内部控制的概念

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关于内控机制的基本概念和认识

一、什么叫内部控制。

内部控制最早源于企业管理需要，是为合理保证企业经营活

动的效益性、财务报告的可靠性和法律法规的遵循性，而自行检

查、制约和调整内部业务活动的自律系统，其贯穿于经营活动的

全部过程，包括控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通，

监督等五项要素，并受企业董事会、管理阶层及其他人员影响。

需要指出的是，内部控制并不仅限于企业单位，同样也存在于其

他各类经济组织和行政事业单位中。为此，内部控制逐步扩张升

华到组织内部为了实现其目标，保护资产完整，保证遵循国家法

律法规，提高运营效率及效果，而采取的各种政策及程序。

上世纪末引入我国并且在一些大的公司和银行逐步发展，与

此同时，政府机关开始重视到强化内部控制对党风廉政和反腐败

工作的基础性作用，并着手就内控机制建设进行探索和尝试。海

关系统是2003年开始引入内部控制管理理论，总共历经了监督

制约长效机制→督察审计长效内控机制→督察内审长效内控机制

→海关长效内控机制→海关内控机制五个发展阶段。2008年，盛

署长首次在全国海关工作会议上明确提出了要健全完善海关长

效内控机制，之后由李克农副署长、胡玉敏纪检组长挂帅，成立

“加强和完善海关内控机制”署级课题组，对全国海关内控经验进

行理论提升。到2009年，经过6年多的研究和推动，海关内控

机制从量变逐步升华到了质变，指导思想、主要原则、基本框架、

主要步骤等等理论体系日趋完备，成为了海关大监管体系的一个

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重要组成部分。

今年，李克农副署长、胡玉敏纪检组长在苏州基地又组织召

开了全国海关内控机制建设部署动员大会，使全国海关对内控工

作的认识也逐步深化，提出了海关内部控制和内控机制的准确定

义：

■海关内控：为了保证法律所授予各项权力的规范行使、防

范执法风险和廉政风险、实现管理目标等而制定，并由广大关员

对权力运行过程，共同实施的一系列具有免疫作用的控制方法、

措施和程序。海关内控的目的就是防范“两大风险”。

■海关内控机制：围绕内控形成的一个工作系统之间相互作

用的过程和方式，除包括执行控制、职能监控和专门监督的实施

过程外，还需与制定制度规范、建立结果的处置评估机制等环节

有机联系。

可以说这个时期的海关内控理论才真正与海关的管理实际

相融合，并将紧随海关的发展而逐步健全完善。

二、海关为什么要开展内控？

在海关工作中健全和完善一套科学、有效的内控机制，具有

十分重要的意义。

（一）从党的执政角度来看。近年来，我国参与全球化的广

度在不断延伸，深度也在不断拓展，海关作为国家进出境的监督

管理机关，既要认真履行把守国门、依法行政的职责，又要服务、

促进经济的发展。建立内控机制是履行政府职能之需，也是有效

促进先进生产力的发展，最大限度地维护管理相对人合法权益的

根本要求。

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（二）从海关发展角度来看。对外开放的新形势对海关工作

不断提出新要求，海关的人力资源又相对匮乏，要实现两难选题

的双赢，就必须努力克服影响自身发展的一切不利因素，在现有

的人力、物力、财力基础上实现优化组合，在充分调动关员主观

能动性的前提下，加大整合创新力度，实现“向机制要质量”，“向

管理要效率”。

（三）从执法管理角度来看。要建立与决策、执行、监督相

协调的新型行政管理体制，关键要加强对权力决策和执行等环节

的控制和监督。严密监督制约并形成有效内控机制，是依法行政，

确保海关管理决策科学、执行到位的根本途径。只有充分重视、

运用并发挥好内控机制对管理的基础性和保障性作用，才能有效

防范执法风险和廉政风险，从源头上铲除滋生腐败的土壤，保证

海关事业的长治久安。

三、海关内控机制建设的指导思想和基本原则。

（一）指导思想。

以科学发展观为指导，将内控理念全面引入海关各项管理之

中，建立以制度规范为依据、执行控制为基础、职能监控为重点、

专门监督为关键、处置评估为保障的内控机制，不断提高海关内

控水平，努力建设更加廉洁和高效的中国海关，“让中央放心，

让人民满意”。

（二）基本原则。

1﹒坚持统筹兼顾。在坚持海关现行管理体制基本不变的前

提下，与各项业务管理制度实现“同步设计、同步优化”;与党风廉

政建设责任制、行政执法责任制以及“一案双查”、机动核查等相

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关制度实现“风险共防、功能互补”；与现有考核、问责机制实现“紧

