蒋中一现状

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中国“两免一补”政策对缓解农村贫困的作用

蒋中一

（中国农业部农村经济研究中心）

一、基础教育的不公平和“两免一补”政策的设计

长期以来，中国的东、中西部地区之间的收入差距处于持续的扩大状态，中、

西部农村的贫困农户，他们负担子女上学的费用存在着较大的困难，据2005的

统计，中、西部农村贫困地区义务教育阶段贫困农户的困难学生约有2400多万，

一个农村中、小学生一学年的书本费和杂费等约为300-500元，对年均纯收入不

足1000元的贫困农户，这笔学费支出就超过了全年人均现金收入的50%，因此，

学费支出对贫困家庭构成了沉重的经济和心理压力，如果遇上疾病和灾害，很容

易因为家庭背负重债而导致学生辍学。中国农村义务教育在2002年前实行的是

“地方政府分级管理、以县乡为主”的财政投资体制，中央和省级财政对农村义

务教育承担较少的责任，局限于对农村学校改善基础设施提供一些补贴。由于地

区之间经济发展的不平衡，很多中、西部的县乡财政无力承担教育投入，农村学

校的办学资金很大部分来源于收取学生的学杂费，这就在基础教育领域中造成了

很大的不公平。因此，增加中央和省级财政的投入力度，加大对贫困学生的资助

力度，使这些学生都能顺利完成九年义务教育，最近成为中国政府实施扶贫战略

中的一个重要部分。

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案例1表明，“以县乡为主”的财政投资体制给农村义务教育造成的问题1，

对于财政状况拮据的贫困县，农村学校的办学经费主要来自于对在校学生的各种

收费，由农民直接负担；而对经济发展水平较高的地区，都是由地方政府财政来

出资的，由于财政制度设计的缺陷加剧了这种社会不公平的程度。

案例2.表明，贫困农户面临着收入拮据和学杂费不断上涨的双重压力，但在家

庭教育投资的选择上，一般都会偏向男孩，女孩明显就处于弱势的地位，农村学

校的辍学生中女孩占了大部分。

1《湘西山区农村义务教育情况的调查》陈子光2003《农村调查》

案例1：湖南省通道县是国家级贫困县，2002年县级财政收入9400万元，

上级补贴1500万元，而财政支出达到1.4亿元，近几年都是赤字预算，其中，

1.16亿元用于发工资，在基本建设和社会发展领域里的投资财力很弱。在县

财政的教育事业费开支中，直到当年才保住了教师的工资发放。目前全县有

中小学441所，97%有欠债，总额达到4822万元，县财政每年还得拿出100

万元解决学校基本建设的欠债问题，缓解债务矛盾。因此县财政没有能力对

学校的公用经费和设备添置进行拨款，这些费用主要依靠学校自筹解决。所

以在县财政预算中不编列“生均公用经费”这个项目，农村学校大都不知道

这个概念，也没有传达过省里有关于县财政对学校生均公用经费进行补贴的

规定，农村学校的办公经费、设备增添和修缮校舍全部来源于在校学生的学

杂费和临时摊派，学校的开支每年都要增大，各种项目的收费也就每年相应

增加，农户的教育支出就逐年增加。

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为了提高农村义务教育的完成率，不断减轻农民家庭的教育支出，从2002

