各级综

治组织、各级机关、社会团体、企事业单位必须格依法办

事。

四、社会治安综合治理的目标与任务

（一）社会治安综合治理的目标．

维护党的执政地位、维护安全、维护人民权益、确保

社会大局稳定的首要政治任务。这“三个维护、一个确保”就

是新时期社会治安综合治理工作的目标。（二）社会治安

综合治理的任务

社会治安综合治理的任务，主要包括打击、防、教

育、管理、建设、改造六个环节的工作。

1、打击。打击，是指依法对各类违法犯罪分子和违法

犯罪行为进行惩处的最厉的手段。违法犯罪是影响社会治

安秩序的最突出的问题，只有依法及时准确地对其进行打

击惩处，才能震慑违法犯罪，在一定时间消除和避免违法

犯罪对社会的危害，在较短时间恢复被破坏的社会治安秩

序。

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2、防。防，是指对影响和危害社会治安的因素和行为

进行主动预防和控制的活动。大力加强防工作，是预防和

减少违法犯罪、维护社会治安秩序的积极措施，是社会治

安综合治理的治本之策。其主要包括人防、物防和技防。

3、教育。教育，是社会治安综合治理的根本环节，是

维护社会治安的战略性措施。教育的容包括思想政治教

育、文化技能教育和道德、法制教育，通过教育，切实提

高人们的思想文化素质，增强道德、法制观念，形成良好

的社会风尚，从根本上预防和减少违法犯罪。

4、管理。

社会治安综合治理中的管理，主要是指与社会治安密

切相关的治安管理及有关部门的行政管理活动，特别是要

适应社会主义和谐社会建设的需要，大力加强社会管理。

加强管理，是堵塞犯罪空隙，减少社会治安问题，建立良

好治安秩序的重要手段，当前在社会管理中，要注重把管

理与服务结合起来，在服务中实施管理，在管理中体现服

务。

5、建设。

建设，主要是指社会治安综合治理的组织建设、制度

建设和法制建设．加强基层组织建设和制度建设，为社会

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治安综合治理工作提供有力的组织保证和制度保障，是落

实综合治理的关键。

6、改造。

改造，是指对在监管羁押场所服刑、劳教的人员和在

监所外社区矫正的人员进行教育改造和监督管理，以及对

刑满释放、解除劳教人员进行安置帮教。这是一项教育

人、挽救人，防止重新犯罪的特殊预防工作。

五、综治工作主要容：

“9”是指综治组织及综治业务、实有人口、特殊人群、

重点青少年、非公有制经济组织和社会组织、社会治安、

矛盾纠纷排查化解、校园及边安全、护路护线等9个模

块。“X”是指根据综治业务需求个性定制和扩展延伸的模

块。