机制建设

汉中市积极推进应急处置机制建设工作

为积极推进健全应急处置机制，应对大规模群体性事件，汉中市委维稳办会同市信联办、公安局组织召开各县（区）维稳办主任，

市维稳领导小组、应急处置领导小组、信访联席办等有关成员单位研究制定了健全应急应急处置机制的措施。

一是成立工作专班，明确各级责任。市委维稳领导小组制定印发了《关于成立健全应急处置机制工作协调领导小组的通知》和《汉

中市健全应急处置机制工作实施方案》。成立由市委、市政府分管领导，市委维稳领导小组、应急处置领导小组以及信联办等单位负责

参加的健全应急处置机制工作专班，明确了应急预案中所涉及任务的具体责任。

二是修订完善预案，形成预案体系。按照全市总体预案规定，明确各成员单位责任，使预案规定的各个方面环环相扣、协调一致。

三是组织实战演练，形成整体合力。由市公安局负责组织市、县区演练，市级各责任单位进行分预案演练，进一步明确指挥体系，

落实职责任务，熟悉处置程序，把握处置方法。

四是认真开展培训，提升应急水平。要求各县区、各部门都要组织应急培训，使各个层级人员准确把握、正确运用预案规定。

五是组织交流研讨，注重深化成果。主要就机制建设中的重点难点问题提出解决对策和办法，不断创新思路，完善提高。

吉林加强突发事件应急处置机制建设保稳定促和谐

谈到吉林省抗洪抢险救灾应急机制建设的情况，李申学指出，加强公共突发事件应急处置机制建设是推进平安建设、维

护公共安全的重要举措，是推进三项重点工作、加强社会管理的重要内容。2009年，我们按照中办发[2009]46号文件

精神和中央维稳办《关于进一步健全应急处置机制的通知》要求，研究制定了《关于组织开展健全完善应急处置机制和

应急处置预案工作的实施方案》，成立了由省维稳办牵头、相关部门协调配合的应急处置机制工作协调小组，认真组织

开展了摸底调研、预案修订、完善提高、检查验收等工作。2009年7月下旬，吉林省部分地区遭遇突如其来的洪涝灾害，

的发生，我们以较小的代价，成功处置取得了的较大胜利，更好地维护人民群众的生命财产安全、促进社会和谐稳定。

应急处置机制建设经受住了全面检验。

应急处置机制的首要目的是最大程度地避免伤亡、减少损失，根本目的是最大限度地维护稳定、促进和谐。以抗洪

抢险救灾为例，不仅要在健全事中管控和事后处理的机制建设上想办法，更要在重视水利工程设施、综治基层基础的事

前防范上下功夫。扩大到全面加强社会管理层面，不仅一些事关国计民生的“硬件设施”需要纳入到“十二五”规划中

去统筹建设，综治维稳组织和制度建设等“软件工程”也需要在规划中以项目化的形式予以推进落实。只有这样，

健全机制完善措施确保应急处置快速有效

食品药品安全是社会公共安全的重要组成部分，加强食品药品突发事件应急体系

建设是国家应对食品药品安全风险和突发事件能力的需要，是政府社会服务职能

的重要内容。近年来，各种食品药害和自然灾害等突发事件频发，特别是近期“校

园安全”形势十分严峻，对各级应对突发公共事件提出了新的更高要求。因此，

针对食品药品安全应急管理工作中存在的问题，笔者提出如下建议：

提高认识，健全组织突发事件应急管理工作关键在机制顺畅。按照统一

领导、整体推进、分级负责、属地管理的工作原则，进一步加强应急工作的组织

