基层民主制度

从中央人民政府、地方人民政府与县、城市的区、不设区的市以及乡镇人民政府之间的权力分配关系来看，

建设和发展基层民主制度必须研究社会的需要和一个国家的国家结构形式这两方面的因素。如果我们从权

力现象的角度去观察，就会看到，民主主要表现为一种自下而上运行的权力活动。它是在政治管理系统中

处于被管理地位的多数人对于处于管理地位的少数人的制约。正如邓小平所说：“调动积极性，权力下

放是最主要的内容”。②“把权力下放给基层人民，在农村就是下放给农民，这就是最大的民主。我们讲社

会主义民主，这就是一个重要内容”。③根据我国的具体国情，特别是社会发展的需要，随着我国社会主义

市场经济体制的确立和发展，一方面要求中央政府具有国民经济宏观调控和维护市场秩序的职能，要求凡

是对国民经济进行宏观调控的事务，都应划归中央政府及其在全国各地的分支机构负责，地方政府不得染

指；另一方面要求地方政府在中央统一法制规范下，领导与管理本地区的各种经济社会公共事物，主要负

责与本地公民生活直接有关的公共事务，为本地公民提供社会公共产品和公共服务。因此，构筑当代中国

基层民主制度，必然会存在着既有对一般事务的管理，从集权型走向分权型的趋势，又有对宏观事务的管

理，从分权型走向集权型的趋势。

从政府与社会团体、企、事业单位及群众自治组织的关系来看，构筑当代中国基层民主制度，必须转变

和调整政府在计划经济体制下拥有而又阻碍社会主义市场经济体制建立的职能；把本来属于社会团体、企

事业单位和群众自治组织的权力，毫无保留地、实实在在地归还给这些基层组织；将过去一些属于政府的

权力转移给社会中介组织去行使；政府在加强宏观管理的同时，逐步将事业单位的微观管理权还权于社会，

扩大和加强各类事业单位的自主权；建立和强化政府对市场经济宏观调控的权力，管理与监督国有资产的

权力和社会公共服务的权力，而且必须用法律的形式加以确立。在此基础上，建立和完善职工代表大会制

度。职工代表大会是企、事业单位实行民主管理的基本形式，是广大职工行使民主管理权力的机构。职工

代表大会制度也就是企、事业单位职工通过民主选举，组成职工代表大会，在企、事业单位内部行使民主

管理权力的一种制度。对此邓小平有明确的论述，他这样指出，“职工代表大会或职工代表会议有权对

本单位的重大问题进行评议，作出决定，有权向上级建议罢免本单位的不称职的行政领导人员，并且逐步

实行选举适当范围的领导人。”④

就党和政府同群众自治组织之间的关系来看，应体现为群众参与的民主管理。在人类历史上，作为工人

阶级夺取政权和运用政权的首次尝试的巴黎公社的政治运行是通过人民自己实现的，公社“表明通过人民自

己实现的人民管理的发展方向。”⑤作为我国基层民主制度中重要内容的群众自治制度，是马克思主义自治

理论与我国城乡实际相结合的产物，是社会主义民主在我国基层社会生活中的重要体现，其组织形式就是

城市的居民委员会和农村的村民委员会。这种群众性自治组织的建立，就是要让人民群众充分享有民主选

举。民主决策、民主管理和民主监督的权利。当代中国基层民主制度，就是要通过这种群众性的自治组织，

改变政府包办群众性事务的传统做法，真正让人民群众享有自治自理、当家作主的权利，从而有效地推动

我国民主政治向更高层次的发展。

三、基层民主制度对于中国政治发展的意义

基层民主制度所包涵的丰富内容，对于中国政治的发展具有双重的意义。如果根据社会发展的要求来建

立、发展和完善基层民主制度，就会有效地促进中国政治的发展；如果基层民主制度违背社会需要和我国

的具体国情，就会阻碍中国政治的发展，甚至把中国政治的发展引入歧途。

首先，没有基层民主制度，就不可能有完全的中国的民主政治。基层民主制度是我国社会主义民主制度

的重要组成部分，如果基层民主制度建立不起来，整个国家的民主政治就不可能获得有效的发展。在传统

的计划经济体制下，国家对社会政治、经济、文化乃至人们的生活，实行高度集权化的管理。在党政体制

的关系上，是党政不分、以党代政；在中央和地方权力分配关系上，权力过分集中，基层和下级的权力过

分集中于上级领导机关；在政府与企、事业单位的关系上，企、事业单位成为了政府的附属物，政府对企、

事业单位微观活动管得很细很死；在党和政府与社会团体的关系上，采用党政工团一揽子式的大而统的领

导方式，使社会团体逐渐朝着行政化的方向发展，社会团体实际上成为了政府的一个工作部门，广大群众

再也不成其为相应的社会团体的主体，而变成了相应的社会团体的工作对象。凡此种种表明，在高度集权

化管理的计划经济体制下，基层民主制度没有得到应有的发育，更谈不上正常发展。

随着社会主义市场经济体制的建立和发展，打破了等级制和人身依附关系，从而奠定了独立人格的经济

基础，逐步形成了独立、平等、自由的社会关系。除此而外，市场经济还造就了多元的利益主体和利益结

构，从而创造了一种竞争、开放、多变和充满个体创新活力的生产和生活方式。特别是随着基层民主制度

的发展，使基层单位首先从高度集权体制的束缚下解放出来，获得了自由的发展。中国现实的社会状况已

经表明，随着市场经济体制的确立和完善，以及基层单位的蓬勃发展，为我们进行社会主义民主政治建设

开辟了广阔的前景。因此，我们说，没有基层民主制度，就不可能发展中国的民主政治。

其次，没有基层民主制度，就不可能真正实现政府职能的转变。政府职能涉及到行政权力主体与其它行

为主体发生的关系，即行政权力主体在行政管理活动过程中，其行政权力行使的职责范围和使用方式。因

此，政府职能与行政权力状况密切相关，即必须以一定的行政权力状况为基础。政府职能的转变意味着行

政权力结构的改变，主要是解决计划经济体制下形成的权力垄断、权力混淆等问题。而基层民主制度的实

质就是要使基层单位的人民群众直接行使民主管理权力，依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活，实

