一国两制前提

2014年6月10日，经中央批准，《“一

国两制”在香港特别行政区的实践》白皮

书发表。这是中央政府第一次就香港工

作发表白皮书，也是中央对香港方针政策

的一次重要宣示。白皮书分五个部分介绍

了“一国两制”政策的由来和在香港取得

的实践成就，包括香港顺利回归祖国的历

程、特别行政区制度在香港的确立、香港

特别行政区各项事业取得全面进步、中央

政府全力支持香港特别行政区繁荣发展

等内容，对于全面准确地理解和贯彻“一

国两制”方针政策，继续推动“一国两制”

实践沿着正确的轨道向前发展，具有重要

意义。

白皮书发表后引起了香港特区和国

际社会的广泛关注。为此，中国人民大学

台港澳研究中心主任、全国港澳研究会副

会长齐鹏飞教授对白皮书进行了解读。

齐鹏飞：

无“一国”何谈“两制”

文｜中国网“中国访谈”

2014年6月10日，经中央批准，《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书发表。这是

中央政府第一次就香港工作发表白皮书，也是中央对香港方针政策的一次重要宣示。

香港金紫荆花广场

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白皮书发表的背景

中国网“中国访谈”：

您认为中央为

什么选择在这个时候发表白皮书呢？

齐鹏飞：

第一，白皮书发表有一个大

背景，2014年有三个历史节点：一是《中

英联合声明》签署30年；二是香港《基本

法》出台24周年；三是香港回归和香港特

区成立17周年。“一国两制”在香港已经

走过了17年的历程，其规律性和阶段性的

特征已经显现出来，这样有利于全面、系

统、深入地对它的历程进行一些回顾和

总结，把一些基本的经验和对现实的启

示，包括它面临的机遇和挑战总结出来。

第二，现在正好是香港发展的一个

特殊的关键点，包括“一国两制”在香港

的落实情况；包括香港政治、经济、文化

和社会发展都走到了一个“不进则退，攻

坚克难”的特殊历史时刻；“一国两制”在

实践过程中一方面取得了巨大的成绩，但

同时出现了很多新情况、新问题，甚至是

一些长期积累下来的深层次的问题。白皮

书的出台，实际上是把这些年来在实践中

成功摸索出来的一些行之有效的东西，比

如中央领导人在不同场合对香港的某些

问题的论述等整合起来，对“一国两制”

在香港的方针政策，对“一国两制”的基

本国策做了一个全面的回顾和总结，同时

又是一个全面的政策宣示。

新意叠出

中国网“中国访谈”：

我们知道这是

中央政府第一次就香港工作发表白皮书，

那么在您看来这个白皮书中有哪些重要的

观点让您印象深刻呢？

齐鹏飞：

这是香港回归17年来，中央

第一次发表关于香港问题的白皮书，也是

中国的白皮书制度从1991年开始建立以

来，到现在88份的白皮书中唯一的一份关

于香港问题的白皮书。

因为是“第一次”，所以它肯定有很

多新内容，但白皮书里许多的内容并不是

第一次宣示的，很多都有过去问题的重

申，比如过去《对港政策12条》、《中英联

合声明》、《基本法》，回归以后全国人大

包括人大常委会关于香港问题的一些决

定和一些司法解释，包括国家领导人对香

港问题的一系列阐述等，都会对以前的问

题进行一个全面的、系统的回顾和梳理，

这些内容已经构成了这个白皮书一个主

体性的内容。但这次白皮书既然第一次发

布，它还是有很多新思考、新见解、新表

述的。

我认为白皮书的五大部分里面应该

重点关注第二部分和第五部分。

第二部分的“特别行政区制度在香

港的确立”是新意比较集中的一块。它把

过去处于模糊状态或者仅仅原则规定的

东西细化、明确化和具体化了。比如它对

于中央的全面管制权的问题论述得最为

透彻，对全面管制权包括的内容做了非常

明确的一个界定：第一，中央直接行使的

权利；第二，中央授予特区行使的高度自

治权，同时中央享有监督权。

在把这个概念界定了以后，又继续阐

释了中央享有对特区的全面管制权，其权

利主体确立为四个，即全国人大及其常委

会，国家主席、中央人民政府、中央军事委

员会。之后，又细分了这四个权利主体分

别享有的权利，并做了具体的列举。比如

全国人大享有三项基本权利，决定设立特

区，决定基本法的制定和基本法的修改，

比如全国人大有基本法的解释权，享有行

政长官和立法会两个产生报告修改的权

利，有对香港立法会通过的法案法律进行

立法审查的权利，有全国宣布紧急状态的

权利，有给香港以新的授权的权利，这五

大权利，包括国家主席有哪些，中央政府

有哪些等等，均做了明确的列举。而在做

了这些完全确定的概念界定之后，它才来

谈特别行政区制度在香港的确立这个问

题上，中央行使全面管制权都做了哪些工

作。所以，这块具有新意，尤其是这个全

面管制权的问题，过去谈过，但没有这次

谈得这么明晰、系统。

全面理解“一国”与“两制”

