农村工作

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农村基层工作基础知识

农村基层党组织和党员队伍建设

第一节农村基层党组织概述

一、农村基层党组织的地位与作用

(一)党的基层组织是党的全部工作和战斗力的基础

首先，农村基层党组织是农村各项工作的领导核心。在农村各类组织中，党组织居于领导核心的地位，担

负着全面领导农村物质文明建设、政治文明建设和精神文明建设的重大历史使命。其次，农村基层党组织

是党在农村工作的基础，是领导农民做好农村工作的坚强领导集体。农村基层党组织直接居于农民群众之

中，同农民群众有着最直接最广泛的接触。再次，它担负着在群众中培养和吸收优秀分子入党、壮大党的

组织的任务。因此，农村基层党组织是对党员进行教育、管理和监督，保证党在农村组织健康发展的基本

单位。

(二)农村基层党组织是实现党对农村全部工作领导的战斗堡垒

农村基层党组织处在“三农”第一线，活动于农民群众之中，最了解广大农民群众的意见、要求、愿望和

情绪，最了解农村改革和建设中的各种矛盾和问题，能为上级党委进行正确决策提供丰富的真实材料，又

能敏锐感受到政策执行中发生的各种问题，及时反馈给上级党委，为上级党委制定正确的政策提供实践依

据。正确的路线、方针、政策制定之后，能否在广大农村和农民中得到贯彻执行，很大程度上要靠农村基

层党组织去宣传、动员、教育、组织和团结农村党员和农民群众付诸实践。所以，农村基层党组织是贯彻

落实党的路线、方针和政策的重要保证，是实现党对农村各项工作领导的重要环节，是农民群众是否拥护

党、信任党的重要依据。

(三)农村基层党组织是密切联系农民群众的桥梁

党的力量在于人民群众的拥护和支持，在于与人民群众的血肉联系，农村基层党组织则是实现党与农

民群众联系的桥梁和纽带。党同农民群众的关系，最广泛、最直接地体现在农村基层党组织与农民群众的

关系上。同时，农村基层党组织又是农民群众了解党、认识党的窗口。农村基层党组织虽然不代表党，但

基层组织直接活动于广大农民群众之中，农民群众一般是从农村基层党组织的状况来认识和判断党的。因

此，农村基层党组织状况如何，直接影响着党在农民群众中的形象，影响着党与农民群众的关系。

(四)农村基层党组织是维护党的先进性的重要关口

首先，基层党组织是党在农村开展活动的最基本单位，它担负着教育管理党员、执行党的纪律等重要

责任。党员的素质，党员队伍的状况都与基层党组织的工作密不可分。可以说，基层党组织在很大程度上

起了维护党的先进性、纯洁性的关口作用。

其次，基层党组织承担着发展新党员的任务。基层党组织发展党员，严格按党章规定履行入党手续，

牢牢把紧“入口”关，谨防把不够条件的人拉入党内，就成为维护和保持党的纯洁性、先进性的重要保证。

再次，基层党组织承担着党的自身建设的任务。党的自身建设和管理主要包括健全党内

生活，搞好党员教育，严格党员管理，维护党的纪律等。同时，监督党员履行义务，保障党员权利不受侵

犯，以及吸收新党员、清除不合格党员等一系列党的建设的日常工作，也是基层党组织自身建设的重要任

务。

二、农村基层党组织的职责与任务

(一)乡镇党委的主要职责与任务

1．贯彻执行党的路线、方针、政策和上级党组织及本乡镇党员代表大会(党员大会)的决

议。

2．讨论决定本乡镇经济建设和社会发展中的重大问题。需由乡镇政权机关或集体经济组织决定的问题，

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由乡镇政权机关或集体经济组织依照法律和有关规定作出决定。

3．领导乡镇政权机关和群众组织，支持和保证这些机关和组织依照国家法律规定和各自章程充分行使

职权。

4．加强乡镇党委自身建设和以党支部为核心的村级组织建设。

5．按照干部管理权限，负责对干部的教育、培养、选拔和监督工作。协助管理上级有关部门驻乡镇单

位的干部。

6．领导本乡镇的社会主义民主法制建设和精神文明建设，做好社会治安综合治理及计划生育工作。

(二)村党支部的主要职责与任务

1．贯彻执行党的路线方针政策和上级党组织及本村党员大会的决议。

2．讨论决定本村经济建设和社会发展中的重要问题。需由村民委员会、村民会议或集体

经济组织决定的事情，由村民委员会、村民会议或集体经济组织依照法律和有关规定作出决

定。

3．领导和推进村级民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，支持和保障村民依法开展自治活动。

领导村民委员会、村集体经济组织和共青团、妇代会、民兵等群众组织，支持和保证这些组织依照国家法

律法规及各自章程充分行使职权。

4．搞好支部委员会的自身建设，对党员进行教育、管理和监督。负责对要求入党的积极分子进行教育

和培养，做好发展党员工作。c’

5．负责村、组干部和村办企业管理人员的教育管理和监督。

6．搞好本村的社会主义精神文明建设和社会治安、计划生育工作。

第二节农村基层党组织建设

一、农村基层党组织建设的指导思想

1．以邓小平理论和“三个代表’’重要思想为指导，以“三级连创”为载体，强化基层干部的群众观念、

服务观念。要以创建“五个好”村党组织、“五个好”乡镇党委和农村基层组织建设先进县(市)活动为载体，

建立干部经常受教育、农民长期得实惠的有效机制。教育农村基层党员干部必须增强政策、法律观念，提

高政策水平，学会依法办事，认真改进作风。坚决防止和杜绝形式主义、官僚主义。

2．提高乡镇、村党组织领导班子建设社会主义新农村的能力。一要建设好农村党的领导班子。特别是

要选好一个认真贯彻党的路线方针政策、公正廉洁、能带领群众致富的支部书记。要加强以村党组织为核

心的村级组织配套建设，并同基层民主法制建设和社会治安综合治理结合起来，建立健全民主监督制度等。

二要按照有利于开展组织活动、有利于发挥党组织和党员作用的原则探索和完善新的组织设置形式，改进

党组织的活动方式。三要把农村党支部书记队伍建设成为带领群众发展经济的带头人群体。要制定一条符

合本地实际的发展路子，并将这作为农村党组织工作的着力点和突破口，下真功夫常抓不懈。

3．正确处理党的领导和村民自治的关系。加强以村党组织为核心的村级组织配套建设，

理顺村党支部和村委会的关系。在党组织的领导下，广泛开展依法民主选举、民主决策、民主管理、民主

监督的活动，调动农民当家作主的积极性，规范和深化村民自治活动，实现党的领导和村民自治的完美结

合。

二、农村基层党组织建设的目标内容

农村基层党组织建设的目标内容，主要是指县、乡镇、村三级联动加强农村基层党组织的

建设，即：村创建“五个好”村党组织、乡镇创建“五个好’’乡镇党委、县创建农村基层组织建设先进县。

“五个好”的具体内容是：领导班子好，党员干部队伍好，工作机制好，小康建设业绩好，农民群众反映

好。

三、农村基层党组织建设的基本要求

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1．深入学习贯彻“三个代表”重要思想，提高广大农村基层党员干部马克思主义理论水平和政策水平。”

三个代表”重要思想反映了我国最广大人民的共同意愿，体现了当今世界和我国发展的时代精神，显示了

马克思主义科学理论的强大力量，是全党和全国人民在新世纪新阶段继续团结奋斗的共同思想基础。要实

现全面建设小康社会的宏伟目标，必须把学习贯彻“三个代表”重要思想不断引向深入。这就是党中央提

出在全党兴起学习贯彻“三个代表”重要思想新高潮的重大现实意义和深远历史意义。农村基层党员干部

要通过兴起学习贯彻新高潮，切实在对“三个代表，，重要思想的时代背景、实践基础、科学内涵、精神实

质和历史地位的认识上达到新的高度，在认真贯彻“三个代表”重要思想的根本要求、始终做到“三个代

表”上取得新的成效，解放思想、实事求是、与时俱进，同心同德地为全面建设小康社会、开创中国特色

社会主义事业新局面而奋斗。

2．加强农村基层党组织的执政能力建设，提高农村基层党组织的领导水平和执政水平。

一是提高驾驭社会主义市场经济的能力。这是党的执政能力的根本，是党的领导与党的当前

任务相适应的要求。应当清醒地认识到，当前在我国农村、农业和农民的市场化发展还很不充分的时期，

农村基层党组织更要认真学习市场经济知识，全面认识社会主义市场经济的特点，努力掌握农村市场经济

运行的规律，及时研究解决农村改革和发展中出现的新情况新问题，在学习和实践中不断提高驾驭社会主

义市场经济的能力。二是提高发展社会主义民主政治的能力。管理民主，是社会主义新农村的又一个基本

要求。农村基层党组织必须进一步改善党的执政方式和领导方式，支持村民自治，发展农村民主。要进一

步完善和促进农村基层民主的大发展。健全民主制度，丰富民主形式，扩大农民有序的政治参与，保证农

民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，使农民依法行使选举权、知情权、参与权、监督

权。三是提高建设社会主义精神文明的能力。乡风文明，是社会主义新农村的又一重要特征。加强农村精

神文明建设，是农村“三个文明”建设协调发展的迫切需要，是建设中国特色社会主义新农村的重要内容，

是提高农民群众生活质量的重要前提。要正确认识和处理农村各种社会矛盾，善于协调农村不同利益群体

之间的关系，把农村各方面的积极性和创造性充分调动起来，聚集到建设社会主义新农村的伟大事业上来

3.坚持和健全民主集中制，增强农村基层党组织的活力和团结统一。随着改革开放这场广泛而深刻的

社会变革在农村的深入进行，坚持党的民主集中制遇到了许多新的课题。历史和现实表明，我们党不仅坚

持了民主集中制原则，而且以马克思主义与时俱进的精神，创造性地发展了民主集中制的理论，运用民主

集中制原则确定了正确处理党内关系、规范党内政治生活的基本准则和具体制度，在充分发扬民主、实现

集体领导、维护党员权利、维护中央权威等方面取得了显著成效，有力保证了党的基本路线的贯彻落实和

现代化建设的顺利进行。这是我们党在组织建设上的鲜明特征和强大优势所在。上述有关坚持和健全民主

集中制的措施，对农村基层党组织都是适用的，必须在实践中认真贯彻落实。

4.建设高素质的农村基层党组织领导班子和党员队伍，增强党在基层工作的战斗力。根据各地的经验

和目前农村党组织领导班子建设的实际情况，按照干部队伍“四化，，方针和“德才兼备”的原则，拓宽用

人渠道，不拘一格地选贤任能尤为重要。在乡、村两级党组织领导班子成员的配备上，应注意从具有一定

科技文化知识，懂得经营管理的在乡知识青年、退伍、村办企业骨干、外出务工经商的优秀党员中来

选拔。在选拔任用党组织领导班子成员的程序上，既要坚持组织考察、党委讨论，又要充分听取党内外群

众的意见，严格按照党章规定的程序，实行党员民主选举，同时要坚持选举过程中的公开、公正、竞争、

择优的原则。

5.切实做好新形势下的农村群众工作，不断增强党的阶级基础和扩大党的群众基础。在新的历史条件

下，我们党要保持先进性和巩固执政地位，就要不断增强党的阶级基础，扩大党的群众基础。党只有通过

自己的基层组织和广大党员，在推进社会主义新农村建设、全面建设小康社会的实践中的努力和成就，才

能把内在于党的性质之中的人民性体现出来，使广大农民群众自觉接受党的领导，真心拥护党的领导，从

而极大地吸引更多的党外农民群众自觉按照党员条件要求自己，充实和壮大党员队伍，为党的领导的合法

性奠定阶级基础和群众基础。在我国，农民群众占人I：I的大多数。党的阶级基础是否巩固，群众基础能

否扩大，很关键的一点就在于农民群众对党的态度。由此可见农村基层党组织在增强党的阶级基础和扩大

党的群众基

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6.进一步加强农村基层党组织的自身建设，全面推进农村党的建设新的伟大工程。在建