际上也就是要调整权力结构，转变政府职能。理顺政府与执政党的职能关系、政府与人民代表大会的职能

关系、政府与社会团体组织的职能关系、政府与企业的职能关系、政府与社会事业单位的职能关系等，是

建设基层民主制度的核心内容。因此，基层民主制度建设也是为解决计划经济体制下形成的权力垄断、权

力混淆而进行的。正是从这个意义上说，没有基层民主制度的建设，就不可能真正实现政府职能的转变。

政府职能的转变，对当代中国政治的发展具有十分重要的意义。能否根据社会发展的要求转变政府的职

能，关系到社会主义市场经济体制在我国能否建立、完善与发展。没有政府职能的转变，我国的机构改革

也不可能取得成功，也不可能建立起真正符合社会发展要求的政府行政管理体制。而以上这些转变，也都

离不开基层民主制度的建设与发展。

再次，没有基层民主制度，就没有中国的法治政治。就民主与法治的关系而言，民主与法治紧密相联。

法治是社会主义民主的基本保障，坚持和完善人民民主专政的国体，坚持和完善人民代表大会的政体，保

障人民当家作主的地位，保障公民享有广泛的权利，都离不开社会主义法治。社会主义法治又是社会主义

民主的法律化、制度化。没有社会主义民主，就没有社会主义的法治。就基层民主制度与中国法治政治的

关系而言，只有开展基层民主制度建设，才能把坚持党的领导、发扬人民民主和严格依法办事统一起来，

从制度上和法律上保证党的领导核心作用；才能使党经过法定程序将自己的

基层民主制度是社会主义民主制度的重要组成部分。基层民主制度建设是我国社会主义民主与法制建设和

社会主义政治体制改革的一项重要内容，是社会主义现代化建设的一个重要环节和重要保证。在我国社会

主义民主建设过程中，从民主主体的范围看，发扬基层民主，保证基层组织和成员直接行使民主权利，依

法管理自己的事情，创造自己的幸福生活，是社会主义民主最广泛的实践；从民主建设的目的和途径看，

发扬社会主义民主，是为了让人民群众当家作主，调动人民群众的积极性。而要实现这个目的，除了让人

民群众有权选举和监督国家权力机关的代表，参与对国家事务的管理外，更重要的一个途径就是加强基层

民主制度建设，让人民群众对基层的公共事务进行管理，并逐步使这种管理规范化、制度化。因此，基层

民主制度对当代我国社会主义民主的发展，具有十分重要的意义。

一、基层概念的阐释

从表面上看，基层是为人们所熟悉且经常使用的一个概念，然而在内涵的把握上，却普遍存在着偏差。

从纵向来说，有相当多的人把“基层”等同于乡镇；从横向而言，不少人把“基层组织”等同于“基层政权”。

这就是颇有代表性的片面的基层现。这种基层现大大缩小了有广阔天地的

“基层”的范围与内容，妨碍着基层民主制度的建设。因此，有必要让我们的论述从探讨基层概念入手。

总的来说，基层的概念是指最低的层次。实行直接性管理，是它最突出的特点，即直接面对人民群众，

直接接受人民群众的监督，其一切管理活动都具有直接性而没有什么中间环节。从纵向上看，基层并不能

简单地等同于乡镇。因为除了乡镇而外，还有群众性自治组织——村民委员会和居民

委员会；也还有县、城市的区、不设区的市。正如邓小平在1987年6月12日在《改革的步子要

加快》一文中所说：“调动积极性是最大的民主。至于各种民主形式怎么搞法，要看实际情况。比如说普选，

现在我们在基层，就是在乡、县两级和城市区一级、不设区的市一级搞直接选举，省、自治区、设区的市

和中央是间接选举。”很明显，在这里小平将县、城市的区和不设区的市明确界定为基层。从横向上看，

基层并不简单地等于政权。因为除政权组织外，还有基层的党组织、其他国家机构、社会团体以及伦事业

单位等①。总的来说，县、城市的区、不设区的市的党组织、国家机构和社会团体、企（事）业单位以及

村民委员会和居民委员会都具有管理活动的直接性。因而，理所当然均应属于基层的范畴。

根据这些基层单位在我国政治运行机制中所处的地位和所起的作用的不同，我们可以把它们归纳为三个

不同的层面：政党、国家机构和社会团体的基层组织；企业、事业单位的基层组织和城乡群众性自治组织。

关于中国共产党的基层组织，根据《中国共产党党章》第五章“党的基层组织”的规定，“党的基层党组织

是党在社会基层组织中的战斗堡垒，是党的全部工作和战斗力的基础”。“企业、农村、机关、学校、科研

院所、街道、人民解放军连队和其他基层单位，凡是有正式党员三人以上的，都应当成立党的基层组织”。

由此不难看出，党的基层组织，包括除众所周知的街道、乡、镇党的基层委员会和村党支部外，企业、事