领导。特别是基层（部门、乡镇）要成立相应的应急组织机构，形成统一指挥、

功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急体系。同时，要进一步完善制度措施，规

范突发事件报告、信息发布、责任追究等，为突发事件应急管理工作提供坚实的

制度保障。只有组织领导坚强有力，制度健全、措施完善，突发事件应急管理工

作才能做到指挥快捷、行动迅速、措施有力、处置得当。

关口前移，细化方案应急预案是应急行动的整体计划和程序规范，只有

实现应急预案在领域上全覆盖、内容上高质量、管理上动态化、常态化，才能科

学有效地指导突发事件应急管理工作，降低突发事件的影响和危害。由于突发事

件所涉及的部门往往难分主次，仅有市、县（区）政府的主体方案或牵头单位的

主体专项应急预案是不够的，各相关部门也要制定与之对应的配套预案。变静态

被动管理为动态主动预防，组建各级食品药品安全专家库，平时对全市食品和药

械安全风险隐患进行全面排查和分析研究，提出具体的风险处置措施和工作建

议；战时为应急指挥系统科学决策提供强有力的技术支持，以提高对安全风险的

预控能力，防范重大食品和药械安全事故的发生。

平战结合，科学处置突发事件应急管理工作要“建在平时，用在急时”，

掌握科学的处置方法十分必要，强化培训和开展应急演练，是应急准备的重要环

节，也是掌握方法最好的途径。要通过开办培训班等方式，对有关人员进行应急

知识、应急技能和处置方法等进行培训，提高应对突发事件的能力。同时，要充

分利用现代科学技术，积极组织开展实战演练。通过培训和应急实战演练，进一

步明确分工和职责，熟练掌握应急处置工作流程、工作内容和处置要点，以便及

时发现和纠正工作中存在的问题和薄弱环节。汶川地震和甲型H1N1流感应急实

践表明，有没有开展应急演练，开展应急演练的效果如何，其处置效果就是不一

样。因此，只有加强“平时”的培训，才能在“实战”中迅捷果断地处置问题，

做到化险为夷。

加大投入，搞好保障汶川地震发生后，由于我市未建立医疗物资储备，

一些抢救生命急需的药械出现短缺；由于检验检测设备的简陋，突发应急事件中

的问题食品和药械只得送检，导置短时间内难以查出事故原因，不能为有效控制

事态发展提供科学的依据。因此，各级政府，尤其是基层政府要将应急处置经费

列入年度财政预算，设立应急建设专项资金和专项准备资金，制定资金使用计划，

建立监督制度和程序，以保证资金合法、合理、有效使用，并根据社会经济发展

情况，逐步加大投入。一是用于组建应急机构、指挥体系、应急队伍、应急预案

修订等工作；二是用于应急工作培训、购置检验检测设备、建立综合信息处理系

统；三是用于应急物资储备和开展应急演习演练，建立应对突发食品药品安全事

故的应急综合体系，增强应急救援工作实力，提高应对突发事故能力。目前，我

市太星和金象两家药品批发企业承担了全市突发事件应急药械储备任务。事实证

明，正是由于我市启动医药物资储备，全市甲型H1N1流感爆发事态得以有效控

制，也保证了应急医疗救治所需。

建构应急机制，重心须向事前转移

“建构突发事件应急机制，必须由注重事后处置转变为注重事前预防。”