设社会主义新农村的新形势下，农村基层党组织建设的工作环境、对象和组织依托都会发生许多深刻变化。

因此，农村基层党组织一定要加强自身建设，不断研究新情况和新问题。要积极探索社会主义市场经济条

件下新的农村基层党组织的自身建设机制和工作运行机制，努力改进工作方式和工作作风；要进一步密切

同广大农民群众的联系，在生产和生活中为农民群众谋利益、做榜样，把最广大的农民群众紧密团结在党

的周围，进一步巩固党在农村的领导地位和执政基础；要坚持以农村基层党组织建设带动农村各种组织的

建设，以农村党员队伍建设带动农民队伍建设，努力扩大农村党组织的覆盖面和社会影响力，不断增强农

村党组织在广大农民群众中的吸引力、凝聚力和战斗力。

第三节认真抓好与农村基层党组织相配套的其他组织建设

一、全面加强村民委员会建设

(一)加强村民委员会组织建设

村委会的组织建设包括村委会内部机构建设、村委会干部的配备、村民小组建没和经济组织建设。在

建立村委会内部机构的基础上，配备村委会干部是一项关键性的工作。因为干部是村委会机构的载体。干

部配备得好，对于做好村委会工作起着至关重要的作用。因此，一定要本着精简、高效的原则，坚持党的

干部政策和干部路线，抓好村委会干部的选拔、任用。特别是对村委会主任的选拔任用上，更要慎重、严

格，真正把觉悟高、作风正、群众威信高、愿意带领群众致富奔小康、且有带领群众致富奔小康能力的人

选拔到村委会主任的位置上。

(二)加强村民委员会思想建设

村委会的思想建设是村委会自身建设的重要组成部分。村委会干部都应该珍惜村民对自己的信任，不辜

负村民的期望，在农村“三个文明”建设的过程中，成为名副其实的带头人，做村民的表率。做到在政治

上，坚持党的基本理论和基本路线，把发展农业和农村经济作为中心任务，坚持四项基本原则，拥护改革

开放，教育和带领农民群众坚定地走社会主义道路。在思想上，树立马克思主义的指导思想，树立国家观

念、全局观念和为村民服务的观念。在道德和品行上，要廉洁、俭朴、勤勉、守法，有民主作风，有奉献

精神。

(三)加强村民委员会制度建设

要建立和完善村民委员会的各项工作制度，实现村民委员会各项工作的规范化、程序化和制度化。如

村民代表大会制度、村委会千部的岗位责任制度、村委会的工作制度(包括村委会成员的分工、办公时间、

学习、公章管理、工作纪律、工作作风、工作方法、村务公开、检查评比等方面的具体制度)、村委会档案

资料管理制度等。

(四)加强村规民约和村民自治章程建设

制定和完善以村规民约和村民自治章程为主的规章制度，是实现依法治村的关键环节。村民自治章程

和村规民约的制定，要根据法律和政策，结合本村实际，反映群众的利益和要求。村规民约和村民自治章

程，是调整村级事务和村民行为的规范，是村民进行自我教育、自我管理、自我服务的规范，是村委会中

层次最高、结构最完善的规章，是农村的“小宪法”。因此一定要重视和加强村规民约和村民自治章程的建

设。

二、搞好村级经济合作组织建设

(一)村级经济合作组织概述

村级经济合作组织是在村党支部领导下，以自治村为范围，以所辖范围的农民为成员，以土地等生产资料

集体所有为基础，以促进农、工、副、商等各业发展为目的，具有法人代表资格的经济实体。村级经济合

作组织，拥有村集体财产的所有权、经营权和管理权，是农村双层经营的指挥者和领导者，是农村社会服

务的主要承担者，是地区性合作经济的纽带。根据不同地区实际情况和经济发展水平，村级经济合作组织

可以有不同的称谓，如有的叫“经济合作联社”、有的叫“村农工商联合公司”。在组织设置上，可以单设，

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也可以与村委会一套人马，两块牌子。

(二)村级经济合作组织必须制定相应的规章制度

1．村级经济合作组织制订章程和各项制度，应遵循的原则：一是符合党和国家的政策、法律；二是有

利于加强管理，提高经济效益和社会效益；三是由村级经济合作组织成员民主制订；四是文字力求简明准

确，通俗易懂，以便于群众理解和执行。村级经济合作组织的章程，应当包括村级经济合作组织的名称、

性质、任务、服务宗旨、经营方式、权力机构、管理机构的设置及各自的职责范围，成员的权利与义务，

适用范围和有效期等。

2．村级经济合作组织的规章制度。村经济合作组织的财产制度，应包括财产范围及财产关系、财产清查、

财务管理等。村经济合作组织的集体积累制度，应包括全方位提留的范围和提取办法、公共积累提取办法、

提留和积累的使用和管理等。村经济合作组织的土地制度，应包括土地权属和经营形式、土地有偿使用和

经营权的转移、土地的培肥和管理等。村经济合作组织的岗位目标管理制度，应包括村经济合作组织的职

责、责任目标及奖惩办法等。以上所有制度的制定，都要提交村经济合作组织全体成员或代表大会充分讨

论，经大多数成员同意后方能生效。

第二章：农村基层干部队伍和领导班子建设

第一节农村基层干部队伍建设的基本要求

一、坚持理想信念

作为农村基层干部，首先要树立坚定的共产主义理想信念。

从认识上讲，理想信念是人的精神支柱和精神动力，是人生前进的风帆，是开创伟大事业的力量源泉。

所以，在农村工作的基层干部，一定要树立远大的理想，坚定中国特色社会主义的信念。

从要求上讲，树立理想，坚定信念，最根本的就是加强马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代

表”重要思想的学习与践行。就农村基层干部而言，当前最主要的是学习邓小平理论和“三个代表”重要思想，

学习胡锦涛有关执政党建设、科学发展观以及构建和谐社会等一系列重要理论观点。在学习中，要理

论联系实际，把学习的理论、领会的精神同“三农”的实际、自己的思想认识和工作中的问题紧密地联系在

一起，在学习和实践的双重作用下，进一步坚定理想和信念。

二、坚持为民服务

首先，农村基层干部要心里装着群众，凡事想着群众，工作中依靠群众，一切为了群众。按照胡锦涛

的要求，做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。为群众诚心诚意办实事，尽心竭力解难题，坚持不

懈做好事。要始终把农民的利益放在第一位，在各项工作各个环节都要细心研究群众的利益，甘心群众的

疾苦，体察群众的情绪，努力用说服教育、示范引导和提供服务等方式，做好新形势下的群众工作，团结

带领广大农民群众共同致富奔小康。

其次，要深入农民之中，切实关心和及时解决农民群众中的生产和生活问题。农村基层干部全心全意为农

民服务，不能只停留在口号和一般要求上，必须从农民最关心，最揪心，最不放心的事做起切实把农民群

众的安危冷暖挂在心上，对于农民群众中的贫困户救助对象，一定要按胡锦涛讲的“群众利益无小事”

的要求，带着深厚的情意去解决。

三、坚持求真务实

求真务实，对于农村基层干部来说，就是要说真话，办实事，求实效，切忌心浮气躁，更忌弄虚作假。

现在，农村有的地方，有少数基层干部喜欢追求标新立异，动辄“大思路”“大手笔”，看似挺热闹，实则是虚

功。提倡求真务实，就是从实处着手，从农民群众最关心的事抓起，一件一件地做，直到人民群众满意为

止。

农村基层干部求真务实，一个很重要的方面是要坚持对农民群众负责和对上级领导机构负责的一致性。

既要对农民群众讲实话，更要为维护农民群众的利益对上级讲实话，千万不能为了迎合上级机关或某个领

导人的政绩需要而弄虚作假，上下求真，两头务实，这就是处理“两个负责”一致性的党性原则。

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四、坚持公正廉洁

具体到农村基层干部的公正廉洁，就是办事公道，廉洁奉公。具体要求是“三个正确使用”。

一是正确使用手中的权力，反对以权谋私。要按原则办事，反对人情风；要坚持办事公开制度，政策公开、

程序公开、结果公开，接受群众的监督，以提高基层政权的公信力。要把人民赋予的权力用在服务“三农”

上，用在为农民谋福利上，用在带领农民朋友致富奔小康上。

二是正确使用干部，摒弃用人上的不正之风。农村基层干部的用人权虽然不大，干部的职位也不高，但干

部的使用是零距离，选用得不得当，造成的影响是很大的。所以，在选拔和任用干部时一定要公开、公正、

公平。

三是正确使用金钱，把农村很有限的财力、物力用到得人心、获民意的“三农”建设上。千万不要从个人或

小团体的私利出发，用农民的血汗钱搞那些所谓的政绩工程和一些烂尾工程。用党和人民赋予的权力，花

老百姓辛苦挣来的钱，一定要精打细算，扳着手指头过日子。

关于农村基层干部的公正廉洁，要牢记三条：

一是记住党纪规定的廉洁自律的要求；

二是记住自己身在暂时还贫穷落后的农村；

三是记住肩上的重担是服务农民、无私奉献。

为此，农村基层干部一定要耐得住艰苦，管得住小节，挡得住诱惑，用自己严格自律、廉洁勤政的好作风

去树党的好干部、人民好公仆的“清官”形象。

第二节农村基层组织领导班子建设的基本要求

一、认真学习，增强领导班子的理论素养

(一)努力提高学习的自觉性

思想政治建设是农村基层组织领导班子建设的首要任务，而加强政治学习又是思想政治建设的根本。所

以，要努力提高学习的自觉性，要按照党的十七大精神，克服农村条件差、基层工作忙等困难，坚持“中心

组”、“学习日”等学习制度，努力学习好邓小平理论和“三个代表”重要思想，增强领导班子的理论素养。

(二)在把握精神实质上下功夫

农村基层组织领导班子在学习邓小平理论和“三个代表”重要思想时，要按照党中央的要求和乡镇、村的实

际情况，突出重点，并在以下三个方面下功夫：

一是要在完整、准确地把握邓小平理论和“三个代表”重要思想的科学体系、基本观点和精神实质上下功夫；

二是要在掌握邓小平理论和“三个代表”重要思想继承、发展马克思主义、毛泽东思想的立场、观点和方法

上下功夫；

三是要在用邓小平理论和“三个代表"重要思想指导农村工作，提高解决基层实际问题的能力和创造性地开

展工作上下功夫。要把学习十六届三中、四中全会的《决定》和十七大精神同学习邓小平理论和“三个代表，，

重要思想有机地结合起来，以此推动基层领导班子学习活动的不断深入，推进基层党组织和领导班子的思

想、政治、组织和作风建设。

(三)端正学风，坚持学以致用

在学习中，基层各级领导班子要特别注意学以致用、求真务实，在理论联系实际上多下功夫。联系实际包

括两个方面：

一是联系思想实际，努力塑造保持新时期共产党员先进性和优秀基层干部的良好形象。

二是联系工作实际，用邓小平理论和“三个代表”重要思想建设一个好斑子，带出一支好队伍，找出一条好

路子，推行一套好机制，推动农村“三个文明”，建设健康发展。

二、团结一致，增强领导班子的执政能力

按照党的十六届四中全会和十七大精神，加强农村基层组织领导班子的建设，关键是班子自身的建设，要

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求乡，村两级领导班子成员，特别是一把手，要有大局意识，要坚持民主集中制，加强团结，齐心协力，