业单位中的党的组织，人民解放军连队的党的基层组织，还包括以上基层涵义范围内的国家机构中党的组

织。

关于国家机构的基层，根据我国宪法和地方各级人民政府组织法的规定，乡、民族乡、镇是处于我国行

政区划层级体系最底层次的行政区划单位，这个层次的国家机构是我国的基层国家机构。不仅包括乡镇的

国家机构，还包括县、城市的区和不设区的市的国家机构。

关于我国基层组织的社会团体，它们是中国共产党领导下的群众组织。它们既要通过各自的组织活动，

直接带领群众为社会主义建设事业努力奋斗，同时，它们又是各方面群众利益的代表，应当维护和反映自

己所联系的那部分群众的正当要求和权益。正是从这个意义上说，社会团体也属于我国基层组织的范畴。

如我国的工会、青年团、妇女联合会等就属于这类基层组织。

企业、事业单位都是以本单位的组织及其成员为直接管理对象。企业以直接从事工农业生产、交通运输、

城乡建设和商品流通等为主要活动内容；事业单位以从事非物质生产、为社会提供精神产品和劳务服务为

主要内容。企业以商品生产的价值规律和社会基本经济规律为自己活动的基本依据；事业单位主要以自己

所特有的科技、教育、文化、艺术、新闻、体育、卫生等各项事业的发展运行规律为其活动的基本依据。

企业的目的是为社会提供物质财富和赢利，兼顾社会效益、经济效益，强调经济效益；事业单位不以赢利

为存在的基本条件，目的在于向社会有偿提供精神财富，以社会效益为目的。随着社会主义市场经济体制

的确立和发展，企业逐步摆脱政府附属物的地位而成为自我管理、自负盈亏、自我约束、自我发展的实体。

国家事业单位也实行所有权、经营权与管理权相分离，走政事分开的新路，有更多自主权。总之，企业、

事业单位无疑地也应属于我国基层组织的范畴。

城乡群众性自治组织，在我国城市就是居民委员会，在农村则是村民委员会。群众性自治组织既是基层

政权的基础，又是党和国家联系人民群众的桥梁和纽带。群众性自治组织直接地、经常地接触城乡社会，

是党和国家联系城乡社会最直接、最广泛、最经常的基层组织，亦是国家在城乡的落脚点。可以通过群众

性自治组织贯彻执行国家的政策、法律，群众也可以通过自治组织向国家机关反映自己的意见和建议；同

时，群众性自治组织本身又有自己的固有事务，其中有直接与当地人民福利有关的社会事务和按法律规定

的自治团体应有的事务，如办理本居住地区的公共事务和公益事业、调解民间纠纷、协助维护社会治安等。

因此，城乡群众性自治组织理所当然也属于我国的基层组织。

二、基层民主制度

对基层概念的纵横向所作的全面阐释，是我们合理理解和建设基层民主制度的出发点和前提。基层概念

的纵横向范围和内容，已经向人们昭示基层民主制度亦具有丰富、广泛而复杂的内容。基层民主制度并不

能简单地等同于乡镇基层政权制度或村（市）民自治制度。

笔者认为，也像“基层”有广泛而丰富的含义一样，E“基层民主制度”也有广泛而丰富的内容。基层民主制

度就；是表现为基层的政党、国家机构和社会团体，企、事业单位基层组织，城乡群众性自治组织等直接

行使管理权力的制度。它对于政党来说就是党建制度和党政关系制度；对于国家机构来说就是中央国家机

构、地方国家机构与县、城市的区、不设区的市以及乡镇之间的权力分配制度，也是对宏观事务管理的集

权制度和对一般事务管理的分权制度；对于社会团体来说，就是社会团体在法制范围内的自主管理制度；

对于企事业单位来说就是职工代表大会制度；对于城市居民和农村农民来讲，就是群众性自治制度。基层

民主制度的建设与发展，就是要有效地保证人民群众直接参加国家和社会事务的管理，在社会基层有关领

域的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的制度。

为了便于对基层民主制度有更加深入的认识和理解，在此，我们可以把它概括为基层的党组织与政府、

社会团体。企事业单位、群众自治组织的关系制度；中央人民政府、地方人民政府与县、城市的区、不设

区的市以及乡镇的政府之间的权力分配关系制度；政府与社会团体、企事业单位、群众自治组织的关系制

度；党和政府同群众自治组织之间的关系制度。这几种关系构成了基层民主制度的最基本的内容，建立和

发展基层民主制度，主要是围绕这几种关系而展开，主要表现为处理这几种关系的措施、办法与规定。

从基层党组织与政府、社会团体、企事业单位、群众自治组织的关系来看，由于各个基层单位情况的不