密对接、刚性联动”。

2﹒坚持协调推进。内控机制是优化海关监管和服务的重要保

证，而优化监控首先必须优化管理，内控机制的制度建设、职责

分工、流程设计、资源配置等，应与大监管体系和H2010系统

的相关管理目标、功能模块有机衔接，统筹考虑，一体设计，与

业务管理、行政管理和队伍管理的基础建设紧密结合，理顺部门

分工，协调层级关系，实现整体功能的优化，全面提高海关管理

效能。

3﹒坚持整合优化。在各类系统的整合中，要坚决防止重复开

发、重复建设，要用好现有系统，功能不全的可以弥补、功能不

适的可以优化、功能重复的可以撤销，优化整合的方向是更加科

学、完备、适用、高效。

4﹒坚持分类指导。在基本制度、规范、标准和系统设计上，

要强调全国海关“一盘棋”，坚持集中统一原则。在具体运行管理

上，要充分考虑不同关区的业务量、岗位人员和业务特点等因素，

结合实际进行科学设计和分类指导。

5﹒坚持重在自控。要在H2010系统设计开发中全面嵌入各

项内控制度要求，使内控深度融入作业流程，有效实现对“两大

风险”的自动控制。对某些只能采取事后监督或后台评估的方式

予以控制的特殊情况，要同步跟进相应的职能监控和专门监督措

施。

6﹒坚持效能统一。在制度设计和实施中，要将内控成本与海

关现有管理资源(人、财、物、科技资源的配置)、管理效益(海关

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执法整体效能的提高)相匹配，以合理的行政成本达到最佳的控