提高班子的领导水平和执政能力。

（一）坚持民主集中制

1.严格党的组织纪律，坚定维护党中央的权威和上级党委的领导。《党章》规定的“四个服从”，是民主集中

制的重要原则，也是领导班子必须遵守的组织纪律。“四个服从”的核心是全党服从中央。农村基层组织一

定要强化班子的全局观念，把维护中央权威同维护省委、市委、县委的领导统一起来，把执行中央的路线

方针政策同省委、市委、县委的指示精神和本地的具体实际结合起来，既实事求是，又开拓创新。

2.坚持和完善集体领导和个人分工负责相结合的制度。集体领导是民主集中制原则的重要组成部分，是党

领导的最高原则，是党的群众路线在领导方法上的具体运用。从工作上讲，集体领导就是重大问题由集体

讨论决定，任何个人无权决定重大问题，也无权改变集体的决定。同时，还必须完善个人分工负责制，在

为党的中心任务和农村中心工作服务、维护集体领导的前提下，班子每个成员都要按照分工积极主动地、

创造性地开展工作，对于职权范围内的事情，一定要敢于负责，充分履行自己所承担的职责。

3.加强制度建设，用制度保障民主集中制的贯彻执行。建立健全制度是领导班子实现民主集中制的关键，

因为制度带有根本性，全局性，稳定性和长期性的特点，可以有力的约束和规范班子每个成员的言行。在

乡镇，村，特别是党组织领导班子中，

一是进一步完善领导班子明主生活会制度，在提高生活会质量、提高解决班子自身问题上下功夫；

二是坚持和完善民主评议班子成员制度，可采取领导与群众，党内与党外，上级与下级等几方面结合的办

法，进行综合评议；

三是坚持下级向上级请示和报告工作制度。特别是对于那些地外边远山区，交通不便，信息不畅的乡镇、

村，坚持多请示、勤报告的制度尤为重要；

四是建立严格、有效的监督制度，做到把党内，行政和法制的监督，把专门机构、组织和群众的监督，把

自下而上与自上而下的监督等结合起来，形成对各级领导班子强有力的监督机制。

(二)坚持以大局为重，加强领导班子的团结

对班子团结的重要性和要求要有足够的认识。要从讲政治、讲大局的高度，充分认识加强领导班子团结

的重要性和紧迫性。

要合理分工、密切配合、协调运作。在工作中，主要负责人要养成良好的民主作风和合作意识，常规工

作要在班子内部多通气，特别是与副手多通气，重大问题必须经班子集体讨论决定，充分听取大家的意见，

不搞个人说了算。对班子所有成员要明确授权，使其各司其职、各负其责，充分调动一班人工作的积极性、

主动性和创造性。同时，副职在思想上要自觉维护一把手在班子里的主导和核心地位，积极支持一把手的

工作。在工作中要尽职尽责做好自己分管的工作，努力当好一把手的参谋和助手，拾遗补缺，搞好协调。

要加强班子的团结。具体到农村基层组织领导班子，要在尽力维护党和人民大局的前提下，考虑本乡、

本镇、本村、本土的利益，做农村、农业、农民急办、大办、想办的事，用心琢磨工作，而不计较个人的

名利、地位和权力。为此，班子成员必须做到以下“四同”：思想上要同心，目标上要同向，行动上要同步，

事业上要同干。

(三)充分发挥主要负责人在增强班子执政能力方面的引导、促进和协调作用

1．引导作用。首先是要以共同的信念和目标凝聚一班人。在社会主义初级阶段，党的基本路线是全党团结

的政治基础，这就决定了一把手必须以党的基本路线作为团结一班人的基础。其次要以党的纪律约束一班

人。基层组织特别是乡镇党委和村党支部一班人的团结必须在党的纪律约束下求得思想的统一，达到行动

的一致。作为一把手，首先要成为遵守党纪的模范，同时还要带头执行党的纪律。再次要以宽阔的胸怀融

合一班人。作为一把手，心胸一定要宽阔、豁达、大度，善与人同，与人为善，要有容人、容事、容言之

量，要有忍受、忍让、忍耐之度。对班子成员真正做到放心、放手，把权力放下去，把责任留下来，以自

己严于律己、宽以待人的模范行为在班子中形成“亲和力”。

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2．促进作用。首先是教育一班人从维护大局和党的建设的高度加强班子的团结，使班子每个成员从党的事

业上珍重团结，从集体荣誉中珍惜团结，从间的友情上珍爱团结，进而使维护领导班子的团结成为每

个成员的自觉行动。其次是一把手要以高度的责任感和胆识，善于发现并及时处理团结中的矛盾。解决矛

盾时应坚持原则性和灵活性相结合，力求不留尾巴，完全消除隔阂。

3．协调作用。首先是协调好同副职的关系。要做到以事业为重，不嫉妒，不猜疑，互相信任，坦诚相见；

不揽功，不诿过，互相尊重，相互支持；求大同，存小异，多谋大事，共求发展。同时还要协调好委员与

委员之间的关系。成员之间，由于职责分工有区别，能力水平有高低，经历性格有差异，思考问题的角度

与处理问题的方法也不尽一致，再加上基层工作千头万绪，焦心缠手的事很多，因此，在工作中造成误解，

产生分歧，甚至发生摩擦现象是难免的。这就需要一把手思想上要重视，协调工作要及时、要做细。

三、勤政廉洁，增强领导班子的服务意识

领导班子讲勤政，就是为农民群众办实事、办好事，就是全心全意为人民服务。领导班子讲廉洁，就是

艰苦奋斗，克己奉公，廉洁自律，反对腐败。这两点，既体现了以胡锦涛为总书记的党中央关于党的作风

建设的主要精神，又是对乡镇、村两级领导班子建设的根本要求。

(一)勤政为民

1．要言行一致地实践“宗旨”。在农村，农民群众对党的全心全意为人民服务的宗旨理解很直观。老百姓最

讲实际，也最讲实惠。这就要求基层各级领导班子对党的宗旨，心里要记牢，嘴上常念叨，手中必做到。

实践表明，在我国有许多乡镇和村的领导班子，为了农民致富奔小康，在实践“宗旨”上是动了真情，使了

真劲的，因而农民群众把这些班子看作“主心骨”，把班子的成员、特别是一把手看作“领头雁”、最可信赖的

人。

2．要树立群众观念，强化服务意识。有没有群众观念，是衡量领导班子成员、农村基层干部思想境界高低

和宗旨意识强弱的重要标志。因此，乡镇和村两级班子都要在群众心中找位子，多深入农民群众之中，同

农民群众交朋友，悉心体察农民群众的生产与生活，给农民群众多办事、办好事、办实事。要坚持以农民

群众满意不满意、高兴不高兴、答应不答应作为工作的出发点和着力点，时刻了解农民群众在想些什么，

需要些什么，真正把心系于农民群众的疾苦和平民百姓的冷暖上。

3．要深入基层，摸实情、讲实话、用实劲、办实事。农村工作是最实际的工作，因此，一定要深入基层中

去，直接感受农民群众吃苦受累的滋味，亲自了解农民群众有什么困难、需要什么帮助。这些农情民意一

定要摸清号准。农民群众最喜欢基层干部讲实话，不讲假话、大话、空话。特别是对上报告工作，不浮夸

虚报，不掺假兑水，有一说一，有二说二。用实劲、办实事，就是不搞假把式，不搞形式主义，下功夫、

用气力为农民群众办成几件好事，做成几件实事。

(二)廉洁为公

1．不奢侈浪费。现在，农村条件还比较艰苦，农民生活还比较清苦，这就要求基层组织领导班子成员

要与农民群众共过苦日子，同度紧日子。因此，在工作上要坚持艰苦奋斗，在生活中要勤俭简朴。在接待

等活动中，要节约从简，不用公款大吃大喝；因公出差，特别是外出参加学习，一定要按乡镇和村规定的

标准安排吃、住、行，不贪图享受，不攀比阔气；遇到婚丧喜事，一定要带头移风易俗，不讲排场，不铺

张浪费，不请客受礼；下乡或人户检查指导工作和生产，尽可能步行或骑自行车，不搞迎来送往，不搞吃

喝招待。

2．不假公济私。一是不用公车为自己或亲友办私事；二是不借外出参观学习之际游山玩水，更不允许

花公款进行娱乐性的活动；三是不假借集体或公用的名义，到乡镇或村办企业报销实属个人享用的通讯工

具、生活日用物品等。

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3．不贪财占物。乡镇、村两级领导班子成员作为乡镇、村各级组织的领导者和决策人，如果不廉洁、不自

律，照样有贪财占物的条件和环境。也正因为如此，北京市已专门发文，明确规定农村干部廉洁自律“十不

准”，即

“不准借用、占用、挪用公款公物为个人谋利；

不准借用征地、转非、迁户等各种履行公务之机接受钱物；

不准在批准的数额之外多拿和多头领取工资、奖金；

不准把集体经营活动中收取的回扣、中介费据为己有或擅自处理；

不准用公款公物为个人或亲属购房、建房、装修住房；

不准用公款大吃大喝、铺张浪费；

不准为个人和亲属承包经营集体的土地和资产提供优惠条件；

不准违反规定个人多占或为亲属多批房基地；

不准参与封建迷信和赌博活动；

不准大操大办红白喜事并借机敛财"。

这“十不准”，同样适用于我国其他省、市、自治区的村级干部，同时对乡镇领导干部也有警示作用。

第三章：社会主义新农村建设

第一节社会主义新农村建设的总体思路

一、建设社会主义新农村的重大意义

(一)建设社会主义新农村是全面贯彻落实科学发展观的必然要求

科学发展观是以人为本、全面协调可持续的发展观。

从科学发展观的核心——以人为本来看，我国是农民占人口大多数的国家，因此，落实科学发展观，坚持

以人为本，首先和最重要的就是解决好农民问题，建设社会主义新农村，使农民有一个良好的生活和工作

环境；

从科学发展观的全面、协调、可持续的中心内容来看，农业是国民经济的基础但又是国民经济的薄弱环节，

农村是我国最辽阔的地域但又是最穷的地域。因此，实现工农业全面发展，城乡协调发展，人与自然可持

续发展，都是科学发展观的题中应有之义。

(二)建设社会主义新农村是我国全面建设小康社会的重要举措

全面建设小康社会是我们党从本世纪起到2020年的奋斗目标。目前，我国所达到的小康还是低水平、

不全面、不平衡的小康。这种现状主要表现在农村。我国又是一个人口多、底子薄的发展中国家，而这个

国情又主要凸显在“三农”之中。所以，“十一五”，规划明确提出建设社会主义新农村的重大历史任务。要实

现全面小康的目标，关键是把农村建成社会主义新农村，实现农村的全面小康。因为没有农村的全面小康，

也就没有全国的全面小康。

(三)建设社会主义新农村是我国构建社会主义和谐社会的重要基础

构建社会主义和谐社会，是我们党在新世纪的一个重大创新，也是广大人民群众的共同愿望。构建和谐

社会的基本前提在于各阶层、各群体的利益在变化中协调，收入在稳定中提高，生活在发展中改善。但从

我国的实际情况来看，城乡之间、工农之间、地区之间等方面的差距都还比较大，其突出的表现就是，农

村相对落后，农民收人水平相对较低，农业基础相对薄弱，所以，必须在发展战略和政策把握上得当，把

工农关系和城乡关系处理好，尽快扭转农业基础薄弱、农民收入偏低、农村发展滞后的问题，以保持经济

快速发展和社会长期稳定。

(四)建设社会主义新农村是实现农村全面发展的重要途径

社会主义新农村，是“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新农村，也就是说，新

农村是经济、政治、文化全面发展的农村，是“硬件”、“软件”，共同发展的农村，是村容村貌与农民精神状

态文明进步的农村。加快社会主义新农村建设，有利于实施统筹城乡发展方略。形成城乡互动协调发展的

长效新机制，有利于促进农村基础公共设施不断完善，为农村的可持续发展打下良好的基础；有利于促进

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农村社会的文明进步，提高农民的综合素质，树立文明新风尚；有利于促进农村民主自治建设，建立农村