同，相应地党的基层组织的地位与作用也就不同。具体表现为如下的差别：街道、乡镇党和政府的基层组

织，其职责是领导本地区的工作，支持和保证社会团体和群众自治组织充分行使民主权力；企业和实行行

政领导人负责制的事业单位中党的基层组织，其职责是参与重大问题的决策，发挥政治核心作用，围绕企

业生产经营和有关事业单位的业务开展工作，保证。监督党和国家的方针、政策在本企业的贯彻执行，支

持领导依法行使职权，积极支持职工代表大会开展工作，领导工会、共青团、妇

——宁波市明伦村村民自治的实践与思考

党的十一届三中全会以来，中国广大农村在经济领域和政治领域的改革逐步推进，取得了

重大成果。在经济领域，全面实行家庭联产承包责任制，广大农民获得生产经营自主权，得

到了经济上的实惠；在政治领域，逐步推行以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为

主要形式，以自我管理、自我教育、自我服务为主要内容的村民自治，广大农民有了政治上

的民主。实行村民自治，由村民依法管理自己的事情，是我们党总结历史经验，顺应改革需

要，扩大农村基层民主所作出的重大决策，不仅为中国农村找到了一条发展社会主义民主政

治的道路，而且在维护农村改革、发展、稳定中发挥了重要的基础作用。

落实四权发展民主

浙江宁波市作为沿海开放城市和计划单列市，改革开放二十多年来，始终坚持经济建设这

个中心不动摇，大力发展社会生产力，广大农村提前实现了由温饱到小康的历史跨越。在农

村经济社会快速发展的新形势下，一方面，经济上得到实惠的农民，对政治上民主的需求越

来越强烈；另一方面，一些农村虽然经济发展了，群众富裕了，但由于有些干部不够公道正

派或村务不够公开民主，群众意见较多，干群关系紧张，影响了农村的社会稳定和经济发展。

针对这一实际情况，近年来宁波市认真贯彻党中央关于扩大基层民主的重大决策，依照宪法

和村民委员会组织法的规定，以创建“民主法治示范村”为载体，在全市农村全面推行村民自

治，较好地保证了农民群众民主权利的落实，为农村经济社会发展创造了良好的条件。鄞州

区五乡镇明伦村就是其中的一个典型。

明伦村几年前还是一个老大难村，干群矛盾突出，群众信访不断。1995年8月，该村发

生了数十名村民冲击村党支部大会会场，原村支书一根手指被拗断的严重事件，村级各项工

作难以开展。1996年10月，新的党支部、村委会班子产生后，认真总结教训，广泛听取意

见，找准症结所在，以落实“四权”为重点，积极推进村民自治，使明伦村各项工作走上了正

常轨道，社会面貌发生了可喜变化。

落实“知情权”，村务活动让村民明白。村里的事情让村民知道，这是广大村民最基本的权

利，也是实行村民自治的前提。明伦村过去之所以群众猜疑多，干群关系紧张，重要原因是

村干部办事不公开、干群沟通少。即使办了好事，但由于村民不知情，误认为里面有“猫腻”，

因而抱不信任、不支持态度。新的党支部、村委会班子产生后，从扩大村民的知情权着手，

提高村务活动透明度，畅通了干群沟通渠道。1996年村委会就开始向村民公开村务、财务

情况，并在村民代表会议上报告村务工作。《村民委员会组织法》正式实施后，村务、财务

公开进一步经常化、规范化。这样做不仅让村民有了充分的知情权，而且使干群关系更加密

切，广大村民对党支部、村委会的工作更加理解、更加支持。

落实“参与权”，日常事务由村民管理。村里的经济建设、文化事业建设和社会事务的管理

让村民参加，并认真听取村民的意见，这就是民主管理。明伦村党支部、村委会一班人认为，

让广大村民来管理村内日常事务，落实村民的“参与权”，是做好新时期农村工作的必然要求，

也是实行村民自治的关键。在实践中，该村主要通过两方面的途径来广泛吸引广大村民参与

村务管理：一是通过村民会议或村民代表会议，让村民就村内事务发表意见，直接参与管理；

二是民主制定了村务管理的“小宪法”——《明伦村村民自治章程》。由于从制定到实施都让

群众广泛参与，因而成为全体村民的共同准则，成为村务管理的“总章程”。

落实“决策权”，村里重大事项让村民作主。村民自治的核心是村民依法行使当家作主的权

力，确保村里的重大事项和关系村民切身利益的事由村民民主决策。明伦村规定，村里每一

项重大政策和重要事项决策的出台，如土地征用、工程承包、旧村改造、集体资产管理等方

案，都必须经过村两委会、党员大会、村民代表会议研究、讨论和决定。“三会决策”机制的