公安机关必须建立起信息畅通、反应快捷、指挥有力、责任明确的应急处置机制，提高预防、控制和处置重大突发事件的能力。

建构突发事件应急机制，提高城市重大危机处理能力，必须由注重事后处置转变为注重事前预防、事中处置、事后恢复。2008年的

“4·28”胶济铁路特别重大交通事故发生后，我们首先快速赶赴现场全面调查事故情况，在最短时间内发布信息、及时报告、稳定舆情；

其次，启动重大事件应急预案进行紧急救援；第三，迅速成立了以地方和铁路部门为主的应急小组，在确定处置方案后，展开事故善后

处理工作。

越是经济发达和人口稠密地区，越容易发生具有危害性的公共危机，公安机关要面对公共突发事件的压力也远远高于其他地区。因

此，城市尤其有必要建构突发事件应急机制，以保障公共安全，保障广大人民群众正常的生产、生活秩序。

要做好群体事件的预防和处置，要建立“五项机制”，遵循“五项原则”，即：要建立党委领导下各部门分

工负责的领导机制，反应灵敏的社会预警机制，高效运转的利益协调机制，快速反应、控制有利的应急处

处置在先”的工作原则，制订了《社会稳定风险评估若干规定》，建立由村党支部书记为主任，两委成员参加的“社会稳定风险评估委

员会”，并聘请村民代表等担任评估员，定期对全村维稳情况进行综合分析，对可能引发社会面不稳定的事件进行评估，确定风险等级，

提出应对措施。

三、建立健全“大维稳”矛盾调处机制，努力化解各类矛盾纠纷

整合各种资源，发挥各层面的积极因素，落实场所、资金、人员，建立立体交叉的矛盾调处网络。一是加强综治办和流动人口登记站建

设。强化设施，完善制度，规范管理，充分发挥综治场所的维稳功能。二是深化义务信访协理员制度。2004年，黑山村率先创立义务信

访协理员制度，大胆聘用6名信访协理员，取得显著成效。截至2008年，该村通过义务信访协理员化解的矛盾纠纷达民20多起.当前，

该村在原有的基础上，积极吸纳老干部、老党员，以及村居“德高望重”的人士为义务调解员，进一步搭建起联系政府与群众、沟通情

理与法律的“和谐之桥”。三是建立“三级”调解网络。2006以来，该村按照“有人管事，有房议事，有章理事，有钱办事”的原则，

开展人民调解“网底工程”，建立村人民调解委员会、屯组民调小组和人民调解信息员三级队伍，明确不稳定因素定时排查和矛盾纠纷

限期调解的职责。同时，建立村“三员合一”管理制度，将村治安员、人民调解员、流动人口协管员合而为一，归并职责待遇。

有效解决村级人民调解报酬落实难、问题发现难、人员落实难问题，形成了横向到边，纵向到底，遍及屯组，覆盖全村，反应灵敏，功

能强大的人民调解三级网络。四是实行联合调处制度。完善“党政统一领导、综治组织协调、有关部门各负其责”的重大矛盾纠纷联合

调处机制，有机整合人民调解、行政调解和司法调解力量，对重大异常群体性事件，由主管领导及有关部门组

成联合工作组，及时妥善调处，有效落实稳控。今年上半年，黑山村共受理信访案件3起，全部依法依纪处置，及时给予回复；排查发

现各类矛盾纠纷3起，调处3起，调处成功率100%，没有出现重大群体性事件。

四、建立健全“大维稳”打防管控机制，着力推进面上稳控工作

按照“政府主导，综治牵头，公安主管，社会参与”的原则，扎实开展安全维稳“打、防、管、控”工作。一是加强打击惩处。今年来，

紧紧围绕平安创建主题，积极开展“实效大防范”活动，充分整合维稳资源，突出开展“打黑恶，反盗抢”斗争，坚决打击违法犯罪行

为，维护群众生命财产安全，保障社会面稳定。二是深入开展“网格化”巡逻。立足“警力有限，民力无穷，警民合力，共建和谐”的

工作思路，在全村建立群防群治队伍，开展自防巡逻，有效遏止盗抢案件的发生；全面发动村居群众，推行“邻里守望互助”制度，成