民主管理的新体制。

二、建设社会主义新农村的总体思路

建设社会主义新农村，必须坚持以科学发展观为指导，努力实现社会主义新农村的各项目标要求。为此，“十

一五”规划提出了以下总体思路。

(四)大力发展农村公共事业

加快发展农村文化教育事业，重点普及和巩固农村九年义务教育，对农村学生免收杂费，对贫困家庭学

生提供免费课本和寄宿生活费补助。加强农村公共卫生和基本医疗服务体系建设，基本建立新型农村合作

医疗制度，加强人畜共患疾病的防治。实施农村计划生育家庭奖励扶助制度和“少生快富”扶贫工程。发展

远程教育和广播电视“村村通”。加大农村基础设施建设投入，加快乡村道路建设，发展农村通信，继续完

善农村电网，逐步解决农村饮水的困难和安全问题。大力普及农村沼气，积极发展适合农村特点的清洁能

源。

(五)千方百计增加农民收入

采取综合措施，广泛开辟农民增收渠道。充分挖掘农业内部增收潜力，扩大养殖、园艺等劳动密集型产

品和绿色食品的生产，努力开拓农产品市场。大力发展县域经济，加强农村劳动力技能培训，引导富余劳

动力向非农产业和城镇有序转移，带动乡镇企业和小城镇发展。继续完善现有农业补贴政策，保持农产品

价格的合理水平，逐步建立符合国情的农业支持保护制度。加大扶贫开发力度，提高贫困地区人口素质，

改善基本生产生活条件，开辟增收途径，因地制宜地实行整村推进的扶贫开发方式。对缺乏生存条件地区

的贫困人口实行易地扶贫，对丧失劳动能力的贫困人口建立救助制度。

三、社会主义新农村建设的目标要求

建设社会主义新农村，必须明确社会主义新农村的目标要求。建设社会主义新农村的目标和要求，可以概

括为：生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主。其中，

生产发展是关键，

生活宽裕是目标，

乡风文明是保障，

村容整洁是形象，

管理民主是基础。

这二十个字，内容丰富，含义深刻，全面体现了新形势下农村经济、政治、文化和社会发展的要求。它既

要求发展农村生产力，又要求调整完善农村生产关系；既要求加快农村经济发展，又要求加快农村社会事

业发展；既要求加强农村物质文明建设，又要求加强农村精神文明、政治文明与和谐社会建设；既鲜明而

具体地指出了社会主义新农村的基本特征，又为建设社会主义新农村指明了方向。其目标内容主要有：

(一)生产发展

生产发展是建设社会主义新农村的物质基础，也是解决农村一切问题的基本前提，进而是解决中国经济

发展问题的关键所在。

5．农业生产发展必须深化农业和农村经济结构调整。中央明确提出，新阶段农业和农村工作的中心任务是

对农业和农村经济结构进行战略性调整。调整的重点是，全面提高农产品质量，加快畜牧业发展，发展农

产品加工，优化农业区域布局，调整农村劳动力就业结构等。调整的目标是，通过农业区域布局调整，优

化资源配置，发挥各地的比较优势；通过农产品结构调整，全面提高农产品质量和安全水平，加快实现我

国农产品的优质化和专用化；通过农村产业结构调整，加快发展农产品加工业，大幅度提高农产品的附加

值；通过农村就业结构调整，加快转移农村劳动力，拓宽农民增收渠道。

6．农业生产发展必须大力推进农业科技化、现代化。在农业科技化方面，政府有关部门可统筹安排，精心

组织机关、事业单位干部、科技工作者、高等学校师生定期不定期地深人到村、户，将更多的科技知识、

实用技术切实送到户，教到人。在农业现代化方面，要围绕推进现代农业建设，未来的农业发展将突出坚

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持用现代物质条件装备农业、用现代科学技术改造农业、用现代经营形式发展农业，全面提高农业现代化

水平，夯实新农村建设的产业基础。促进农民持续增收，需要“内外结合”，既要充分挖掘农业内部的增收

潜力，也要下大力气拓宽农民增收的外部空间。

(二)生活宽裕

生活宽裕是社会主义新农村的重要表征。因此，建设社会主义新农村，必须努力使广大农民群众过上生

活宽裕的日子。

1．农民生活宽裕，必须统筹城乡发展。

首先，各地区各部门要在统筹城乡发展的基础上，坚持“多予少取放活”，加大对农业和农村增加投入的力

度，扩大公共财政覆盖农村的范围，强化政府对农村的公共服务，建立以工促农、以城带乡的长效机制。

其次，要进一步强化对农村的公共服务，加快发展农村文化教育事业，加强农村公共卫生和基本医疗服务

体系建设，实施农村计划生育家庭奖励扶助制度和“少生快富”扶贫工程。发展远程教育和广播电视“村村通”。

加大农村基础设施建设投入，加快乡村道路建设，逐步解决农村饮水的困难和安全问题。

2．农民生活宽裕，必须努力发展农村各项事业。

一要建立农村新型合作医疗制度。新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个

人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。

二要建立农村社会保障体系。包括社会救济、养老保险、社会福利、优抚安置、社会互助和合作医疗六项

制度在内的，层次不同、标准有别的社会保障制度，以及与之相配套的社会保障服务网络。

三要发展农村教育事业。以加强农村基础教育为重点，使农村基础教育、职业教育、成人教育等协调发展，

使农民成为有文化、懂技术、会经营的新型农民。

四要加强农村公共产品公益化建设。加大农村医疗、卫生、文化、娱乐、教育、托幼、托老等公共产品设

施的政府投入，积极开拓公共产品投入渠道，全面构建农村公共产品服务保障体系。

3．农民生活宽裕，最基础和根本的是千方百计增加农民收入。充分挖掘农业内部增收潜力，扩大养殖、园

艺等劳动密集型产品和绿色食品的生产，努力开拓农产品市场。大力发展县域经济，加强农村劳动力技能

培训，引导富余劳动力向非农产业和城镇有序转移，带动乡镇企业和小城镇发展。继续完善现有农业补贴

政策，保持农产品价格的合理水平，逐步建立符合国情的农业支持保护制度。加大扶贫开发力度，提高贫

困地区人口素质，改善基本生产生活条件，开辟增收途径。要进一步优化农民进城务工环境，制定相关政

策，确保农民工在城市中能够有工可务，有钱可挣，挣了钱能拿到手、带回家。

4．农民生活宽裕，必须实行国家农业资金直接惠农的投资机制。国家农业资金的投入，要真正着眼于惠农，

要重点用到村以下，去支持和农民息息相关的、直接用于改善农村生活条件的小项目，如小型道路、小型

水利、小型水库、小型电力、小型沼气，让农民摸得着、看得见，直接受惠。

(三)乡风文明

乡风文明是建设社会主义新农村的灵魂。社会主义新农村建设，应该是物质文明建设、政治文明建设、

精神文明建设与和谐社会建设的协调发展。乡风文明，既是社会主义新农村在经济、政治、文化等各方面

建设成就和发展成果的外在体现，更是对社会主义新农村在精神层面的要求，反映农村中人与人之间的关

系，强调的是农村的“软件”建设。

1．让乡风文明起来，必须用社会主义新文化占领农村阵地，提高农民的思想道德素质。要加强农民的道德

教育，弘扬健康向上的社会风气。从社会公德、家庭美德等方面着手，逐渐树立家庭和睦不拌嘴、孝敬老

人不忤逆、崇尚科学不迷信、移风易俗不浪费等良好风尚。根据农村生活的现实和农民的思想状况，不断

对农民进行有理想、有文化、有道德、有纪律的“四有”教育，尽快建立有农村特色，适合基层操作的日常

行为规范、村规民约，形成文明礼貌、诚实守信、遵纪守法的公民道德风尚。

2．让乡风文明起来，必须大力发展农村基层文化。要加大文化基础设施建设和队伍建设，组建文艺队伍，

创办藏书室、阅览室、娱乐室、广播室、科技培训室、文艺辅导室等宣传文化站，有条件的乡镇村要成立

文化活动中心。要逐步形成以县城为龙头、乡镇为枢纽、村为基础的三级文化网络，广泛开展丰富多彩的

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群众性的文化活动，向广大农民群众宣传党的路线、方针、政策，为广大群众提供丰厚的精神食粮，不断