建立，使村民当家作主的权力得到了充分体现和有效落实，极大地提高了村级事务决策的透

明度和科学性，受到了广大村民的拥护。

落实“监督权”，干部作风由村民评判。村干部是村民的“公仆”，与村民朝夕相处，其能力

素质和作风，村民看得最清楚，也最有发言权。实行村民直接选举后，如果民主监督不跟上，

村干部的作风建设仍会产生这样那样的问题。落实村民对村干部的监督权，是实行村民自治

的保证，有利于村干部增强“公仆”意识，树立干净干事的良好形象。

村民自治繁荣稳定

明伦村通过落实群众的知情权、参与权、决策权、监督权，扩大了基层民主，健全和完善

了村民自治制度，村民心齐气顺，干群关系融洽，村级经济发展，社会安定有序，物质文明

和精神文明建设都取得了明显成效。

村民民主意识强了，干部素质有了提高。通过实行村民自治，潜藏于老百姓内心的民主意

识和参与意识被引导和激发出来。现在的村民盯的是村务，想的是参与，要的是公道，关注

自己的切身利益，关注村里事务的管理，关注村干部的行为方式，迫切要参政、议政，用政

治上的民主权利来维护经济上的自主权。村民的民主意识强了，对村干部的要求就高了，他

们不但要求村干部能“靠得住”，而且要求村干部能“有本事”。这些都促使村干部不断提高自

身素质和工作能力，以适应新形势下的农村工作，不辜负广大村民的期望。实行村民自治，

健全了民主制度，也推动了党支部、村委会的领导方式和工作方法的转变，即由过去的直接

“替民作主”转变为现在的领导“由民作主”；由原来的行政命令式的工作方法转变为民主协商

的方法，把老百姓推上民主政治建设的舞台。这无疑是基层民主政治建设的一大飞跃。

村级集体经济发展壮大了，村民得到了更多的实惠。实行村民自治，极大地调动了人民群

众的积极性和创造力。由于决策透明、科学，经营规范，管理民主，明伦村集体经济持续、

快速发展，村民得到了更多的实惠。新班子上台后，集体企业经营年收入从1995年的70

万元增加到2001年的200万元，每户村民从企业经营中得到的年收入也从原来的不到2万

元提高到5万元左右。

干群关系顺了，农村基层稳定有了坚实的基础。明伦村在实行村民自治中建立了四项制度，

进行经常性的干群沟通。一是“月末走访”制度，组织村干部以集体走访和分散走访相结合的

方式，相对固定在每月月底用l-2天时间，对本村村民进行走访；二是实施“村务提议”制度，

每位村民代表联系10户村民，征集村民意见建议后对村级事务提议，党支部、村委会对提

议事项限时进行处理、答复；三是党支部书记“定期接待日”制度，村支书每周至少固定一天

时间，在村办公室接待村民群众来访或反映有关事宜，并及时予以答复和妥善处理；四是村

干部“联户帮困送温暖”制度，结对到人，定期走访。通过这些制度，进一步畅通了沟通渠道，

密切了干群关系。

以党为基以民为本

发展社会主义民主，是我们党始终不渝的奋斗目标。实行村民自治，是我们党领导亿万农

民建设有中国特色社会主义民主政治的伟大创造。明伦村落实村民“四权”、推进村民自治的

做法，也是在农村基层党组织的领导下，紧紧依靠广大人民群众，在实践中逐步发展并完善

起来的，是基层群众的成功创造和探索。明伦村的实践值得我们思考，也留给我们不少启示。

启示一：坚持党的领导，发挥农村基层党组织的领导核心作用，是推进村民自治的政治保

证。扩大基层民主，推行村民自治，必须坚持党的领导，充分发挥农村基层党组织的领导核

心作用，在党的统一领导下有步骤、有秩序地进行。明伦村村民自治实践的成功，关键就在

于有了一个战斗力和凝聚力强，能带领广大人民群众走向富裕和文明的党支部；在于有了一

个公道正派、有能力、有威信的党支部书记。

启示二：坚持“以民为本”，真正相信和依靠群众，是推进村民自治的根本要求。扩大基层

民主，保证人民群众直接行使民主权利，依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活，是社

会主义民主最广泛的实践。实行村民自治的根本目的是为人民群众谋利益，就是要给群众以

实惠，还群众以民主。明伦村的实践告诉我们，只要我们真心实意地搞民主，真正把权力交

给了群众，真正把群众的积极性、创造性调动起来，并深入细致地做好组织引导工作，群众

是能够管好自己事情的，村民自治是一定能够成功并取得实效的。

启示三：坚持依法建制，实现农村基层民主的制度化、规范化，是推进村民自治的关键。

实行村民自治，扩大基层民主，必须坚持依法建制，以制治村，从制度上保证村民“四权”