的关系

中国网“中国访谈”：

我们知道《“一

国两制”在香港特别行政区的实践》白皮

书用大量篇幅集中对“一国两制”进行了说

明，您对此有什么体会呢？

齐鹏飞：

您说得非常准确，我前面提

到过这个白皮书里有两大部分非常重要、

新意叠出、重中之重的部分，一个是第二

部分特别行政区制度在香港的确立，还有

一部分是第五部分全面准确理解和贯彻

“一国两制”的方针政策，这实际上是整

个白皮书中份量最重的一个，而且是这个

白皮书结论性的东西。真正有内容的、实

质性的都放在这一块了。

为什么我这么说，比如刚才说到的

“一国两制”，这是白皮书核心的概念，这

个核心概念不是说对“一国两制”具体的

方针政策都有哪些阐释，而是分了五大方

面来谈如何全面准确地理解和贯彻落实

“一国两制”方针政策。

第一个大的问题就是要全面理解

“一国两制”的含义。白皮书非常明确地

指出“一国两制”是一个完整的概念，接

下来分开论述“一国”和“两制”，明确了

“一国”与“两制”之间的关系。

“一国两制”的“一国”确立了香港

是中国不可分割的一部分，香港是中央政

府直辖下的一个特别行政区，香港特别

行政区所行使的高度自治权是来自于中

央的授权，也就是说香港特别行政区高度

自治权唯一的法源、唯一的权利来源就是

中央政府的授权，香港的高度自治不是完

全自治，这个“一国”是说得非常清楚的。

这次白皮书中有一个概念，即“一

国”和“两制”不是等量齐观的。“一国”

是主，“两制”是次，“一国”在前，“两

制”在后。“一国”是“两制”的前提和基

础，“两制”是从“一国”派生出来的，没

有了“一国”也就没有了“两制”。

香港也好，澳门也好，都是区域性的

资本主义制度，是第二种制度，任何人都

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特别报道

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不能挑战作为国家根本制度的、作为国

家主体的社会主义制度，因为没有了“一

国”，没有了内地的社会主义制度，也就

没有港澳地区的资本主义制度，这样的

关系是必须要认识清楚的，所以这个问

题的论述是非常透彻的，要全面理解“一

国两制”的关系问题。

第二，是第五大部分中的第四部分，

即完善与基本法实施有关的制度和机

制，这个概念实际上是十八大明确提出

来的。基本法作为香港地区的最高宪制

性文件是轻易不能动的，虽然当时制定

的时候也有一些问题考虑的并不是非常

全面，因为毕竟它制定的时间比较早，但

大原则和方向都没有问题，不能轻易修

改，当然和它实施有关的东西是可以随

着时代的发展，随着形势的发展，根据新

的情况不断地做出一些调整的。比如说

这一次的白皮书里面就把这些年来在落

实基本法、实施基本法过程中，在实践

中摸索出来的一些成功的经验，一些行

之有效的制度规定了下来。

另外，白皮书里还有一个亮点，我把它

叫做“基本法解释权的三个启动机制”。

第一，全国人大常委会直接主动立

法；第二，行政长官报国务院，由国务院提

请全国人大常委会立法；第三，香港的终

审法院直接提请全国人大常委会立法。实

际上这几种这些年都有过实践，现在把它

作为一种已经制度化的、已经相对成熟的

一个东西确定下来。

白皮书还有一些基本的概念，例如，

行政长官是落实“一国两制”方针政策

在香港的第一责任人，就说得非常明确，

行政长官每年要到北京来向中央政府述

职，而述职就是要把香港一年来发展的

基本情况向中央做汇报，而且要听取政

府对香港相关问题的指示，也就是说这

个述职制度在这里也被肯定下来，这也

是新的内容。

中国网“中国访谈”：

有些人就说这

部白皮书光强调“一国”，强调了中央的权

力，但忽视了“两制”，忽视了香港的高度自

治，您怎么看待这个问题？

齐鹏飞：

我也注意到这个议论，我认

为这是对这次的白皮书没有一个全面、正

确的理解和认识。

这次白皮书的论述，我认为是全面

的，五部分论述到香港“一国两制”实践

的方方面面。当然这里面像我前面所提到

的，它花了很大的篇幅特别强调了中央的

全面管制权，并对其做了明晰的界定和具

体的解释，将其提到了前所未有的高度，

而且提到了把法律所规定的中央的权利

行使好，但同时并没有忽略香港的高度自

治权。它花了很大的篇幅来论述中央授予

香港的高度自治权应该如何行使好，而且

也总结了回归17年来特区和特区政府在

依法施政方面和依法落实高度自治权的

方面都取得了哪些成绩，都有哪些好的经

验可以继续弘扬、继续坚持下去。所以，

我认为这个白皮书实际上是全面论述了中

央的管制权和香港特区高度自治权之间

的关系的。

我们有时候强调了“一国”，有时

候强调了“两制”，这是正常的，比如某

一时期哪一方问题出现的多，中央就会

特别强调这个问题，但“一国两制”我们

一直作为一个整体。我们强调“一国”是

前提和基础，但并不意味着我们把“两

制”的基本内容，“两制”之间互相尊重

的东西、和谐相处的东西、和平共融的

东西去掉了，我们这些年论述香港回归

以来的重要成就的时候已经用了一个

新提法，就是香港回归以来在与祖国内

地优势互补、共同发展中取得的巨大成

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就，实际上也是从这个角度来论述的，

“一国”和“两制”是一个完整的整体，

是不可分割的两个部分。

强调“以爱国者为主体的港

人治港”