满足群众对精神文化生活的需求，丰富了群众的文化生活，使广大农民群众的精神面貌和乡风民俗焕然一

新。

3．让乡风文明起来，必须努力提高农民的法制意识。随着多年来在农村开展普法教育，特别是依法治国作

为党治理国家的基本方略，农民的法制意识在总体上不断提高，但民主法制意识较弱的还为数不少。有的

因不懂法而造成的违法，有的又不懂得用法律来维护自己的合法权益，有的阻挠基层政府依法行政，从而

触犯法律。因此，加强对农民群众的法制教育仍然是一项十分重要的工作。各地农村要进一步加大法制教

育力度，使广大农民群众知法、懂法、守法，并自觉用法维护自己的合法权益，从而促进农村经济的协调

发展，促进农村社会的协调稳定。

(四)村容整洁

村容整洁是社会主义新农村的外在反映。“村容整洁”，一般来说应包括道路硬化率、安全饮水、排水、

清洁能源户使用率、垃圾收集处理、农村改厕、公共照明、绿地率等项内容。村容整洁的目的是为农民办

实事、办好事。实现村容整洁，要搞好乡村建设规划。

1．实现村容整洁，要搞好乡村建设规划。在建设社会主义新农村的过程中，各地农村在着力解决直接关系

农民切身利益的各类生产生活问题的基础上，要切实加强乡村规划，逐步改善村容村貌，使乡村的建设和

管理符合社会主义新农村的要求。乡村建设规划的实施是一项长期任务，既要着眼于改善村容村貌，又要

从当地实际出发，尊重农民的意愿，充分考虑农民的承受能力；既要坚持节约和集约使用土地的基本原则，

又要便于农民生产生活，体现地方特色。

2．实现村容整洁，要大力开展文明生态村建设。在进行村容整治的过程中，要把开展创建文明生态村活动

作为义不容辞的重要职责，按照“经济发展、民主健全、精神充实、环境良好"的要求，加强对创建文明生

态村的理论研究，坚持一切从实际出发、理论联系实际，从群众中来、到群众中去，坚持“贴近实际、贴近

生活、贴近群众”，坚持既要立足当前又要着眼长远，从改善人居环境人手，集中精力抓好硬化道路、净化

街道、绿化村庄这三件实事，逐步解决村庄建设散乱和“空心村”问题，引导创建活动健康、有序、良性发

展，推进创建活动不断向纵深发展。

3．实现村容整洁，要发挥村委会以及县乡(镇)政府的作用。建设社会主义新农村，应该以村委会为主体，

因为村民自治是我国农村的基本制度，村容整治作为农村事务的一件大事，必须充分发挥村民的参与作用，

群策群力，齐心协力推进。村容整治规划制定和实施的各个环节，都必须高度重视村民意见，调动村民参

与村容整治的自觉性和积极性。要切实解决新农村建设的困难和问题，重点是解决农村饮水难、走路难、

住房难、看病难、读书难以及村庄建设中的硬底化建设、公共基础设施建设等困难问题。

4．实现村容整洁，要抓好试点、稳妥推进。全国现有村庄320多万个，自然条件、经济发展、生活习俗

等情况千差万别，东、中、西部地区有差别，同一个地区也有较大差别。村庄整治需要不断创新和完善，

各地当前的重点，首先是抓好试点，在总结试点经验的基础上再逐步推开。

(五)管理民主

建设社会主义民主政治是中国共产党的一个奋斗目标。社会主义民主政治在农村的具体体现就是民主管

理，由农民群众自己管理自己的重大事务，把涉及农民群众切身利益或农民群众普遍关注的村务，通过一

定的形式告知群众，使群众在了解真实情况的基础上，参与村务决策与管理，并实施有效监督。

6．加强民主管理，要做好村民自治即由农民群众对村里的重大事务实施民主管理。而村民对村务民主管理

的一个基本前提就是村务公开，以保证村民对村务有知情权。在此基础上，才能谈得上参与权、选举权、

决策权、管理权、监督权，即才能实现真正意义上的民主。我国农村的村民自治制度是党领导亿万农民建

设中国特色社会主义民主政治的伟大创造，是我国公民直接参与民主的重要内容。经过多年的探索和实践，

中国农村形成了以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等为基本内容的村民自治制度。

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第二节如何更好地建设社会主义新农村

我国绝大部分人口住在农村，农村的和谐对全社会的和谐具有重要意义。近年来，党中央出台了一系列

强农惠农政策，农村经济社会发展出现了前所未有的好形势。但解决“三农”问题，是一个长期而艰巨的历

史性任务。

一、影响我国社会主义新农村建设的困难与问题

农业是一个弱质产业，农业基础设施建设和农村社会公共事业投资欠账较多，新农村建设也面临一些困

难和问题。

(一)各级财政对农村公益事业投入相对不足

在中西部地区，市县两级可支配财力较少，支农资金有限。根据中部地区一个省的测算，一个自然村的

环境改造大约需要10万元，全省要投入200亿元，仅靠地方财政目前还无法解决。

(二)农业基础薄弱

目前，全国病险水库约3万座，占水库总数的36％。全国灌溉面积中有33％以上是中低产田，已建的

灌排工程普遍存在标准低、老化失修、效益衰减等问题。全国402处大型灌区骨干建筑损坏率近40％，大

型排灌泵站老化率达75％，农业的抵御自然灾害的能力不强。全国水浇地面积有减无增，全国灌溉水的平

均利用系数仅为0.45左右，比发达国家低20％～30％。乡村道路、水电等基础设施建设欠账也很多。

(三)农民增收难度大的状况很难改变

我国农业资源短缺，人地矛盾十分突出，人均耕地只有1.4亩。近年来，尽管国家出台了一系列促进农

民增收的政策和措施，但是由于农业生产资料价格上涨，基本抵消了国家惠农政策带来的效益，农民依靠

土地增收难度非常大。非农产业、县域经济发展缓慢，农民增收的难度仍然很大。

(四)农贷资金供需矛盾突出

农民贷款难的问题基本没有解决。

(1)农民贷款利率较高，农村信用社年贷款利率一般都在7～8厘，民间借贷利率一般是1分5厘左右，均

高于国有商业银行贷款利率。

(2)农民贷款的抵押担保问题没有解决，农民缺少可供抵押、担保的财产，难以从金融机构获得贷款。

(3)贷款期限短，不能适应农业生产周期较长的需要。

(五)农村债务化解难

农村税费改革以后，乡村财政收入减少，债务问题凸显，个别地方呈现增加趋势。目前，还没有对全国

乡村债务的准确统计，但据个别典型调查分析，估计全国乡村债务高达5000亿～6000亿元，还可能更多。

这是一个十分严重的问题，长期得不到解决，对新农村建设和社会和谐将产生不良影响。

二、构建农村和谐社会、建设社会主义新农村需要注意的几个关系

建设社会主义新农村是一项系统性工程，涉及方方面面，需要在科学发展观的统领下，立足实际，统筹

谋划，正确处理好“统”与“分”、“内”与“外”、“点”与“面”三个关系。

(一)“统”与“分”的关系

建设生产发展、生活宽裕、乡风文明、忧心忡忡的说 村容整洁、管理民主的新农村，是物质文明、政治文明、精神文

明、生态文明整体推进的新农村，必须在统筹发展的指导下，正确处理“统"与“分”的关系。

所谓“统"，就是要树立“一盘棋”的观念，把城与乡、工与农、经济与社会纳入一个整体，通盘谋划。按照以

工补农、以城带乡的方针和以人为本、协调发展的要求，在当前县域范围内，重点要统筹好以下几个方面：

一是统筹建立城乡联动的产业发展格局。“三农"问题的核心是农民问题，而农民问题的关键是农民收入。

因此，要围绕财政增收和农民增收，发挥城市和工业的带动与促进作用，调整农村经济结构，在城市——

小城镇——农村之间以及工业——农业——农民之间建立资源共享、优势互补、互为依存的产业链条，开

辟一条城乡经济相互促进和一、二、三产业联动发展的新路子。

二是统筹建立城乡一体化的基础设施体系。要把农村基础设施建设和发展公益事业纳入公共财政，建立政

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府主导、各种主体参与的多元化投资机制。以村庄整治和农村社区建设为抓手，实行城市基础设施和公共

服务向农村延伸，促进城乡对接，加快推进城乡基础设施一体化进程，改善农村人居环境。

三是统筹建立城乡一体化的公共服务体系。要扩大公共财政在农村的覆盖面，增加对农村的公共产品和公

共服务的供给。优化配置城乡教育、卫生资源，建立城市资源向农村流动的激励引导机制，实现资源共享、

互动发展，切实解决农村上学难、看病难、看病贵的问题。加快建立农村生活、医疗、就业、养老、困难

救助保障体系，消除农民群众的后顾之忧。

当然，统筹不是“拉郎配”，不是“捆绑式"，而是要统分结合，在通盘筹划、统一组织、同步推进的同时，做

好局部的、个体的、层面的工作。

首先，要坚持统一目标，分头落实。20字新农村建设的要求蕴含在生产、生活、乡风、村容、管理五个方

面之中，要把新农村建设的整体要求，分解落实到这五个方面，通过五个方面的齐头并进，促进整体目标

的实现。

其次，要在坚持一体化推进的基础上实行分类指导、分类实施。要根据城与乡、工与农、经济与社会等不

同区域、不同领域的特点和现实条件、发展基础，分别确定工作重点，抓住关键环节，分而治之，重点突

破。

第三，要实行分级负责、分工协作。不能把新农村建设看作是基层的事情、看作是涉农部门的事情，必须

按照《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》的部署和要求，发挥党委总揽全局、协

调各方的作用，明确各级、各部门的目标任务，分别落实责任，真正上下联动、左右同步，形成建设新农

村的工作合力。

1．处理好长远目标与阶段性任务的关系。建设社会主义新农村是一项长期而艰巨的历史任务，必须规划先

行。制订规划要以发展农村生产力和改善农民生活为根本出发点和落脚点，兼顾当前和长远。既要有总体

规划，又要有产业、事业发展规划；既要有农民的住宅规划，又要有生活服务设施和环境保护规划；既要

有总体发展目标，又要有分阶段实施方案；既要从农民最急迫需要解决的问题人手，又要注意解决带根本

性的问题。

2．处理好统一规划与尊重群众意愿的关系。新农村建设必须搞好统一规划，特别是街道、住宅区、公用设

施、污水垃圾处理等，必须尊重群众自主建设的意愿。既要提倡现代建筑模式，又要尊重地方习俗和民族

风格。同时，要根据平原、山区、丘陵等不同的地理特征和经济发展水平，进行分类指导，不可一刀切。

近年来，相对于快速发展的城市而言，农村经济社会发展滞后的矛盾日益突出，城乡之间发展的不协调，

制约着农村生产力的发展和农民生活质量的提高。我们必须充分认识建设社会主义新农村、构建农村和谐

社会的长期性、艰巨性和紧迫性。建设新农村要遵循自然规律、市场规律，因地制宜，突出特色，要在符

合农民意愿、给农民带来实惠、考虑农民的承受能力、得到农民拥护的基础上扎实地推进工作。

(二)“内”与“外"的关系

在事物发展过程中，内因是根据，外因是条件，外因通过内因起作用。建设社会主义新农村也必须遵循

这一规律，既要跳出“三农”整合外部力量，形成支持、推动“三农”的良好环境，也要深入“三农”激活内部因

素，启动“三农”自我发展的内生力。

1．建立起新农村建设的支持参与机制。建设新农村是全社会的事业，需要凝聚各方面智慧、动员各方面力

量广泛参与。要形成有效的激励机制，广泛发动，积极引导，举全社会之力对农业、农村和农民予以支持、

帮扶。要拓宽社会参与、支持的途径和方式，引导人才、智力和资金等资源流向农村、支持农业、服务农

民。

2．保证农民群众的新农村建设主体地位。建设社会主义新农村，必须保证农民的主体地位，让农民当家作

主，避免镇村越俎代庖，防止强迫命令。

3．创造条件，激发农民的创业活力。要把创造条件、改善农村环境、鼓励引导农民创业实现就地转化作为

着力点。

一方面，要提高农民的创业本领，保证其“敢创业”。要采取政策扶持、典型示范等方式，鼓励农民勇于创

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业。同时，要采取“政府埋单，免费培训”的方式，对农民进行创业技能培训，真正让农民掌握一技之长。

另一方面，要改善农民的创业环境，保证其“能创业"。围绕农民创业的水、电、路和资金“四大要素"，在加

大基础设施建设的同时，可以由政府财政出资设立农民创业扶持基金，对从事种植、养殖、加工等创业农

民进行小额贴息贷款扶持，激发农民的创业活力。

(三)“点"与“面”的关系

社会主义新农村建设是一项长期、艰巨的战略任务，而且区域之间发展不平衡，情况较为复杂。因此，既

不能平均用力，也不能盲干蛮干，要坚持典型示范带动的原则，抓好试点工作，丕断探索经验，实现以点

带面，整体推进。树典型、抓示范，是重要的领导方法和工作方法，只有做到心中有全局、手中有典型，

才能有效地推动新农村建设。启动新农村建设必须把典型示范作为一个切人点，有计划、有组织、有目的

地选择一些基础设施条件较好、农村生产力相对发达、农村社会事业有一定基础和村级领导班子战斗力较

强的村进行示范建设。抓新农村建设示范点，要注重做好三个方面的工作。

一是在数量的控制上，要坚持少而有代表性。

二是在示范内容上，要有所侧重。

三是在建设的标准层次上，要坚持切实可行，便于推广。

抓“点”是为了带“面”。因此，对示范点，要及时搞好经验总结，适时推而广之。要建立各级党政领导联

系点制度，抓指导、抓协调、抓落实、抓推进、抓总结，用积累的经验指导其它村庄建设。对面上的村庄，

要从解决群众最关心、最直接、最现实的问题做起，从投资少、群众投工投劳热情高的事情人手。同时，

要坚持规划先行，从实际、实用、实效出发，做好新农村建设整体规划。新农村建设经验从点到面的推广，

要注意循序渐进，因村而宜，重在突出特色，切忌一刀切，防止因求新、求快而发生劳民伤财的事情。

三、对建设社会主义新农村的几点建议

(一)从战略高度提高对“三农”问题的认识

人类社会发展的历史告诉我们：人类的生产活动首先是从农业生产开始的，人类的文明也是以农业文明

为起点的。人类文明发展到今天，国民经济虽形成了各种各样的产业，但农业始终处于基础地位。农业生

产提供的食物等基本生活资料是人类社会赖以存在和发展的基础，农业部门创造的剩余产品是社会其他生

产部门存在和扩大的重要物质基础。农业的这种特性，决定了农业是国民经济的基础，是安天下的战略产

业、母亲产业、生命产业、民生产业、光彩产业。农民在人类历史上曾一直是社会生活的主体，更是农村

社会生活的主体，是直接从事农业生产劳动的劳动者。改革开放以来，我国社会经济之所以取得了举世瞩

目的成绩，与亿万农民百姓的支持是分不开的。至今我们还清楚地记得：我国改革率先从农村突破，并以

磅礴之势迅速推向全国，农村改革是以实行家庭联产承包责任制为开端的，这一制度是中国农民的伟大创

举；经济特区的开发，城市中一座座高楼大厦的拔地而起，凝聚着亿万农民工的心血。现在，当我们昂首

阔步向全面小康迈进的时候，广大农村尤其是中西部地区的一些农村的农民尚未解决温饱问题。我国是一

个农业大国，有13亿多人口，9亿多在农村，这是很重要的国情。邓小平曾经告诫我们：“中国社会是不

是安定，中国经济能不能发展，首先要看农村能不能发展，农民生活是不是好起来。”“城市搞的再漂亮，

没有农村这一稳定的基础是不行的。"邓小平的这一思想是我国在新世纪解决“三农”问题的根本指针。新一

届中央领导集体谨记邓小平的谆谆告诫，并以实际行动加以贯彻落实，在2004～2008年连续五年出台了

五个以“三农”为主题的“一号文件”，足见党中央对解决“三农”问题的高度重视，彰显了党中央解决“三农”问

题的决心。各级政府必须从战略的高度充分认识到：没有农村的稳定就没有全国的稳定，没有农民的小康

就没有全国人民的小康，没有农业的现代化就没有整个国民经济的现代化。农业丰，则基础牢；农村稳，

则社会安；农民富，则国家昌。这是一条适合中国国情的颠扑不破的真理。建议各级政府务必制定相应的

政策措施，以切实增加农民收入为抓手，将中央文件落到实处，切忌空喊口号，流于形式。各级党委和政

府，一定要从全局和战略的高度，充分认识解决农业、农村、农民问题的极端重要性，切实把这项工作作

为各项工作的重中之重抓紧抓好。

(二)建设一支高素质的乡镇干部队伍

乡镇干部是我国农村基层政权的实际工作者，处在农村工作的第一线，肩负着贯彻党在农村的各项路线、

方针、政策和引导农民发展经济、致富奔小康的重任。因此，他们素质的高低，形象、方式、方法的好坏，

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都直接关系到党的路线、方针、政策在农村的贯彻实施。应该说，他们的主流是好的，但在社会主义建设