的落实。明伦村在实行村民自治过程中，在扩大基层民主的同时，十分注重制度建设，广泛

发动群众，建立健全了以村民自治章程为核心、上与国家大法相吻合、下与本村实际相结合

的村级规章制度体系，使民主制度化、规范化，人民群众行使民主权利有了可靠保障。从明

伦村的实践看，推进村民自治必须紧紧围绕“四个民主”，依靠广大人民群众，依法有序地进

行。只有加强制度建设，才能使农村基层民主制度化、规范化，村民的民主权利才能得到保

障，村民自治才能顺利推进并健康发展。

一是部分新任村干部业务不熟。本次换届选举产生的村干部中，有9名支书、10名主任以

前从未涉及到村的具体工作，分别占村干部总数的69%和77%。走马上任后，对村支书和

村主任分别是干什么的，心中没谱，通俗地说，就是还不知道怎么来当这个村官。尽管镇党

委在换届结束后组织过培训，但部分新任支书和主任对自己的工作职责、支部和村委二者之

间的关系还是知之甚少，特别是在业务方面，部分村支书对党务工作感到非常陌生，不会组

织支部党员大会，不懂如何培养新党员，部分新任村主任不知道什么是村（居）民自治，对

《村居民委员会组织法》、《计划生育工作条例》等常规常用的法律条规不清楚，工作起来无

章可循，只会干简单的活，不懂得依法行政、依法管理。

二是新老班子成员之间缺乏沟通。为切实搞好本次换届选举工作，我镇制定了《**镇村

（社区）党支部换届选举工作实施方案》，对村干部的年龄、文化等方面的任职条件作了限

制，根据此方案，换届结束后，共有9名支书和10名主任不再连任。一些当了多年甚至是

20多年的村官，平时虽说不想当、不愿当，但真正从岗位上下来后，心里还是有些舍不得，

觉得面子上有些挂不住，不会用新眼光来看问题，总觉得自己比年轻人强，摆老资格，认为

是组织不信任，甚至个别人还认为是被某个领导“整”下去的，于是产生对抗情绪，对新上

任村干部的工作持观望态度，不理解、不支持，甚至唱反调，对着干，故意设置障碍等；而

部分新任村干部在工作中遇到难题时，又不主动找老请教，导致新老班子交替过程中出

现了断层、脱节现象，特别是在工作衔接、财务移交方面，出现了许多空白，新任村干部无

法延续原来的工作，许多工作还得从头开始。

三是极少数新任村干部工作中有畏难情绪。有的村干部在选举之前，信誓旦旦、热情高

涨，真正当上村干部，接触到实际工作以后，感到这个村官也不轻松，也不是很容易当好的，

发现预期的愿景与现实的工作原来有这么大的差距，特别是在计划生育、征地拆迁等工作中，

遇到困难、受到埋怨、甚至遭受打击后，便会垂头丧气、丧失信心、丧失斗志，对工作采取

应付态度，能拖则拖，能躲则躲，遇到困难绕道走，怕得罪人，当和事佬，对党委政府的决

策执行不力或变通执行，有的干脆不干。

四是部分新任村干部工作方式方法有待改进。本次换届选举产生的村干部，年轻、有文

化，有闯劲，上任后就急于想为群众做一番事。但由于刚上任不久，对村里的整体情况不是

很熟悉，没有吃透上面的精神，加之工作经验不够，导致在处理某些事情时，效果不佳甚至

是适得其反。例如在协调邻里关系、调解民事纠纷等事务中，对事情发展变化的起因、导致

的结果、留下的隐患没有做认真的分析，甚至对处理结果没有做到心里有数，草率解决。部

分村干部在做群众思想工作时，没有站在全局的高度，有时甚至抱着“有效无效，工作做到”

的态度走完过程，不管将会产生什么样的后果，严重影响了工作的开展。这在蔬菜基地建设、

征地拆迁等工作中表现得尤其突出，有的村干部虽然对群众做了思想工作，但是由于方法或

者解释不到位，让老百姓对党委政府的工作不理解，从而设置障碍。

我镇的村级组织换届工作，力度大、方法新、涉及面广，可以说是一场改革，出现以上

问题是很正常的，只要我们紧紧抓住“加强农村基层组织建设，促进经济发展”这根主线，

认真落实党建工作责任制，进一步加大对村干部的教育管理力度，加强指导，提高服务水平

和质量，不断创新工作方法，充分发挥农村基层党组织的领导核心作用，积极稳妥地推进农

村基层民主政治建设，这些问题完全是可以解决的。

1、党委真正重视。

首先，镇党委要真正把村级组织建设作为一项重要工作来抓，要真正提上议事日程，与

其他经济工作同部署、同落实，要切实转变那种“说起来重要，干起来次要，忙起来不要”

