地方立法权

地⽅⼈民代表⼤会及其常务委员会有⽴法权吗？

普通⾼中课程标准实验教科书《思想政治.必修2.政治⽣活》教材56页的“⼈民代表⼤会职权⽰意图”第⼀项为“⽴法权”。其后的

解释表述为“⽴法权、即制定法律的权⼒。全国⼈民代表⼤会及其常务委员会⾏使国家⽴法权。省直辖市的⼈⼤及其常委会可

以制定地⽅性法规，报全国⼈民代表⼤会常务委员会备案。”教材编者把“⽴法权”作为⼈民代表⼤会的职权以及对内容的解释是

不科学的、不严谨的，有值得商榷的地⽅。“⽴法权”不能简单的归纳为地⽅⼈⼤的职权。理由如下：

第⼀．从教材关于“⽴法权”的定义来看，制定地⽅性⾏政法规不能称为“⽴法权”。

教材56页“⽴法权、即制定法律的权⼒。”严格的来说，⽴法权应该改为：⽴法权即制定、修改和废⽌法律的权⼒。《⽴法法》

共六章，第⼆章——第四章分别是法律，⾏政法规，地⽅性法规、⾃治条例和单⾏条例、规章。可见“法律“⼀词是与⾏政法

规、地⽅性法规、条例、章程并列。⽴法法的规范中“法律”⼀词并不包括制定地⽅性法规。

再从《⽴法法》第七条：“全国⼈民代表⼤会和全国⼈民代表⼤会常务委员会⾏使国家⽴法权。全国⼈民代表⼤会制定和修改

刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。 全国⼈民代表⼤会常务委员会制定和修改除应当由全国⼈民代表⼤会制定的法

律以外的其他法律；在全国⼈民代表⼤会闭会期间，对全国⼈民代表⼤会制定的法律进⾏部分补充和修改，但是不得同该法律

的基本原则相抵触。”第⼋条“下列事项只能制定法律……”。把这些规定和教材定义结合起来看，“⽴法权”只能是全国⼈⼤及其

常委会的职权，⽽不能是地⽅⼈⼤及其常委会的职权。

第⼆．我国法律没有明确规定制定地⽅性法规为地⽅⼈⼤的职权。

⼈⼤及其常委会的职权被概括为“四权”：⽴法权、决定权、监督权和任免权。实际⼯作中，为了表达简明⽅便，这样说未尝不

可。⼀些法学教科书和专著上也多这样表述。笔者认为学者为研究需要有其⾃⼰的观点和解释是正常的。但是中学教材中涉及

的国家权⼒机关的职权问题只能以国家的法律明确规定为依据，对⼈⼤的职权的概括和归纳，不能产⽣任何争议。

各级⼈⼤及其常委会的职权，我国《宪法》《⽴法法》《地⽅各级⼈民代表⼤会和⼈民政府组织法》《民族区域⾃治法》等法

律法规有明确的做出规定。但是从⽂字的表述看，只对全国⼈⼤及其常委会⽤了“⽴法权”这⼀表述。《宪法》第六⼗七条“全国

⼈民代表⼤会常务委员会⾏使下列职权”把⽴法权、决定权、监督权和任免权都列⼊职权范围。

但宪法、法律对地⽅各级⼈⼤及其常委会的职权规定就相当复杂。从《宪法》《地⽅⼈民代表⼤会组织法》、《民族区域⾃治

法》看，地⽅⼈⼤及其常委会的职权分如下三种情况：⼀是县以上各级⼈民代表⼤会及其常委会的职权；⼆是县以下⼈民代表

⼤会的职权；三是对民族区域⾃治地⽅的⼈⼤及其常委会的职权规定。从这些规定看都没有明确把⽤“⽴法权”来作为地⽅⼈⼤

及其常委会的职权。这⼀点可以从宪法和法律设定的地⽅⼈⼤各项职权之间的相关条⽂安排和对⽐较上得到证明。《地⽅⼈民

代表⼤会组织法》对地⽅⼈⼤制定地⽅性法规与其他职权也是分开表述的。⼈⼤其他职权法条的表述⼀般是明明⽩⽩称之

为“⾏使下列职权”，⽽对制定地⽅性法规的相关规定是单独出来，并没有放在⾏使下列职权中。

第三、从法律对“制定地⽅性法规”条⽂内容看，⽴法权不能是地⽅⼈⼤的职权。

⾸先，并⾮所有的地⽅⼈⼤及其常委会都可以制定地⽅性法规。

我国《宪法》《地⽅各级⼈民代表⼤会和地⽅各级⼈民政府组织法》《⽴法法》和《民族区域⾃治法》的相关规定看，可以制

定地⽅性法规的主要有下列地⽅⼈⼤及其常委会：

（1）省、直辖市的⼈民代表⼤会及其常务委员会

（2）省、⾃治区的⼈民政府所在地的市⼈民代表⼤会及其常委会

（3）经济特区所在地的市⼈民代表⼤会及其常委会

（4）经国务院批准的较⼤的市⼈民代表⼤会及其常委会。

（5）民族区域⾃治地⽅的⼈民代表⼤会可以制定⾃治条例和单⾏条例。

⼀般的市、县、县（镇）⼈⼤不能制定地⽅性法规。所以教材⽰意图的这种表述，是以偏概全，以个别代替⼀般，逻辑上是容

易产⽣混乱的。

其次，制定地⽅性法规的不是地⽅⼈⼤独⽴、完全的权⼒。

《地⽅各级⼈民代表⼤会组织法》第七条是这样规定的“省、⾃治区、直辖市的⼈民代表⼤会根据本⾏政区域的具体情况和实

际需要，在不同宪法、法律、⾏政法规相抵触的前提下，可以制定和颁布地⽅性法规，报全国⼈民代表⼤会常务委员会和国务

院备案。

省、⾃治区的⼈民政府所在地的市和经国务院批准的较⼤的市的⼈民代表⼤会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、