年秋开始中央政府采取了两个步骤来实现这个目标，第一个步骤是，抑制住农村

学校收费增长的势头。为此，中央政府出台了“一费制”的政策2，规定义务教

育阶段的小学、初中学生只缴一项学杂费，未经省政府批准，任何部门和学校都

不得擅自立项收费。对农村中小学的学杂费标准，建立了省政府规定项目和最高

限价，县政府提出具体标准，上报省政府来确认的管理体制。

以下是湖南省通道县制定的2003年度农村学校“一费制”的标准：

表1.通道县学校“一费制”的标准单位：元

年级农村一个学期"一费制"标准

2《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》2002年

案例2.通道县山口镇河花潭村贫困户刘某，全家4口，夫妇和两个孩子，

男孩15岁，女孩11岁。家只有旱地2.4亩，主妇在家务农，种植油菜和黄

豆，因为她身体较弱，治疗开支拖累了全家的经济，男主人每年有5个月在

外做零工。家里种植了一些蔬菜，饲养了5只鸡，这是全家肉类食品的主要

来源。

全年收入中出售油菜和黄豆为1200元，在外帮工收入2000元，合计

3200元，人均800元。生产性开支为330元，购买食用的米面1100元，剩

下的余钱只有1770元，男孩到乡镇上初三，就要住校，学费和生活费每学年

900元，女孩在村里上小学，每年学杂费250元，交完学杂费，全家只有余

钱620元，家庭开支非常拮据，现在家庭已经负债2200元，每年都要依靠亲

友的支援才能过得去。学杂费每年都要涨一些，学校的缴费项目又较多，对

刘家来说实在感到负担沉重，男孩的学业较好，如果能考上技校，费用就更

多，女孩就只能辍学了。

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杂费课本费作业本费其他3

普通课本

费

实验课本

费4

小

学

一年级7028351017

二年级7028351015

三年级7029471040

四年级7035471040

五年级7039531040

六年级7039531041

初

中

一年级9

二年级9

三年级9093811042

（资料来源：《湘西山区农村义务教育情况的调查》陈子光）

农村学校的“一费制”标准公布后，不准再以其他任何名义收取费用，违反

规定的收费项目一律按乱收费查处。与实行“一费制”配套的政策是，县财政必

须按照标准给农村学校拨付公用经费，如果县财政确有困难，应该把这部分费用

编入上级财政的转移支付项目中，由省级财政给予解决5。实行“一费制”政策

产生了两个明显的转变：第一，把农村学校的收费标准公开了，制止了学杂费和

其他收费项目的隐性增长，部分解除了农民的缴费压力；第二，开始改变“以县

乡为主”的投入体制，中央和省级财政对中西部农村学校的资金投入，编制到了

转移支付的预算中。

但“一费制”政策实行之后，并不能完全制止住农村学校收费的行为，其原

因有两个方面：第一，很多农村学校应拨的公用经费仍然有缺口。而学校必须面

3其他包括：班费、科技活动费、预防体检费等。

4实验课本费是农村实验学校和实验班的课本费。

5《国务院关于全面推进农村税费改革试点工作的意见》2003年

案例3：浪河镇中心小学丁校长说：执行“一费制”的标准，比以

前少收了70元，但学校相应的开支降不下来，备课费用、水电费用及

教学用品的价格只升不降，2002年一度电0.5元，2003年秋就涨至0.8

元，涨幅为60%。其次是拨付的经费不按原来的实际开支计算，缺口较

大，现在教师外出进修迫不得已还要让教师自己出一部分钱，如何提高

教育质量？也更没有钱来改善其他教学条件了。也就是说，解决了一个

问题，又出来了一个问题，看来这样的调节机制很难找到平衡点。

（资料来源：《湘西山区农村义务教育情况的调查》陈子光）

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对水电、教育用品等的价格上涨，公用经费的缺口在逐渐扩大；第二，学校和财