中国网“中国访谈”：

白皮书里为什

么强调“以爱国者为主体的港人治港”？

齐鹏飞：

这是因为它的现实针对性

比较强。在第五大部分明确提出的爱国

者治港的问题，即一定要实施“以爱国

者为主体的港人治港”。为什么强调？

实际上它对目前香港正在艰难推进的以

“双普选”为目标导向和主要内容的香

港政治民主化进程是会起到一个很大

的指导作用，甚至起到以正视听、拨乱

反正的作用。

白皮书里有这么一段话，我认为它也

可以理解为这次白皮书出台的一个重要的

意志。“一国两制”作为一个新鲜事物在

香港的贯彻落实，对于中央政府来讲意味

着是一个治国理政的崭新课题和重大课

题，对香港和香港同胞来讲意味着一个

前所未有的历史大转折，换句话说香港和

香港同胞都要面对这个大转折和尽快适

应这个大转折。

但事实上香港回归10多年来，有相当

一部分人并没有完成这个转变，现在香港

出现了很多问题，包括对于“一国两制”

的方针政策、对于“一国两制”的基本国

策、对于香港基本法的一些不正确的理

解、模糊的认识、片面的认识甚至错误的

认识，很多都和没有完成这个转变是有关

联的。为什么强调爱国者治港，这也是这

次香港政治体制改革、香港民主化进程中

必须遵循的一个大原则。当然对于香港政

改如何往前走这个问题中央政府早有论

述，香港的民主化进程是中央通过基本法

给它规划出一个目标的，包括双普选的目

标，最后走到行政长官和立法会都由普

选来产生的这个目标。包括我们在2007

年12月又出台了一个普选时间表，就是在

2017年行政长官是可以实行普选的，在行

政长官实行普选以后，立法会全体议员

也可以走向普选。这就是我们通常所说

的“双普选”。

这是一个焦点问题。社会各派意见

议论纷纷，而且是人智互见，各种方案都

有。前段刚结束的为期5个月的公众咨询，

就已经收到13万份意见书，这个量非常

大，说明社会对这个关注度很高，说明大

家对这个问题的争论性也比较大。

我认为，中央政府在这件事上态度

非常明确。在香港的民主化进程中，中央

是主导者，这是毋庸置疑的，应该是掌握

主导权的，而且中央推进“双普选”的决

心和诚意是坚定不移的，也是众所周知

的。而且我们也有一些基本的原则和底

线，比如对香港的以“双普选”为目标指

向、为主要内容的香港政治民主化进程

必须建立在一个正常的轨道上，那就是

必须沿着香港基本法和全国人大有关决

定的规定轨道上。也就是说它必须以国

家宪法、以香港基本法、以香港的本地法

律、以香港的基本法制为依归来推进这

个建设。

另外一个是爱国者治港，不管以什么

样的方式选出来的行政长官必须是爱国

者。香港回归的总设计师邓小平早就讲爱

国者是有界限和标准的，而且爱国者治港

也是有充足的法律依据的，这次在白皮书

里有很大篇幅专门来谈这个问题。

香港虽然现在争议比较大，有各自

不同的意见，但只要大家出发点都是一

样的，都是为了维护国家主权、安全和发

展利益，都是为了维护香港的长期繁荣稳

定，都是为了香港的长远利益、根本利益，

都是为了香港真正能走到普选这个民主

化的正确轨道上来，只要大家把各种的

包袱、心结都抛掉，真正坐下来，务实地

讨论、理性地沟通，最后肯定可以找到

一个能够为大多数人所认可和接受、真

正把香港的普选精神向前推进的一个方

案的。

香港的明天会更好

中国网“中国访谈”：

最后，在白皮书

发表之后，对于在“一国两制”下成长的香

港的未来您有什么样的期待呢？

齐鹏飞：

我一直觉得原来有句话，香

港的明天会更好，这是大家一个共同的期

待。我认为香港人有很多优良传统，有特

有的香港精神。现在香港的发展的确遇

到了很多新情况、新问题，包括遇到了前

所未有的一些风险、挑战和困难，但我认

为香港有它的优势，只要把它过去的传

统、优势和特色都发挥到极致，香港仍然

有一个辉煌的未来。

本文源自中国网，经本刊编辑节选

改编而成。

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