为村居自防的有效补充。在此基础上，该村还建立重要节假日、重大活动期间强化巡防制度，开展规模更大、密度更高的全村巡防，确

保社会安全稳定。三是强化维稳宣教。按照“全民动员，科学普及”的思路，分层次、多题材、广角度地开展维稳宣教。宣教形式不断

创新、宣教覆面不断扩大、宣教层次不断提高，全村人民群众法治意识不断提高，配合度和创安维稳能力得到显著增强。每周定时开展

服务，通过向外来务工人员、低保对象等提供法律援救来化解他们的不稳定因素，保障了弱势群体的合法权益，促进了社会和谐。

五、建立健全“大维稳”应急处置机制，不断提高预防处置能力

按照“规范有序、灵活高效”的原则，建立“金字塔型”的维稳处置机制，切实提高预防处置群体性事件和突发公共事件的能力。一是

规范接防调处。按照“分级负责、归口管理、限期办理”的精神，落实人员，明确责任，规范信访案件的受理、分流、调处和办结的流

程；严格执行《信访条例》规定，规范信访人行为，要求其依法主张诉求，严禁群体、越级上访，形成层层递进，高效灵活的接处访机

制。二是强化应急处置。修订完善《群体性事件应急处置工作预案》等一系列应急制度，不断增强对突发性、群体性事件的应急处置能

力。近年来，黑山村的应急队伍多次参加防火、抗汛战斗，取得显著成绩。综治维稳工作任重道远。下阶段，我们将进一步更新工作理

念，明确综治目标；进一步改进工作方法，创新工作机制；进一步推进村级自治，实现重心下移；进一步加强教育引导，提高法制水平。

具体做好四方面工作：一是做到三个坚持，即坚持常抓不懈、警钟常鸣；坚持“一把手”负总责、点线面协调推进；坚持注重细节、基

础抓起。二是统筹两种力量，即统筹以综治办为主的力量；统筹以村级群防群治网络为主的民间力量。四是加强两方面教育，即加强全

民普法教育，特别是流动人口的法制教育；加强综治工作人员执法能力教育，不断推动综治工作取得新的突破。

强化应急维稳机制建设和谐繁荣街道

东门街道地处罗湖商业旺区，东门商圈更是商贾汇聚之地，商家必争之场，商业繁旺之

所，街区内商家五千，日人流三十余万。东门是群众关心的热点、媒体关心的焦点、领导关

怀的重点。商圈快速发展和部分商家的利益驱使，使街区内商业纠纷、劳资纠纷比较突出，

容易诱发影响性较大的群体性突发事件。为更好地贯彻区委区政府提出的应急要求，东门街

道以加强应急维稳机制为抓手，落实应急责任制度，健全应急网络，积极探索应急新路子，

不断提高执行能力和提高保障公共安全的能力，取得较好成绩。仅去年就处置30人以上重

大群体性事件38宗，涉及资金达8000余万元；坚决地完成了“涉日事件”步行街区守护任务；

果断处理节日期间街区人流超负荷急情；不断加强辖区自然灾害隐患排查和防范，全年没有

出现影响社会稳定的大型群体事件，没有一宗人员伤亡事故。辖区稳定和谐。

一、提高应急维稳大局意识，领导重视抓得“紧”。街道党工委高度重视应急维稳机制的

建设，始终坚持稳定是第一责任，将街道应急维稳工作提高到讲政治讲大局的高度，作为街

道各项工作重中之重来抓好落实，提出了“稳定第一，预防为主”的口号。结合东门实际，制

定了《突发公共事件应急预案》和包括处置危险化学品、处置突发性群体性事件、处置突发

涉外事件、处置人流过于集中事件、食品安全、消防安全、三防抢险、地质灾害、防控禽流

感、东门步行街严守等内容的系列“1+10”应急分类预案，并编印成册下发到各部门。组建应

急维稳指挥中心，街道一把手担任应急维稳领导小组组长，辖区公安、工商、消防、交通、

街道各职能单位、股份公司以及东门街区商家代表为成员，整合社区各方面资源，成立街道