的初级阶段，处于计划经济向市场经济转轨的历史时期，在乡镇干部队伍建设中还存在着这样那样的问题，

主要表现在：政治意识不强，即不能自觉与党中央保持一致；工作作风不实，办事拖拉、效率不高，形式

主义、官僚主义严重；工作方式、方法简单、粗暴；群众观念淡薄，服务意识不强，等等，严重地影响了

党群、干群关系。长此下去，建设社会主义新农村会化为乌有。我们建议，采取如下措施：

1．加强对乡镇干部的教育培训。要坚持不懈地采取多种形式抓好乡镇干部的学习培训工作，特别是对于“三

个代表”重要思想和中央文件精神以及涉及农民利益、农业发展和农村工作的一系列法律法规政策的学习，

对于市场经济、农业产业化、乡镇工作与社会发展等方面党员干部必备现代知识的学习，努力提高乡镇干

部的思想政治素质，提高他们的政治理论水平、科学文化水平和依法办事能力，使他们牢固树立全心全意

为人民服务的宗旨，不断改造世界观和价值观，增强党性，不断提高贯彻执行党在农村各项方针、政策的

能力和水平。

2．从规范化制度建设人手，强化对乡镇干部的管理。要因地制宜地健全和完善乡镇工作的各项规章制度，

重点是建立各项内部管理制度和完善岗位责任制，构建新的乡镇人事管理体制，引入竞争机制，形成一套“能

者上，平者让，庸者下"的富有生机与活力的用人机制，推动干部能上能下、能进能出，促使优秀人才脱颖

而出。同时，上级主管部门在考察乡镇干部的政绩时，要先进行民意测验，要把老百姓高兴不高兴、满意

不满意、赞成不赞成、答应不答应、认可不认可、拥护不拥护作为评定乡镇干部政绩最重要的指标，对于

那些群众极为满意，真正“爱民、亲民、为民"的乡镇干部要表彰、奖励，跳级提拔使用；对于那些群众不

满意，甚至有损党的形象的乡镇干部要实行一票否决制，停职反省或降职使用。

(三)加强农村村党支部建设和干部队伍建设

“村看村，户看户，群众看干部，干部看支部。”“要致富，得有一个好支部。”“给钱给物不如建个好支部。”

从这些通俗易懂的话语中，可以悟出一个道理：村党支部是切实解决好“三农”问题，带领群众脱贫致富奔

小康，建设社会主义新农村的关键所在。其实，村党支部是党在农村全部工作和战斗力的基础，是农村各

种组织和各项工作的领导核心，承担着巩固党在农村的阶级基础、群众基础和社会基础，团结带领群众推

进社会主义新农村建设的重要职责。为此，要充分发挥村党支部的领导核心作用，建设一支高素质的村干

部队伍。

通过最近几年的集中整顿，尤其是共产党员先进性教育在农村的开展，农村基层组织建设已取得明显成

效，但这是一项长期而艰巨的任务，必须坚持不懈地抓下去。今后应主要抓好以下几方面的工作：

1．要选好村组领导班子，尤其是选好村党支部书记。要大力整顿软弱涣散的农村基层党组织，把那些政治

素质好、工作能力强、群众公认的好党员选拔到村支部的领导班子中来，同时要着眼长远，加强班子后备

力量的储备和培养；而村党支部书记是其中的关键和主心骨。因为他是整个班子的班长，是农民奔小康的

领头人，是农村三个文明建设的主要推动者。因此，要着重选好村党支部书记，我们认为不能采取“矮个子

里面拔将军”的办法，可以采取兼并的办法，让强村带弱村，即由党支部领导班子强的富村兼并邻村党支部

领导班子弱的穷村，从而解决党支部领导班子成员、支部书记无人选和经济落后的问题。如华西村村党支

部书记吴仁宝在任职的48年时间里，分三次把周边十几个村并人了华西，面积扩大了24倍，人口扩大了

17倍，并一同走上了共同富裕的道路。实践证明这是一个切实可行的好办法。但要谨慎从事，切忌“一股

风"、“一刀切”。同时，还可以鼓励引导大学生到农村基层干事创业，选派机关干部到村任职挂职，加大城

市人才、智力资源对农村的支持力度。为优化农村基层干部队伍结构，满足首都社会主义新农村建设的需

要，北京市委组织部、市委教育工委等10部门在2006年年初联合下发了《关于引导和鼓励高校毕业生到

农村基层就业创业实现村村有大学生目标的实施方案》，提出要在3年内招聘8000名高校毕业生到远郊

区县工作，确保实现“村村有大学生”的目标。招聘条件最突出的一条是：热爱农村基层工作，具有吃苦耐

劳、无私奉献的精神和一定的组织协调能力，具有较强的组织纪律观念。这是充实农村基层干部队伍的一

个好办法。

2．要有针对性地加强对农村村组干部的教育培训，努力提高农村党员和基层干部带头致富、带领群众共同

致富的本领，使农村党员在建设社会主义新农村的伟大实践中，真正成为农民致富的带头人、执行政策的

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明白人，社会稳定的维护人、文明新风的倡导人、村容村貌的管护人。要教育和引导广大农村党员和基层

干部切实转变作风，强化服务意识，自觉遵循党的农村工作基本准则。

3．要继续巩固和发展农村共产党员先进性教育活动成果，加强农村基层民主政治建设，完善村民自治，健

全村党组织领导的充满活力的村民自治机制。要创新农村公益事业监管机制，完善农村公益事业建设“一事

一议”制度，调动农民自觉开展新农村建设的积极性。新农村建设过程要公开透明，建设资金投向和物资运

用都要让农民知情，接受群众监督。

(四)提高农民素质，培育新型农民

建设社会主义新农村，没有广大农民整体素质的提高，没有广大农民的积极参与是不可能实现的。农民

是社会主义新农村建设的主体。因此，培养和造就新型农民，最大限度地利用农村的现有资源，千方百计

提高农民的综合素质，是建设社会主义新农村的基础性工程和首要任务。

当前，我国农村劳动力整体素质不高，已成为建设新农村的主要障碍。有关资料表明，全国4.97亿农

村劳动力中，高中以上文化程度的只占12％，而小学及以下的占40％。全国92％的文盲、半文盲在农村。

与此同时，绝大多数农民没有受过职业技术和技能培训。有的地方，农民把赌博当娱乐，赌资巨大，曾受

媒体关注的“买码”风波，在广大乡镇和农村也屡见不鲜。在北方有的农村，“3个月种田，3个月过年，3个

月耍钱，3个月游闲”；有的地方农村道德失范，诚信缺失，讲排场、比阔气、铺张浪费严重；有的地方农

村封建迷信活动盛行，外出的打工族虽然经历了部分现代都市文明的洗礼，但祈求在外平安发财的思想使

各类迷信活动有增无减。凡此种种，不一一列举。建设社会主义新农村，急需培养造就千千万万高素质的

新型农民。我们认为，培育和造就新型农民，是一个长期的过程，不可能一蹴而就。

1．提高农民的思想道德素质。要以学习贯彻《公民道德建设实施纲要》为主要内容，围绕新农村建设宣传

党的路线、方针、政策，及时把科学理论、“八荣八耻”的基本内容融人村民教育内容。开展“致富能人”、“五

好家庭”、“文明户”、“和谐村庄”等评选活动，发挥典型示范作用，为全面建设新农村提供榜样和精神动力。

2．加强科技知识教育。充分利用农校、农民夜校、农业技术推广中心等载体，加大力度开展科技知识和农

业技术培训，推广应用现代农业技术，进行职业培训和劳动力转移培训、法律知识培训，特别是要着眼于

培养未来新型农民，切实加大农村教育投入，巩固和扩大农村义务教育的成果。

3．严厉打击不法活动。采取最为严厉的措施，对组织参与邪教、非法传销、封建迷信等不法活动予以坚决

打击。同时，要丰富群众的业余文化生活，用积极向上、喜闻乐见的文娱活动去教育群众、感染群众，使

群众在潜移默化中接受先进文化。积极引导和教育农民遵纪守法、提高修养、崇尚科学、抵制迷信、移风

易俗；着力刹住迷信风、浪费风、赌博风，形成良好的社会秩序和文明、健康向上的生活方式。只有通过

各种途径，培育和造就千千万万“有文化、懂技术、会经营、守法纪、讲文明”的新型农民，才能把农村巨

大人口压力转化为人力资源优势，社会主义新农村建设才有取之不尽的力量源泉，才能促进我国农村的可

持续发展。

(五)大力发展农村特色经济，切实增加农民收入

建设新农村最根本的就是增加农民收入，而增加农民收入问题是一个很久远的难题。为了增加农民收入，

我国“三农”问题专家从不同的角度提出了多种办法，如：调整农业产业结构，发展优势种植业等产业；大

力发展劳务经济，让农民外出打工；大力推动城市化，减少农民，增加农民人均资源占有量，提高劳动生

产率；各级财政加大投入，进一步改善农村基础设施建设，加大对教育、卫生等公共事业的支持力度，调

动农民积极性等。大力发展劳务经济，让农民外出打工，固然是增加农民收入的一条重要途径，但不能从

根本上解决问题。我国著名的社会学家陆学艺在2004年做过统计，当年全国有1.2亿农民工，农民工的收

入和城里人的收入一个月差500元钱，1.2亿的农民工就差7200亿元。事实上，根本不只相差500元，

有的相差1000元也不止。也就是说，走这一条路，根本不可能缩小城乡差别。更何况农民进城务工，绝

大多数人不得不背井离乡，夫妻长期分居，忍受着常人无法想象的孤独和寂寞的煎熬。与此同时，还要遭

到城里人的白眼和歧视，他们在城里干着最苦、最脏、最累、最险的活，一年到头的血汗钱还一拖再拖，

不能按时发放。“起得比鸡还早，睡得比猫还晚，干得比驴还累，吃得比猪还差。”这是形容中国农民工生

存状况的“经典”比喻。长此下去，会严重影响其身心健康，进城打工绝不是长久之计。靠国家的“多予少取”，

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我们认为也不是办法。从“多予”来讲，我国资金本来就有限，加上靠国家财政投入的实在太多，如国有企