制效果。

四、海关内控机制建设的目标——基本框架和基本认识。

（一）基本框架。

力争用三年左右时间，逐步构建“五个一”框架。即构建由一

个内控制度基础、一个执行控制网络、一个职能监控系统、一个

专门监督保障体系、一个处置闭合回路构成的内控机制。

（二）基本认识。

海关内控机制建设在不断发展、完善过程中，逐步形成了一

些基本的认识和观点，概括起来说，就是围绕一条主线、坚持两

个贯穿、建设三大平台、衔接三个层级、扣紧五个环节。

1﹒围绕一条主线，有效化解和防控“两大风险”。有权力就有

风险，有风险就需要控制。在全国海关工作会议上，盛署长代表

总署党组强调指出，“执法风险和廉政风险是海关工作的性质和

特点所决定的，它们将长期存在。有效化解和防范这两大风险，

是海关工作的长期任务和永恒主题”。海关内控机制建设必须始终

紧紧围绕防控“两大风险”这条主线，切实做到海关权力运行到哪

里，“两大风险”隐藏在哪里，海关内控就要延伸到哪里。

2﹒坚持两个贯穿，强化制度规范和处置评估的基础地位。制

度规范是内控机制有效运行的基础，必须将内控制度规范作为首

要任务来抓。处置评估是内控机制有效运行的基本保障。所有风

险必须监控，所有监控结果必须处置，所有处置情况必须评估，

所有评估结论必须与相关单位、部门和干部的考核和奖惩挂钩，

促使各项防控措施逐级、逐环落实到位，不断提高内控机制的有

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效性和内控主体的能动性。

3﹒建设三大平台，实现执行控制、职能监控和专门监督三大

平台有机互动。信息化技术是实现内控的重要手段，海关内控机

制应以三大信息化平台为重要载体。

■海关内控机制建设第一个平台是执行控制平台。当前主要

紧密依托H2000系统及其外挂系统以及正在建设中的“H2010

工程”，在统一的业务运行平台中同步实现对可嵌入计算机系统的

执行控制节点的100%嵌入，并采取有效措施加强对无法嵌入计

算机系统的执行控制节点的实际控制，使执行控制达到对海关所

有业务运行的全覆盖。执行控制平台主要由现场部门使用。

■海关内控机制建设第二个平台是职能监控平台。目前总署

各部门相继开发运行了多达16个职能分析监控系统，这里所说

的职能监控平台也并非要新建一个大系统，从而取代16个职能

分析监控系统，而是要按照职能管理与职能控制功能合二为一的

要求，加大优化整合力度，进一步提升这些系统的职能管理信息

化水平和职能分析监控能力。职能监控平台由总署各职能司局和

各级海关按照各自管理权限分别使用、维护。

■第三个平台是专门监督平台，主要是依托HL2008系统进

行构建。目前正在完善和推广的HL2008系统，逐步成为专门监

督部门对执行控制、职能监控的再监督平台。HL2008系统的基

本功能定位就是再控制和再监督，一旦发现执行控制、职能监控

中存在缺陷或盲区，要第一时间移交主管部门，并督促其抓紧采

取措施进行弥补和解决。专门监督平台主要由总署、直属海关两

级督察内审、纪检监察等部门使用。

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4﹒衔接三个层级，确保定位明确、权责一致。总署、直属海

关、隶属海关要实现逐级衔接。总署负责海关系统内控工作的决

策指挥和监督，直属海关负责本关区内控的运行管理和监控，隶

属海关单位负责落实总署和直属海关的各项内控制度规范，对具

体业务办理过程实施执行控制。

5﹒扣紧五个环节，确保紧密对接、形成闭环。在制度规范、

执行控制、职能监控、专门监督和处置评估等内控机制5个横向

内控环节中，关键是体现“一环控一环”的环环相扣的要求，前一

环节构成后一环节的控制基础，后一环节对前一环节进行再控

制。

五、李克农副署长强调的两个不要。

内控与我们日常的管理是相融合的，控制了关键的环节，才

能实现有效的管理。在今年全国海关督审工作会议上，李副署长

强调了两点：一是不要认为内控机制建设增加了额外负担。内控

不是一项独立工作，管理必有监督，监督为了管理，每个部门在

具体执法和日常管理中都有内控的责任，制定各项业务管理制度

必须贯彻内控的要求，绝不应该认为内控是额外工作；二是不要

认为内控是督审部门的事。建立健全内控机制是各部门、各单位

应尽职责，是抓管理的必要手段，是份内之事，不能做“甩手掌

柜”。要求督审部门在其中主要是发挥组织协调和统筹推进的作

用，为各部门开展内控做好服务，切实做到不越位、不替代、不

包办。

六、海关内控机制的固有局限性

海关内部机制作为自我调节和自行制约的内在机制，只能为

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我们的管理目标实现提供合理保证，也不是万能的，同样存在其

固有的、不可避免的局限性，这是我们搞内控机制建设必须意识

到的。一般而言，主要表现为：

1﹒如果内部行使控制职能的管理人员滥用职权、蓄意营私舞

弊，即使具有设计良好的内部控制，也不会发挥其应有的效能。

内部控制作为管理的一个组成部分，理所当然地要按照其管理人

员的意图运行，尤其是负责人的决策更是起决定作用。决策出了

问题，贯彻决策人意图的内部控制也就失去了应有的控制效能。

2﹒如果内部不相容职务的人员相互串通作弊，与此相关的内

部控制就会失去作用。内部控制的一条重要原则就是将不相容职

务进行分离。在实际工作中，如果处于不相容职务上的有关人员

相互串通、相互勾结，失去了不同职务相互制约的基本前提，内

部控制也就很难发挥作用。

3﹒如果内部行使控制职能的人员素质不适应岗位要求，也会

影响内部控制功能的正常发挥。内部控制是由人建立的，也要由

人来行使的，如果行使控制职能的人员在心理上、技能上和行为

芳式上未能达到实施内部控制的基本要求，对内部控制的程序或

措施经常误解、误判，那么再好的内部控制也很难充分发挥作用。

4﹒实施内部控制的成本效益问题也会影响其效能。控制环节

越多、控制措施越复杂，相应的控制成本也就越高，同时也会影

响管理的效率。因此，在设计和实施内部控制时，必然要考虑控

制成本与控制效果之比。当实施某项业务的控制成本大于控制效

果而产生损失时，就没有必要设置控制环节或控制措施，这样某

些小错弊的发生就可能得不到控制。

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5﹒受突发事件影响。内部控制一般都是针对经常而重复发生

的业务而设置的，而且一旦设置就具有相对稳定性，因此如果出

现不经常发生或未预计到的经济业务，原有控制就可能不适用，

临时控制（如实行专门的审批、报告和执行程序来处理临时性或

突发性业务）则可能不及时，从而影响内部控制的作用。

■当然，认识到内部控制本身的局限性，并不是否定内部控

制对管理的重要性，而是为了预知内部控制因固有局限性而失效

时，所面临的风险或带来的损失，提前做好补救计划。

七、学习资料

（一）《海关总署党组关于进一步加强和完善海关内控机制

的意见》（署党发〔2010〕6号）。

（二）《海关执法内部控制基本规范》（署督发〔2010〕

204号）。

（三）《2010年加强和完善海关内控机制工作方案》（署

督发〔2010〕205号）。

（四）李克农副署长在全国海关内控机制建设部署会暨督察

内审工作会议上的讲话。

（五）胡玉敏在督审工作会议上的小结。

（六）杨建关长的《抓好层级管理，促进海关内控水平提高》。