应急维稳队伍，成员单位所有干部、员工均按照应急类型编入各职能分队，细化工作流程，

细化责任分工到具体单位和具体个人。做到职责明确，分工清晰。制定《工作督查制度》和

《责任倒查制度》，强化督查和巡查，强调问责倒查，将工作目标、责任落实和责任追究联

系起来，将应急维稳工作的成效作为检验干部员工绩效的试金石。积极开展宣传教育，运用

多种形式向广大的商家、居民、外来劳务工宣传社会稳定和谐的重要性和必要性，在街区内

形成了稳定压倒一切的主流意识。

二、加强应急维稳基础建设，深入细致做得“实”。应急维稳要做到应而不急就必须加强

基础性工作，街道始终坚持在基础性工作上做实做细。一是建立完善的应急信息网络。街道

组建了一支由综管所管理员、社区工作站干部和社区群众信息员等为主体的信息队伍共400

余人，健全覆盖街道深入社区渗入巷道的信息“神经末梢网”，做到一有情况立即反馈，一有

信息立即反应。二是摸清家底急情。街区要求以社区为单位，加强急情排查工作。对安全隐

患、维稳隐患、危险边坡、危楼等要一一排查登记，并分类报告街道指挥领导小组和提交各

职能部门，要求社区工作站每天对排查安全隐患巡查重点部位，逐日做好《安全隐患巡查日

志》，每周报街道安办，做到心中有数。三是明细职责分工。街道对可能出现的自然灾害、

人为事故、治安公共应急事故针对性地做出详细、可操作性系列《应急分预案》，并细化责

任分工，并要求各单位以及具体人员要对各自的分组分工、职能、责任和操作细则要十分清

楚，成竹于胸。为此街道在步行街区举行两次大规模的应急维稳演习，整合调动了街区全部

的人员力量，让每位执行者都明白应该做什么如何做，大大提高了街道应急维稳的作战能力。

四是强化经验库管理。街道不断在应急维稳工作中总结经验，将管理中出现的常态问题加以

归纳，制定相应对策并固化下来，形成管理长效机制。如针对东门步行街区商家节日期间和

开展促销和人流增多情况。办事处在以往经验的基础上制定了《处置人流过于集中的应急预

案》和《步行街区商家促销活动备案制度》。对人员布署、报批程序和应急控制等做出了详

细的规定，做到准备充足，实施常态化管理。

三、从速从快反馈应急情况，主动介入预防“早”。街道十分重视应急事前管理和预防管

理，始终强调要预防“早”，要求各单位部门充分发挥信息网络作用，要做到早发现、早介入、

早处理、早预防，将应急事故尽可能地解决在萌芽状态。去年九月，社区工作站的综管员在

社区巡查过程中发现维稳苗头。温莎广场管理者及主要业主京华公司与小业主发生租金纠纷

长期未能解决，“十一”前夕上百名小业主准备上街堵路，综管所和社区立即向街道汇报，街

道认为情况紧急，立即启动应急维稳机制，各方面应急职能小组已准备待命；与此同时，街

道牵头连夜召开京华公司与小业主协调会，开展深入细致地调解工作，开通当事双方交流渠

道，要求双方克制冲动和依法办事；紧急动员了派出所、综管所、综治办、司法所、社区工

作站等单位部门人员，在京华公司的主动引导下逐家逐户上门做好劝说疏导工作，由于及早

介入，方法得当，极大缓解了京华公司和小业主之间的隔阂，双方通情达理相互退让，成功

地解决了矛盾，防止了一场大规模群体性事件的发生。春节放假前，街道组织了治安隐患大

排查，查出12宗隐患苗头，我们坚持早介入，早处理的原则，快速反应，立即行动，组织

综治、司法、社区等部门人员分成六个小组分别上门做好劝说疏导工作，由于介入得早，将

事情解决在萌芽状态，确保了节日期间街区的和谐稳定。

四、狠抓应急维稳制度落实，执行有力行动“快”。在不断完善街道应急制度的基础上，

我们狠抓制度落实，强化执行力，始终强调应急如军令，行动快速，重在执行，狠抓应急预