业改制、振兴东北老工业基地、西部大开发、教育投资、台湾问题、国防安全、尖端科学技术、“三农”问

题等。仅就“三农”问题而言，根据最新资料，至今全国仍有近5万个村不通公路，全国一半的行政村没有

通自来水，2000万人的用电没有解决；全国农业主灌区骨干建筑物的完好率不足40％，工程配套率不足

70％，中低产田占全国耕地面积约65％左右；全国1／3的农村学校都有危房问题，80％的农村医疗机构

需要更新或增加设施。有专家估算，仅农村基础设施建设的累计投入量可能起码超过1万亿元。即使中央

财政在2006年用于“三农”的支出达到3397亿元，比上年增加422亿元，分布到每个村也起不了很大作用。

从“少取”来说，国家下大决心拿出451亿元对农民进行“两减免三补贴”，但具体落实到每个农民头上，不过

区区4-0多元，而且当年农业生产资料价格就上涨400多亿元，基本上抵消了，农民并没有从中得到多少

实惠。

基于以上分析，我们认为，增加农民收入的最根本的出路在于发展农村“特色经济”。我国农产品供给能

力很强，农业生产的示范作用大，农户模仿学习能力强，提供“相同”的产品反应迅速。产品一“同”就多，一

多就贱，这是市场规则。在这种市场规则下，传统的农村经济陷入了“多了砍、少了赶”的恶性循环，中国

农民也饱尝了“谷贱伤农”、“果贱伤农"、“菜贱伤农”之苦。要打破这种循环，跳出这种困境，根本的出路在

于发展“特色经济”。如湖南山地、丘陵地带多，可以种植水稻，栽培地瓜、生姜、辣椒、花生、柑橘，在

洞庭湖边可以充分发挥和利用其水资源优势，大力发展以鱼、虾、河、蟹等为重点的水产养殖业。尽可能

做到“一乡一业、一村一品”。当然，“特色经济”不能搞单干，要大力发展农村合作经济，农民生产方式要从

一家一户向专业合作化转变，这是农业产业化的必然趋势，也是提高农民组织化程度、增强农产品市场竞

争力的重要手段。县乡政府要积极创造条件，优化政策环境，扶持农村合作经济组织健康成长，还要拓展

市场，政府要帮助解决产品的销路，建立销售网站。与此同时，国家还要进行宏观调控，规定粮食的最低

价位，农药的最高价位，切实保护农民的利益。只有这样，农民的钱袋子才能真正鼓起来。

(六)建立完善的农村社会保障制度，解决农民的后顾之忧

长期以来，我国农村绝大多数农民基本处于国家的社会保障体系之外，城镇居民享有的就业、医疗、住

房、退休金等福利，农民均无权享受，而且被认为是理所当然的。随着改革的不断深入，城乡差别越来越

大，对我国改革开放做出过巨大贡献的广大农民却很少享受改革的成果，这已成为制约我国经济社会继续

发展的瓶颈。党中央、国务院从统揽全局的战略高度加以重视，在党的十六大报告中明确提出：要在“有条

件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度”。随着“建设社会主义新农村”政策的提出，

党中央决定将9亿多农民纳人社会保障范围，这是建设新农村需要破解的一大难题，也是党代表最广大人

民根本利益的真正体现。

1．建立农村社会养老保险制度。我国农村长期以来是以家庭养老为主即“养儿防老”，这就导致计划生育政

策在偏远落后的农村难以落实和遗弃女婴的现象比较严重。我们认为在目前的情况下，农民的社会养老保

险制度的建立，一方面，要建立有利于计划生育政策实施的社会保障体系，加快推进农村独生子女户、两

女结扎户的养老工作，逐步建立实行计划生育的独生子女户和两女户的养老保障制度，解除他们的后顾之

忧，促进农村计划生育工作的开展。另一方面，应采取完全积累的个人账户制，不过，个人账户管理应保

持充分的弹性，并在现代网络信息技术的支持下，灵活处理“参保人身份、缴费方式、携带转账、中止和恢

复、税收减免"等信息，以适应农民在各类经济活动情况下的缴费方式。资金的筹措可以仍采取个人交纳、

集体补助和国家扶持相结合的方式，在经济落后地区以集体补助和国家扶持为主，且一定要落实到位，还

要确保资金的安全和保值增值。

2．建立农村医疗保险制度。当前我国农村的医疗卫生条件极差，医务室等机构还是二十世纪八九十年代的

体制，没有规范器具、药物，医务人员匮乏，一些土郎中、土药方在广大农村地区依旧广泛存在。许多农

民说现在最怕就是生病，“小病拖着，大病等死"现象不在少数。农民的医疗权能不能得到保障，事关全国9

亿多农民的生存权和发展权。解决农民“看病难、吃药贵”的问题，我们认为应从这样几个方面着手解决：

①降低药品的价格，国家可以实行行政干预，各医药行业要在保证药品质量的前提下，将价格控制在绝大

部分老百姓能接受的范围内，真正保证老百姓能买到价钱便宜、疗效又好的药。

②多方筹措合作医疗救助基金，中央财政、地方财政和农民个人各出一部分，其中的关键是中央和地方财

政资助能否及时足额到位，很多农民选择的是“只有政府先出钱，我才能放心出钱”。为此，要建立政府的

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信誉体系。值得高兴的是，为了推行新型农村合作医疗制度，2007年中央财政安排补助资金101亿元，比

2006年增加58亿元。同时，要鼓励社会各界的捐赠。

③选择农村合作医疗的服务机构，并通过加强监管完善并落实各种诊疗规范和管理制度，切实保证医疗服

务质量、服务效率，并有效控制医疗费用。还要加强对医务人员的职业道德教育，继承我国的优良传统，

把“救死扶伤"放在第一位，新闻媒体要报道其优秀事迹，让其从精神到物质都能得到奖励。只有这样，才

能真正在全社会形成解决农民“看病难、吃药贵”问题的氛围。

3．建立农村最低生活保障制度。农村最低生活保障制度的前身是以“五保”供养和灾民临时救济为主的农村

社会救济制度。这一制度在解决农民贫困、促进社会稳定等方面曾经发挥过较大作用，但由于实施范围窄、

覆盖面小、标准偏低、经费不足、随意性大，无法满足贫困人口的实际生活需要。统计显示，目前全国有

10多个省、市的1000多个县区建立了农村最低生活保障制度，有488万村民、253.9万户家庭因此受益。

但从总体来看，农村居民的最低生活保障问题还没有得到根本解决。国家财经领导小组办公室副主任陈锡

文表示，“十一五”期间，有条件的地方要积极探索建立农村最低生活保障制度。

由于我国政府至今尚未出台针对农村最低生活保障制度的具体指导意见，所以各地都处于探索阶段。应从

以下几方面人手：

①界定最低生活保障的对象。原则上，农村最低生活保障制度的保障对象应该是最需要保障的困难群体，

如失去劳动能力的残疾人，60岁以上的老人，因疾病、自然灾害或意外事故返贫的人，因政府征集土地而

失去土地的人等。

②科学确定最低生活保障标准。由于我国经济发展水平所限，保障标准不宜定得过高；并且由于各地情况

不同，各地的标准也不应强求一致。实际操作中，各地应在综合考虑农民基本生活需要、当地经济发展状

况及地方财政承受能力等多种因素的基础上，确定一个适合本地区的较为科学可行的标准。

③拓宽农村居民最低生活保障资金的筹措途径，确保最低生活保障资金能按时发放。资金问题是建立农村

最低生活保障制度的核心问题。我国农村最低生活保障资金是由地方财政和乡镇、村民委员会及集体经济

共同负担的。由于我国许多地方财政出现赤字，靠乡镇负担的保障金实际上难以落实。应加大中央财政的

扶持力度，并进一步扩大其他辅助来源，如企业、个人捐赠、义演等慈善活动，依靠民间力量建立互助基

金、扶贫基金等，将资金发放到指定银行账号上进行统一发放。只有这样，才能确保最低生活保障者能及

时领取低保金，才能保证农村的稳定。

第四章：农村基层节能减排

2008年3月5日，国务院总理温家宝在十一届全国人大一次会议上作政府工作报告时指出，今年是完

成“十一五”节能减排约束性目标的关键一年，务必增强紧迫感，加大攻坚力度，力求取得更大成效。

一是落实电力、钢铁、水泥、煤炭、造纸等行业淘汰落后生产能力计划。建立淘汰落后产能退出机制，完

善和落实关闭企业的配套政策措施。

二是抓好重点企业节能和重点工程建设。加快十大重点节能工程实施进度。提高城镇污水处理能力，力争

用两年时间在36个大城市率先实现污水的全部收集和处理。适当提高排污费、污水处理费和垃圾处理费标

准。完善和严格执行建筑标准，大力推进墙体材料革新和建筑节能。稳步推进城镇供热体制和市政公用事

业改革。

三是开发和推广节约、替代、循环利用资源和治理污染的先进适用技术，实施节能减排重大技术和示范工

程。大力发展节能服务产业和环保产业。开发风能、太阳能等清洁、可再生能源。

四是做好“三河三湖”、南水北调水源及沿线、三峡库区和松花江等重点流域污染防治工作，实施渤海环境

保护总体规划。提高重点流域水污染物的国家排放标准。]

五是加强农村饮用水水源地保护，推进农村生活污染治理，控制农业面源污染。

六是鼓励和支持发展循环经济，促进再生资源回收利用。全面推行清洁生产。

七是加强土地、水、草原、森林、矿产等资源的保护和节约集约利用，严厉查处乱采滥挖矿产资源等违法

违规行为。搞好海洋资源保护和合理利用，发展海洋经济。加强气象、地震、测绘基础研究和能力建设。

八是实施应对气候变化国家方案，加强应对气候变化能力建设。

九是完善能源资源节约和环境保护奖惩机制。

十是增强全社会生态文明观念，动员全体人民更加积极投身于资源节约型、环境友好型社会建设.

一、农业部力推节能减排工作

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农业部将从切实抓好能源节约、大力开发可再生能源、积极推进农业清洁生产三个方面全面推进我国农