政之间是一个软预算约束状态，在这种状态下，学校没有承认经费已经够用的自

觉性，同时县教育局的监管也存在着盲区，实际上某些农村学校继续在向学生增

加收费。

在限定了农村中小学的收费标准之后，中央政府采取了第二个步骤来促进

农村义务教育的完成率，扩大对农村贫困学生实行“两免一补”（免除书本费、

免除学杂费和补助寄宿生生活费）的补助政策。自上世纪90年代以来，中央财

政每年都安排义务教育的助学金，但数额比较少，从2001年秋开始加大，当年

为1亿元，2002年为2亿元，2003年增加到4亿元，中、西部农村中小学贫困

学生受益面由2001年的10%提高到2003年的30%，部分缓解了贫困农民家庭的

上学负担。自2005始，中央政府明确提出了新的政策目标6：到2007年要让全

国农村义务教育阶段贫困家庭的学生都能享受到“两免一补”的政策，努力做到

不让农村学生因家庭贫困而失学。

二、“两免一补”政策的内容和实施程序

“两免一补”政策的实施，主要采取了“扩大补助范围”和“提高补助标

准”两项措施。“扩大补助范围”是指对592个国家扶贫开发工作重点县（简称

国贫县）的1600万名农村义务教育阶段贫困家庭的中小学生，全部免费提供教

科书，免收学杂费，同时逐步对寄宿生补助生活费。对于非国贫县的农村贫困学

生，中央财政将逐年增加免费教科书专项资金数额，责成地方财政必须同时对纳

入资助范围内新增加的学生免除杂费。“提高补助标准”是指提高国贫县和非国

贫县贫困学生教科书免费的补助标准，原定的教科书免费补助标准为每学期小学

生28元、初中生50元、提高到每学期小学生35元、初中生70元。通过落实这

两项措施，中西部地区享受教科书免费的农村义务教育阶段家庭贫困的中小学生

人数将由2004年的2300万名扩大到3000万名。“两免一补”政策全部到位后一

学年将给每个学生平均减免书本费和学杂费小学生为200元、初中生为340元；

对于寄宿生，从政策规定来说，中小学生的生活补助费平均为200元、大部份生

活补助金要由本县财政来承担，但因较多贫困县的财政缺少承担的能力而不能够

6《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》2005年

6

得到落实。预计在三年内全部落实“两免一补”政策，中央财政每年将安排资金

13亿元，地方财政安排资金28亿元，一共安排资金227亿元，实行“两免一补”

政策表明，支持农村义务教育办学的财政体制已经有了较大的改变，中央和省级

财政正在负起更多的责任，扭转东部和中西部地区存在的基础教育不公平的现

状。

中央财政为落实“两免一补”政策，建立了财政专项资金账户和相应的管理

制度，对资助对象、资助条件、和资助申请程序等，进行了详细的规范7。其主

要规则如下：

(1)资助对象为农村地区因家庭贫困而无力负担课本费的义务教育阶段学

生，贫困学生应按照贫困程度进行资助，优先资助孤儿、绝对贫困和低收入家庭

子女，以及因突发事件导致家庭严重困难的子女。

(2)资助的范围：首先重点用于国家扶贫开发工作重点县和民族、边疆地区

的省定贫困县，被列入补助范围地区的各级政府，中央和地方按照8：2的比例

同时承担起对贫困家庭学生免除学杂费的责任，寄宿生生活费的补助由地方各级

财政按比例承担，中央财政将把各地落实责任的努力程度，作为分配“两免一补”

专项资金的重要参考依据。

（3）资助项目的管理：“两免一补”资金实行以省政府为主，中央和地方各

级政府分级管理的制度，由教育和财政部门协同运作。各级教育部门负责统计汇

总资助范围内的小学和初中学生，财政部根据教育部提供的汇总学生数和有关情

况，拟定预算分配方案，会同教育部确定经费预算，然后分省逐级下达预算指标，

最后将资助指标分配到有关学校。“两免一补”专项资金统一纳入省级财政国库

管理，实行分账核算，集中支付，封闭运行，确保专款专用。

三、“两免一补”政策对缓解农村贫困的作用

山西省左权县原是八路军总部所在的活动地区之一,既是革命老区又是国家

级贫困县,左权县辖16个乡镇,地处太行山腹地,山峦起伏土地贫瘠,面积1912

7《国务院办公厅转发体改办等部门关于降低中小学教材价格深化教材管理制度改革意见的通知》2005年

7

平方公里,农业人口占总人口的比例为87%,以农业为主的传统经济结构,人均收

入1250元,以人均675元的贫困线为标准，贫困农户占15%,全县有中学生6000

名，小学11000名，由于农民现金收入来源狭窄,约有44%农户存在着交学费困

难的问题,其中有11%的农户无力支付孩童的学费,家庭经济困难是当地孩童辍学

率很难降下来的重要原因之一。2005年春季落实“两免一补”政策,左权县成

为山西省的重点工作县。

左权县是按照省里的统一规定执行的，县教育局和相关部门经过调研确定,

把这次“两免一补”政策资助的对象确定为三个范围:

(1)优先资助者为民政部门确认的人均纯收入在300元以下的农村低保和农

村特困救助家庭范围内的子女，农村优抚家庭子女以及农村因受灾、疾病等原因

不能维持基本生活的家庭子女,其中包括烈士家庭子女、残疾学生,以及父母一方

死亡和离异的单亲家庭子女,优先资助对象的识别特征是很明显的,因此在识别

补助目标的过程中，出现偏差的可能性就较小。

(2)第二目标人群确定为人均纯收入在675元以下的贫困家庭子女,但这个

目标人群的识别标准存在着一定的模糊性，在执行过程中，正确计算农户的人均

收入有诸多困难，有发生目标识别偏离的较大可能，把一些经济状况尚好的学生

也包括了进来。

(3)县教育局以资助资金的总数量和人均资助费用进行平衡计算后，再来确

定可以资助的第三条标准线,也就是说,如果资金情况允许,资助范围就可以扩展

到人均675元这条线以上，把更多的农户纳入资助范围。因此可以看到,随着资

助标准的上移,计算农户人均收入的误差会进一步增大，目标识别的偏差也相应

增大，就会产生较大的执行误差。事实上，要控制目标识别的准确度是相当困难

的,我们与教育局的执行人员讨论过增加资助目标识别准确度的方法问题,发现

这是一个在既定体制下，受到现实利益平衡机制制约的结果,如果要提升目标识

别的正确度,就必须提高制度的透明度和公众参与的公开性，这就涉及到改革行

政体制的问题,解决体制改革问题的难度就更高,远远超出了提高识别目标正确

度这个专题的范围,用一个解决难度更大的问题来解决一个较为容易的问题，这

显然是一个悖论。因此不管主观上愿意还是不愿意,在政策的实施过程中目标识

别的正确度基本上是一个恒量,取决于所在县教育部门和学校的行政工作效率,

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原来工作效率较好的县,它掌握目标识别的正确度就要高一些。

教科书的发行价格是省新华书店制定的,计算书本价格就可以确定每个贫困

生应得到的补贴额,把每个贫困学生的书本补贴乘以上报的总人数，就得到了全

省贫困学生书本补助的总额，省财政按照这个总额和省新华书店结算，由省新华

书店按照贫困生人数给各县分发教科书，再由各县的新华书店按人数分发到学

校，贫困生就可以拿到一套免费的教科书。县教育局需要做的另一项工作，就是

按照享受教科书补贴的贫困生人数计算出各个农村学校对应的学杂费补贴额,协

助县财政局把学杂费补贴拨付到各个学校的帐户。这套资金运作的制度设计较为

严密，而且操作简单,基本上把可能产生资金疏漏的地方都堵住了。

以下是山西省规定的教科书书本费和杂费的标准8：

以下是左权县“两免一补”政策的资金来源情况:

8左权县教育局《左权县学校实行“两免一补”政策的通知》2004年

(1)小学：一年级18．08元，二年级18．92元，六年制三年级29．62

元，五年制三年级30．7元，四年级31．52元，五年级32．62元。

初中：一年级50．94元，二年级65．58元，三年级47．00元。

(2)杂费：贫困县小学每生每年76元(春季38元)，初中每生每年106元

(春季53元)。

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在执行“两免一补”政策的过程中,左权县教育局确定，资助的重点是经济