案落实，快速处理街区出现的各种突发事件力度强。去年全国各地时有禽流感疫情，为确保

社区平安，街道立即启动了防控禽流感应急预案，加大街区的消杀力度，为东门市场、湖贝

市场家禽集散地的从业人员全部强制注射流感免疫针，加强对家禽、鸟类死亡的监察，确保

了辖区禽流感零发案。一旦有台风、暴雨等恶劣天气，街道按程序自动响应三防抢险和地质

灾害预案，应急人员全部在街道和社区待命，加强巡查边坡、危楼等重点地段，各应急分组

做好准备，随时准备投入抢险，通过有序管理将自然灾害应急成为一种习惯，做到组织有序，

有条不紊，有力地保证了辖区群众的生命财产的安全。去年下半年东门茂业开展大型打折送

礼限时促销活动，商家全天候营业，人流如潮，排队购物人群深夜不散，茂业天桥上和商厦

内人流已呈超饱和状态，存在群体安全隐患。针对这种情况，街道立即启动处置人流过于集

中的应急机制，在共建单位武警、民兵分队以及上级的队伍支持下，调动职能队伍和商家力

量，组强队伍24小时全天候进驻茂业分散疏导人流，采用广播引导，铁马分流甚至控制单

向出口的方法保证顾客的安全，特别加强步行街区周边几座天桥的安全防护。由于机制到位、

组织得力、行动迅速，东门没有发生过人流混乱现象，没有出现任何人员伤害事故。

五、发挥联调联动机制作用，应急维稳效力“强”。针对东门商业街区、人流多，政治敏

感性强的特点，我们加强街道联调机制建设，强化应急的事前管理和事中管理。一是编构维

稳联调网络。形成了街道、警民联调室、步行街区调解委员会和社区的三级调解网络，有力

地整合了公安的治安网络和社区的基层调解网络资源，及早将事件解决在萌芽状态中，做到

小事不出社区，大事不出街道，确保了社会的安全和稳定。二是分级受理依法调处。按照纠

纷类型、涉及范围、涉及人员规模等因素分为ABC三级进行分级管理。不同等级分别由社

区、警民联调室和街道调委会协调各部门统筹处理，C级情况下应急预案进入随时响应状态。

做到层层调解，使社区的纠纷能及时地发现在社区，解决在社区，保证不稳定因素及早消除。

三是联防联调筑牢防线。去年街道共调处各类纠纷1200余宗，涉及人数千人次，涉及资金

近亿元，有力地维护社区基层的和谐稳定。东门步行街区的调解委员会调处了大量的商业纠

纷，使商家与商家之间、顾客与商家之间达成了较好沟通渠道，如通过有效联调机制，去年

我们成功地解决名仕商城的商家与72家小业主商业纠纷，解决了困扰名仕商场多年的纠纷

难题，维护了街区的繁荣稳定。由于工作公正细致，得到当事双方的一致认同，业主们对此

赞口不绝，上门为办事处送来锦旗表示感谢。

六、强化科学指挥机动管理，调度有序打得“活”。街道在步行街区和湖贝片区设置了57

个探头，充分利用步行街区电子监控中心指挥和管理作用，提高了应急管理和指挥能力。创

新机制充分整合步行街区商家保安力量，定期召开商家治安联席会议，在步行街区建立了

400余人的商家联合应急队伍，一旦有应急事件，街道可随时指挥调动商家保安支援，形成

了联管联防联动的联合应急机制，解决了街道应急人手不足问题。在涉日游行事件中，东门

步行街区是重点防范地区，我们在短时间内紧急调动街道科室、社区工作站、综管所和步行

街联合应急队伍800余人，并作了详细的预案，分片包干负责十六个路口的封堵任务，并预

留了一支五十多人的预备队随时机动。面对数以万计的游行队伍，我们充分利用电子监控系

统，实时监控游行队伍，指挥中心按照人流情况科学地分配了应急兵力，随时按照人流的流

向及时调整布署兵力，极大地提高了应急效率，由于街道应急联合队伍纪律严明，调动灵活，

执行有力，表现出色，确保了步行街区特殊时期不受冲击，保证了街区的繁荣稳定。