的观念。其次是落实责任制。党委书记是抓农村基层组织建设工作的第一责任人，分管领导

是直接责任人，要将工作细化，落实到人，切实加强领导，强化管理，确保认识到位、责任

到位、措施到位、工作到位，使村级组织建设工作又好又快向前推进。再次是人、财、物方

面的保障。村干部在工作中，由于人力、财力方面的限制，一些工作只能想、只能说，不能

干、无法干，党委要在这方面给予必要的支持和帮助，让村干部有人办事、有钱办事，并通

过工作实绩来赢得群众的信任，提高在群众中的威信。

2、加强对村干部的教育培训力度，提高村干部素质。

一是做好离任村干部的思想工作，充分发挥和利用他们的“余威”，让他们积极主动的

参与、支持和监督村里的工作。二是制定培训计划，抓好新任村干部的教育培训工作。内容

上，首先要就相关业务知识进行培训，如村支部书记、村委会主任的职责、村支两委的关系、

如何发展新党员等。其次是要就农村适用的法律条规进行培训，如《中国共产党章程》、《中

国共产党农村基层组织工作条例》、《村民委员会组织法》、《村民委员会选举法》、《计划生育

工作条例》等。第三是要就党和国家在农村的方针政策进行培训。形式上，可采取集中培训、

分散学习、个人自学、专题讲座、外出参观考察等方式进行。时间上，每年应组织两次规模

以上的集中培训，每次培训可安排4-6天。

3、要努力增强村民素质，提高村民自治水平。

没有农民整体素质的提高，就没有真正的村民自治，社会主义新农村建设就会成为无源

之水、无本之木。上级党委政府要通过送科技文化下乡，利用传统节日，组织一些有益的、

有民族特色和地方特色的群众性活动，树立村民的团队意识，激发他们的集体荣誉感。降陋

习、树新风，发扬传统美德，倡导健康向上的生活情趣。还可以自然村寨为单位，利用农闲

时节，召开群众会，充分利用远教平台，组织村民学习，提高村民的法制意识和科技水平。

4、壮大村级集体经济积累，提高村干部报酬。

随着国家对农业农村工作投入的加大，村干部的工作量也越来越大。虽经多次调整，

可村干部的报酬仍然很低，村干部本来就是一份拿钱不多、管事不少的活，巨大的付出与微

薄的收入之间的反差，难以真正调动村干部的积极性，激发创造性。因此，除了逐步加大财

政投入外，上级党委政府要帮助村级组织分析资源，把握市场，逐步发展一些村办企业或其

他经济实体，让村集体有相对固定的收入，以此来发展壮大村集体经济，提高村干部报酬。

在此基础上，还可以探索村干部的养老保障体制，让那些工作到一定年限、成绩突出、贡献

较大的村干部离岗后可以按年领取养老保障金，以此来激发在任村干部的工作热情。村级集

体经济发展壮大了，村干部的待遇就会得到提高，待遇提高了，村干部的积极性也就高了，

责任心也就强了。同时，随着村级集体经济的发展壮大，想当村干部的人也会越来越多，选

人

通过这次调查，可以使我们公共事业管理专业的学生更好的将理论知识融入到实践中

去，使理论知识与实践水平两方面都得到了很大的提高。并且通过这次实践，大大锻炼了学