贫困的乡镇，而适当兼顾县城学校和经济状况较好乡镇,教育局把全县乡镇按经

济发展水平分为三个层次，经济状况较好的第一层次的乡镇补助30%的学生，第

二层次的乡镇补助40%，第三层次的乡镇补助50%。教育局召开全县中小学校长

会议协商补助指标的落实,公开信息,充分讨论,因为县政府以前做过各个乡镇

农户贫困状况的统计,依此就可以把这三个层次的学校区分开来，再根据各校提

出的要求给予适当调整,形成了各校应得补助指标的实施方案。

我们自己租车做下乡调查,随机来到了寒王乡中学，进校门后访问了遇到的

二位教师，谈话间校长闻讯也来了，后来聚集了八、九位老师来参与谈话，还围

了一群学生，开了一个不期而遇的调查会。该校有230多名学生,因为寒王乡已

经和邻近的石江口镇合并,乡政府已经迁到了石江口镇去了，但寒王村是个有三

千人口的大村,村里有煤矿；周围几个村也都办有小煤窑,经济活动比较活跃,寒

王村仍然是当地的农村集市交易中心。寒王村和周围数村的农民相对来说要富裕

一些,支持子女上学的社会风气较好,还有一些打工的外来人口，他们的子女也需

要上学，所以县里决定不合并寒王乡中学,方便学生就近上学。该校是个管理良

好的学校,校长说他们学校在县里的排名比石江口中学要领先,教师队伍里有正

规大专学历的占到75%,教师的水平在左权县各乡镇中学中也是靠前的,见到我们

这些来自北京来的访客，显得兴致很高。校长认为搞好学校要抓住两点:(1)教

师必须认真上课;(2)对待学生必须公平。有了“公平”学校才有好的纪律和正气,

(1)免费提供教科书所需的专项经费，由中央财政负担2005年春季拨给

资金为32．36万元,其中小学为13．82万元，初中18．47万元;

(2)免收杂费所需的专项经费由省财政负担，分配给左权县2005年春季

资金为31．59万元，其中小学16．19万元，初中15．31万元；

(3)补助寄宿制学生生活费所需经费由市、县两级分别负担，市负担60％，

县负担40％，左权县全年预算为55．68万元，市补33．41万元，县补22．27

万元。

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学生才能认真地学习,他这个学校还有从石江口镇来上的学生,就是看上这个学