法律、⾏政法规和本省、⾃治区的地⽅性法规相抵触的前提下，可以制定地⽅性法规，报省、⾃治区的⼈民代表⼤会常务委员

会批准后施⾏，并由省、⾃治区的⼈民代表⼤会常务委员会报全国⼈民代表⼤会常务委员会和国务院备案。”

我们不妨对⼀这段条⽂做语义⽅⾯的解释。⼀是“根据本⾏政区域的具体情况和实际需要”作为基本法的规定这⾥讲的具体情况

和实际需要，应该是指符合地区情况，国家法律和法规没有明确规定的或者⽆法涵盖的内容，⼜必需通过⽴法的形式长期稳定

下来的相关问题。⼆是“不同宪法、法律、⾏政法规相抵触”“不得与本省、⾃治区的地⽅性法规相抵触”。就是强调，地⽅性法

规是下位法，其效⼒低于不同于宪法、法律和⾏政法规，也就是上位法⾼于下位法的问题。三是“备案”和“批准”。省⾃治区、

直辖市⼈⼤及其常委会⽤的是备案；其他⽤的是“批准”和“备案”。这说明制定地⽅性法规并不是完全的权⼒或者职权，全国⼈

⼤常委会有权撤销省、⾃治区、直辖市国家权⼒机关制定的同国家宪法、法律和⾏政法规相抵触的地⽅性法规和决议。省、⾃

治区、直辖市⼈⼤可以撤销下级⼈⼤制定的同国家宪法、法律和⾏政法规，以及和本省、⾃治区的地⽅性法规相抵触法规⽂

件。也就是说制定地⽅性法规对地⽅⼈⼤来说不是独⽴、完全的职权。四“可以”。这个副词只在制定地⽅性法规的法条上⽤。

在设定地⽅⼈⼤及其常委会的其他各项职权时都没有⽤。笔者认为“可以”⼀词在语义上是授权，是许可，⽽不是“职权”。作为

职权⾏为是必须履⾏的，具有强制性的规定。“可以”不是强制性的，⽽是附条件的，也就是如果“具体情况”、“实际需要”这些

条件符合时，才是“可以”的；如果不符合和未具备这些条件，则意味着“不可以”。

把上述限定词和地⽅⼈⼤的其他职权相⽐就会发现，制定地⽅性法规不是地⽅⼈⼤及其常委会的职权，或者不是完全的、或者

独⽴的权⼒。

第四．从我国的国家结构形式看，“⽴法权”不是地⽅⼈⼤职权

当今世界，从国家结构形式看主要有两种，联邦制和单⼀制。中央与地⽅⽴法权的划分较为普遍的有两种模式：⼀种为分权

——让权模式：地⽅和中央均有相对独⽴的⽴法权，中央的⽴法权采取列举⽅式，中央未列举的事项，地⽅⾃主⽴法，属于地

⽅的保留权⼒或默⽰权⼒。联邦制国家⼤多采⽤此制。第⼆种为集权——授权模式：⽴法权主要由中央⾏使，在⼀定程度上，

地⽅可以根据中央授权⾏使⽴法权或在宪法中规定地⽅享有⽴法⾃治权。地⽅⽴法权要受制于中央的⽴法权。

我国是单⼀制国家，我国的⽴法模式属于第⼆类。从宪法和法律有关条⽂的具体表述看，明确规定有⽴法权的只有两种情况：

⼀是全国⼈⼤及其常委会⾏使国家⽴法权；⼆是特别⾏政区的⽴法会有⽴法权。其他地⽅⼈⼤都没有直接规定⽴法权，其制定

地⽅性法规是⼀种附有必要条件和明确限定的职权。

关于“⼈民代表⼤会的职权⽰意图”修改建议。

鉴于以上分析笔者认为，教材“⼈民代表⼤会职权⽰意图”可以做如下修改。

【⽅案⼀】（1）“⽴法权”改为“⽴法权或者制定地⽅性法规的权⼒”，具体内容的解释部分修改为“⽴法权，即⽴法机关制定、

修改和废⽌法律的权⼒，全国⼈民代表⼤会及其常务委员会⾏使国家⽴法权；部分地⽅⼈⼤⼜制定地⽅性法规的权⼒”

（2）以相关链接的⽅式对地⽅⼈⼤及其常委会的职权分两层处理：地⽅⼈⼤制定地⽅性法规的内容，直接引⽤《地⽅各级⼈

民代表⼤会组织法》第七条，并归纳为“制定地⽅性法规的权⼒”；其他权⼒直接归纳为“决定权、任免权和监督权”并做出解

释，同时区分县以上⼈⼤及其常委会和县以下⼈⼤。

【⽅案⼆】（1）⽰意图改为“全国⼈民代表⼤会及其常委会的职权⽰意图”，概括为⽴法权、决定权、任免权和监督权，并做

出相关的解释。

（2）以相关链接的⽅式对地⽅⼈⼤及其常委会的职权分两层处理：地⽅⼈⼤制定地⽅性法规的内容，直接引⽤《地⽅各级⼈

民代表⼤会组织法》第七条，并归纳为“制定地⽅性法规的权⼒”；其他权⼒直接归纳为“决定权、任免权和监督权”并做出解

释，同时区分县以上⼈⼤及其常委会和县以下⼈⼤。