生的动手能力，为在校学生提供了接触社会的机会和平台，这也将大大促进我们专业目标“培

养综合型，创新型人才”的实现。

由于是初次对社区机构进行调查，所以在调查过程中我们只是使用了最基本的调查方法。比

如

（1）主动向社区工作人员进行询问

（2）向社区居民进行咨询，了解

（3）查阅社区相关台账

（4）查阅与社区相关的法律，条例

（5）学习关于社区的书籍、报纸等

一、社区居委会的基本结构：

根据我国居民委员会组织法规定，居民委员会由主任、副主任和委员共五至九人组成。多民

族居住地区，居民委员会中应当有人数较少的民族的成员。

居民委员会主任、副主任和委员，由本居住地区全体有选举权的居民或者由每户派代表选举

产生；根据居民意见，也可以由每个居民小组选举代表二至三人选举产生。居民委员会每届

任期三年，其成员可以连选连任。

其中社区党支部是党在城市的基层组织，是居民区各类组织和各项工作的领导核心，也是做

好街道、社区党建工作的基础。社区党支部宣传贯彻党的路线，方针、政策和国国家的法律、

法规，执行上级党组织的决议、决定，支持和保证居委会依法履行职责。

社区居民大会或社区成员代表大会，是社区成员表达自己意愿的组织形式，是社区的最高权

力机构。社区居民大会或社区居民代表大会对社区委员会的组成人员进行民主选举，对涉及

全体居民的公共事务进行民主表决，对动员社会力量参与社会建设进行民主议事，对政府部

门和社区居委会的工作进行民主监督。社区居民大会有权罢免、撤换、补选社区委员会的组

成人员。

社区居民委员会是社区居民大会的办事机构，由社区居民大会或社区居民代表大会选举产

生，每届任期三年。社区居民委员会要执行社区居民大会的决定，并向社区居民大会负责，

接受社区居民大会的监督，定期向社区居民大会报告工作。社区居民委员会要在政府有关部

门及政府派出机构的指导下开展工作，组织社区成员进行自我教育、自我管理、自我服务、

自我约束。

二、社区居委会的基本功能：

（1）宣传宪法、法律、法规和国家的政策，维护居民的合法权益，教育居民履行依法应尽

的义务，爱护公共财产，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动；

（2）办理本居住地区居民的公共事务和公益事业；

（3）调解民间纠纷；

（4）协助维护社会治安；

（5）协助人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救

济、青少年教育等项工作；

（6）向人民政府或者它的派出机关反映居民的意见、要求和提出建议。

荷花池社区也针对本社区内部具体情况对居民作出了如下承诺：

（1）为社区居民最底保障服务

（2）为残疾人提供服务

（3）为新市民提供多方面优质服务

（4）为育龄妇女优生优育指导

（5）为特困家庭提供关心服务

（6）为七十岁以上老人办理优待证

（7）为行动不便老人上门服务

（8）为待、下岗人员择业提供中介服务

（9）为军烈属提供服务

（10）为青少年提供法律维权服务