校纪律良好和老师教课认真.学校办得有起色,他感到很满足。

许多研究结果证明，降低辍学率和长效性的扶贫效果是正相关的，甚至对于

相当一部分贫困家庭来说，让他们的子女能够完成良好的基础教育，是最有效的

脱贫途径。我们和老师们讨论“两免一补”政策，是否能够较大幅度地降低初中

学生辍学率的问题，他们认为，对寒王乡中学来说，并不明显,他们这个学校的

教育质量较好,辍学率一直就较低,而且寒王村周围农民的经济状况相对要好一

些，大多数家庭都能够承担学杂费;对于石江口中学的看法就不同了，多数老师

认为“两免一补”政策对降低辍学率会产生较大的影响,石江口中学的学生是他

们学校的三倍,但办学质量确实有些问题，从初一升到初二就有6%的学生辍学,

初二升初三还会增加5%,在辍学生中，因自身原因辍学的占20%，这些学生的辍

学原因和学费无关；因家庭困难交不上学费而辍学为40%，免了学杂费这部分学

生就会复学，效果最明显;还有40%的辍学学生是因为学校办的不好才走的,这

类学生从初二升初三时居多，也和学费关系不大，如果免费了也会留下一些人。

也有老师持有不同看法:认为导致辍学的原因很多,有些学生很难分清是什么原

因而辍学的,因经济困难而辍学的比例可能没有这么高。分歧点就是因经济困难

而辍学的学生究竟占多大比例?这个争论最终未能统一起来，因为实行“两免一

补”政策的时间毕竟较短,时间长了判断才可能趋向一致。实际上这个结论要做

农户的抽样调查才能计算出来。

在执行“两免一补”政策的过程中,一个被确定为补助对象的初中生，一学

年将会免去210元的课本费和学杂费，对贫困农户的财务开支影响重大，学生之

间竞争激烈。校长认为，首先遇到的难点是按家庭人均收入来识别贫困学生,因

为本县贫困程度大致相同的农民家庭是一个很大的群体,很难区分，即使是被认

为经济状况较好的农户,他们的自我认定还是愿意把自己划归到贫困群体里，去

争取享受扶贫政策的好处。依靠学生自报家庭收入，确认的难度很大；学生所在

的村委会出于维护本村利益的考虑，只要学生提出请求，一般都给予证明，班主

任老师和学校要面对很难证实的信息做决定,免不了产生很多的争执，经常遭到

家长们提出的公平性质疑，这些争执给老师们带来了挫折感，影响了他们的积极

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性。

该校长对本县决定的各校享受免费补贴的方案不满意,他们学校只分到了

30%的比例,属最低的一档;他认为确定指标不以学校办得好坏为标准,只拿人均

收入划线是片面的,起不到激励的作用,应该把两者结合起来考虑,因为国家的钱

应该鼓励好好学习的学生,他对政策的看法自有他的道理。

陈老师是初二的班主任,他谈到在班里选择补助生的看法,老师一定要讲清

楚符合补助的条件,讲你家里的人均收入是多少?学生很难弄懂这一点,其实我也

不知道这个人均纯收入是怎么算出来的,我知道乡里每年要上报一个人均纯收入

的数,但学生家庭就没有计算过这个数,家长哪会知道什么叫人均纯收入？除了

那些符合优先标准的特困学生外,这个标准我在给学生作讲解时,就凭我的理解

结合班里的情况作了解释,实际上以我的标准来引导学生,班里学生的家庭情况

我大致是有底的,让学生自己提出申请,是减少矛盾的做法,关键是要老师做好引

导,让一些经济状况较好的学生就不要提申请了;陈老师说,从老师的角度来看,

他更愿意让家庭经济困难但学习态度端正的学生得到补助,虽然没有这样规定,

但他相信这一条没有错,国家的补助不能去给不认真学习的学生。由此可见，陈

老师的想法可能和很多班主任不谋而合,只有给予全部学生免费补助,那么这条

标准才会从老师的心目中失效，班主任的价值判断实际上决定着资助目标的识

别。

对于从2006年秋季对所有西部地区学生实行“两免一补”政策9,校长和老

师们都深受鼓舞。但他们认为，农村义务教育应该是全免费教育,现在上级下拨

的经费还是不够学校的办学开支，学校还得收些杂费，听说国家的经济状况很好，

应该能够满足山区学校的办学经费；现在“两免一补”政策免去了书费和学杂费，

但学生还要购买配套书籍，如写字图画本、地理填充图、作业本等，今后最好把

这些费用也包括进去。

四、政策结论和建议

第一，一个有四口人的贫困农户，全年的纯收入在5000元左右，而其中现

金收入约在3000元以下，如果免去两个孩子的学杂费500元，将占到贫困家庭

9《农村义务教育经费保障机制改革中央专项资金支付管理暂行办法》财政部教育部2006年

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全年现金收入的六分之一，所以，实行“两免一补”政策对贫困农户缓解经济困

难的作用是非常明显的。贫困农户因经济拮据在选择子女继续接受教育的决策

中，往往偏向男孩，因此，实施补助政策，女孩的实际受益程度还要更大一些。

第二，农村学童辍学的影响原因按次序可以排列如下:1,农村学校的办学质

量；2，学生家庭的经济状况；3，某些学童自身的原因。实行“两免一补”政策，

对解决第二个辍学原因的作用是最直接的，对第一个原因也能产生部分影响，大

致能够降低40%的辍学率10。

第三，帮助贫困农户的子女完成9年制义务教育，这是一个有着长效影响力

的政策，提高年轻一代的基础知识水平，激发起他们的自主意识，对他们今后外

出打工，融入城镇社会；或者在本乡学习新的劳动技能，改变当地某些落后的社

会习俗，都是不可或缺的能力培养，所以，“两免一补”政策又是一项基础性的

扶贫政策。

第四，由县政府来承担寄宿学生的生活补助，实际上投入很少,只有很小部

分学生能够享受到，补助资金的力度应该增大,农村中有部分学生就是因为路远

而辍学的,如果能按政策发给他们寄宿补贴,他们的上学问题就解决了，建议应由

省、县财政分比例来负担。

主要参考文献：

1，《以自由看待发展》阿马蒂亚·森著中国人民大学出版社2003年

2，《中国教育的公平》杨东平著北京大学出版社2006年

3，“义务教育应免费”谢丽娟中国教育报2003年3月

4，“财政支持农村义务教育保障能力研究”田金志等《农村财政与财务》

2006年9月

10《农村初中主要辍学原因的聚类分析》冯赫2005年《学习杂志》

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5，《一亿个落空》香港乐施会编著2001年农村读物出版社