村节能减排工作。我国的农村节能减排工作的重点是：围绕转变农业增长方式，发展循环农业；以节肥、

节药、节水、节地、节能技术推广为重点，构建农村节约型生产和生活方式；以农业生产生活废弃物能源

转换为重点，优化农村能源结构；以发展能源作物为重点，增加商品能源供应。

切实抓好能源节约。

一是推进乡镇企业节能。加强乡镇企业能源消耗管理和节能更新改造，进一步淘汰土焦、小立窑水泥、黏

土实心砖、小冲天炉等落后的技术、工艺和设备。

二是推进农业机械节能。更新淘汰部分老旧农业机械、高能耗老旧渔船和装备。

三是推进耕作制度节能。建立高效的耕作制度，实行免耕或少耕，大力推广保护性耕作，发展生态农业。

四是推进畜禽养殖节能。推广集约、高效、生态畜禽养殖技术，降低饲料和能源消耗。推广节能养殖模式，

充分利用太阳能和地热资源调节畜禽舍温度，降低畜禽舍加温和保温能耗。

五是推进农村生活节能。更新改造传统的省柴节煤炉灶和节能炕，加快省柴节煤灶(炕)的升级换代。发展

节能型住房，在北方地区引导农民建造太阳房和使用太阳能热水器。

大力开发农村可再生能源。

一是大力发展农村沼气。在适宜地区大力普及户用沼气。发展集约化养殖场大中型沼气工程。推进人畜分

离养殖小区的沼气集中供气工程建设。

二是推进秸秆高效利用。在粮食主产区，以农村居民炊事和取暖为重点，推广秸秆裂解气化、生物气化和

秸秆固化成型技术。

三是积极发展能源作物。利用荒山、荒坡、盐碱地及冬闲田等土地资源，稳步发展甜高粱、甘蔗、木薯和

油菜等能源作物。

深入推进农业清洁生产。

一是推广节肥节药技术。大力推广测土配方施肥技术，提高肥料利用率。推广应用高效、低毒、低残留农

药新品种，淘汰“跑、冒、滴、漏”的植保器械，推广低容量喷雾技术，减少农药用量。

二是发展生态型畜牧业。加强畜禽养殖排泄物治理，在粪污相对集中的规模化养殖场或养殖小区，重点实

施畜禽粪污能源利用工程，推广雨污分流、干湿分离和设施化处理技术。加快标准化畜禽生态养殖小区建

设。

三是发展水产健康养殖。建设一批水产健康养殖示范区(场)，合理投放饵料，推广生态养殖技术，加快建

立渔业生态环境补偿机制。

二、我国农业节能减排的严峻形势

“十一五”期间，我国节能减排目标是单位国内生产总值能耗降低20％，主要污染物排放总量减少10％。

要实现这一目标，不能忽视农业节能减排工作。

“农业节能减排是国家节能减排工作的重要组成部分，潜力巨大，前景广阔。”农业农村在节能减排中大

有可为，但目前我国的农业节能减排的形势十分严峻，应该引起各级政府、相关行业与部门的高度重视。

农业部统计显示，2006年，我国农村能源消费总量约为9亿吨标准煤，其中商品能源约为6亿吨标准

煤，占全国商品能源消费总量的四分之一。

与城镇居民相比，农村生活用能仍以薪柴等传统生物质能为主，生物质能消费占一半以上，农村居民商

品能源消费水平低。农村居民人均年耗电量约130千瓦时，仅为城镇居民的50％。随着农村居民生活水平

的提高，农村地区商品能源的需求进一步扩大，对国家能源安全的压力越来越大，农村地区的能源供铅笔盒用英语怎么说 应问

题不容忽视。

我国大部分农村地区经济发展水平低，基础设施落后，制约了常规商品能源的推广应用，并且成本高，

多数农民难以负担，出现了农村居民对优质能源日益增长的需求与商品能源供应短缺之间的矛盾。无论从

能源资源的结构性短缺，还是从经济可持续发展的目标来考虑，我国农村能源开发不能再延续过去资源耗

竭性的发展模式，必须依靠农民、立足农村，积极开发当地丰富的生物质能、太阳能、风能、地热能、小

水电和微水电等可再生能源。

此外，我国大部分农村地区居民生活用能仍以秸秆、薪柴等低效燃烧为主，室内外环境污染相当严重，

能源利用效率低，仅为25％左右，节能潜力巨大。开发农村可再生能源，做好农村能源节约，不仅有利于

改变农民传统生活能源消费模式，减少农民对商品能源的依赖，而且能够有效改善农村生产生活条件，推

进社会主义新农村建设。

目前，我国化肥使用量达到4300多万吨，利用率仅为30％左右。农药使用量140多万吨，利用率仅为

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30％左右。每年产生的畜禽粪便近30亿吨，农村每天产生生活垃圾近100万吨吨，大部分未经处理直接

排放。据调查，太湖流域农业生产和农民生活的总氮、总磷贡献率达到50％以上，滇池的总氮、总磷贡献

率达到60％以上。治理农业面源污染对实现“十一五’’污染物减排目标具有重要作用。

根据国家可再生能源发展规划，到2020年，可再生能源开发利用总量要达到3亿吨标准煤，约占届时

一次能源消费总量的10％，加快农村可再生能源开发，刻不容缓。

我国是农业大国，生物质能源的蕴藏量很大，每年可用总量折合约5亿吨标准煤，仅农业生产中每年产

生的农作物秸秆，就折合1．5亿吨标准煤。我国不宜种植粮食作物，但可以种植能源植物的土地有1亿

公顷、可人工造林土地有4667万亩。按这些土地20％的利用率计算，每年约生产10亿吨生物质，再加

上木薯、甜高粱等能源生物，据专家测算，每年至少可生产燃料乙醇和生物柴油约5000万吨，农村可再

生能源开发利用潜力巨大。

农业节能减排，就应该以节肥、节药、节水、节地、节能技术推广为重点，构建农村节约型生产和生活

方式。按照目前的发展趋势，到2010年，农村地区将推广太阳能热水器8000万平方米，太阳房5000万

平方米，太阳灶200万台，太阳能光电50万处，小型风力发电机组30万台，微型水力发电15万台，形

成1160万吨标准煤的年节能能力；将发展省柴节煤灶8851.78万户，总节能量3540.71万吨标准煤；发

展生物秸秆气化集中供气1000处，生产燃料乙醇506.7万吨、生物柴油12.54万吨，总节能量741万吨。

农村基层工作知识第四章第二节：农村基层社会保障建设

国务院总理温家宝在十一届全国人大一次会议上作政府工作报告时说，要建立和完善覆盖城乡的社会保

障体系，让人民生活无后顾之忧。

一要做好社会保险扩面和基金征缴工作。重点扩大农民工、非公有制经济组织就业人员、城镇灵活就业人

员参加社会保险。努力解决关闭破产企业退休人员和困难企业职工参加基本医疗保险问题。

二要推进社会保险制度改革。完善社会统筹与个人账户相结合的企业职工基本养老保险制度，扩大做实养

老保险个人账户试点，加快省级统筹步伐，制定全国统一的社会保险关系转续办法。规范发展企业年金制

度。探索事业单位基本养老保险制度改革。抓紧制定适合农民工特点的养老保险办法。鼓励各地开展农村

养老保险试点。加快完善失业、工伤、生育保险制度。

三要采取多种方式充实社会保障基金，强化基金监管，确保基金安全，实现保值增值。

四要健全社会救助体系。重点完善城乡居民最低生活保障制度，建立与经济增长和物价水平相适应的救助

标准调整机制。健全临时救助制度。

同时，积极发展社会福利事业。鼓励和支持慈善事业发展。做好优抚安置工作。加强防灾减灾救灾工作。

为加快社会保障体系建设，今年中央财政将安排2762亿元，比上年增加458亿元。

一、构建有利于农村基层社会稳定和社会和谐的农村社会保障体系

要实现社会和谐，维持农村基层社会稳定，使广大的农民没有后顾之忧，就必须建立起一套较完善的农村

社会保障体系。就社会保障体系本身而言一般应由三个层次组成，

社会救济制度是对贫困或者低收人阶层的最起码生活、生存条件的保障，使他们不至于陷入绝望的境地。

社会保险制度是对广大劳动者的老、病、伤、亡、失业等风险的保障，解除其后顾之忧，使其免于沦为弱

势群体。

社会福利制度是帮助社会成员改善生活条件、提高自身素质，使生活质量更高，是较高层次的保障。此外，

还有一些补充的社会保障制度，如单位年金、补充医疗保险、慈善事业、福彩等。当前农村社会保障体系

应该包括：

(一)农村社会救济(农村最低生活保障)制度

我国农村整个社会保障制度的建设虽然严重滞后，但农村社会救济工作的开展却较普遍，传统的社会救

济项目有许多，包括定期定量救济、临时救济、灾民救济、“五保”供养、残疾人援助等。这些项目中除残

疾人有《中华人民共和国残疾人保障法》和“五保”户有《农村五保供养工作条例》等法律法规作保障外，

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其他的项目基本上是一些临时性的措施。因此，必须建立起一套相对稳定的制度来保障那些低收入或贫困

者的生活。这一制度就是农村最低生活保障制度。其主要内容包括：

1．科学确定最低生活保障线标准。这一标准非常重要，要使它既能保障农村人口的最低生活，又要防止保

障标准过高而形成养懒汉的倾向。可以考虑划定一个国家线，应以最贫穷地区的最低生活作参照，全国统

一标准。在此基础上各地根据地方的情况再划定一个地方线。

2．合理筹集保障资金。最低生活保障应属公共产品，政府承担出资责任义不容辞。根据以上划定的两条线，

国家线的标准应由中央财政负担，对富裕地区最低收人也超过国家线的，则中央财政可以不负担。而地方

线的标准中高于国家线的部分可由省、市、县、乡财政合理分担。另外可以在社会捐赠和社会互助中再补

充一点。

3．正确界定保障对象。理论上说，最低生活保障的对象应是如果没有这笔费用就不能达到现有社会发展水

平上最起码的吃、穿、住、行等标准的所有的人。现实中一般包括因缺少劳力、收入太低而使生活非常困

难的家庭；因灾病或残疾致贫的家庭；无劳动能力、无生活来源及无法定扶养人的老年人、未成年人、残

疾人等。

4．正确选择资金管理与保障方式。可以将保障资金集中到县一级统一管理，实行专户专账，按时下拨到乡

镇统一发放。

(二)农村社会保险制度

社会保险制度是社会保障体系中的中坚制度，对农村社会保障体系来说，应该也是如此。当前迫切需要

建立的农村社会保险制度包括：

1．农村社会养老保险制度

(1)建立社会统筹与个人账户相结合的制度模式，以个人账户为主。实行个人账户，将个人与单位或集体缴

纳的部分完全记在个人的名下，有利于与个人利益挂钩，调动个人投保的积极性，并且便于农民在不同的

企业之间流动工作、务农以及转为城镇市民等身份的变化。实行社会统筹能体现社会保险的共济性，且便

于体现统一标准、统一运作的优越性。统筹基金承担个人账户支付完毕后的支付责任。

(2)合理筹集资金。原则上坚持个人、集体、国家三方出资。其中个人缴费不应低于50％，对于集体经济发

达的地区，集体补助的比例可以大一些，国家可以少出甚至不出，而对于集体无力承担的，国家应承担起

统筹的责任。

(3)设立好缴费标准。可以设立低、中、高多个档次，由参保人根据不同的经济条件、收人水平、健康状况

进行自主选择，并可在申请批准后调整缴纳档次。最低缴费标准按最低(支付)标准倒推，应在加上政府和

集体的补助后，能保证基本的养老需要，可按人均纯收入的一定比例作出原则性的规定。

(4)保证基金的保值增值。可以通过法律程序，在保证资金安全的前提下，推行投资代理制，将部分养老保

险基金交由专业的投资公司进行投资，以提高积累资金的增值率。

(5)加强养老保险基金的管理。

一是制定好养老保险基金管理、监督和投资运营保障制度。

二是建立由劳动保障、民政、财政、审计等政府部门和农民代表等组成的社会保障监督委员会，对养老保

险基金的使用、运营依法进行监督，及时向各方面公布有关情况，增加透明度。

三是基金以县为单位独立运作，由社保经办机构集中统一管理，专款专用。

2．农村医疗保险制度

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中国农村的医疗保险有合作医疗、医疗保险、统筹解决住院费及预防保健合同等多种形式。但基本的制

度模式是农村合作医疗，目前，应在试点的基础上，进一步完善农村合作医疗制度。其主要内容包括：

(1)以大病统筹为主要方式的家庭账户与社会统筹相结合的模式。农民因病致贫：因病返贫主要是指大病，

因此进行大额医疗费用统筹补助尤为重要。个人缴费的一部分建立家庭账户，个人缴费的其余部分和各级

财政补助资金建立大病统筹基金。

(2)合理的合作医疗筹资机制。应根据当地农村居民的医疗需求量，同时结合社会经济发展水平和个人、集

体经济的承受能力，通过确定适宜的补偿比例，测算人均基金筹集标准，坚持个人缴费、集体扶持和政府

资助相结合。

(3)合理确定报销比例。可由各地合作医疗管理组织根据筹资数额与以往医疗费用实际支出情况作出决定。

(4)强化管理和监督。

3．农村社会福利制度

农村社会福利的主要内容应包括：未成年人福利、老人福利、残疾人福利和农村劳动者福利。鉴于目前

的经济社会发展水平，农村的社会福利的形式应以劳务为主。如农村儿童的义务教育保障，对老人、儿童、

残疾人的特殊照顾和护理，农民的免费技术培训等。

此外，有条件的地区还可以为本社区的农民举办补充的社会保障项目，如社区年金、社区补充的医疗保

险等。

在拥有9亿农村人口的中国，农村基层社会的稳定是关乎整个全局稳定的大事。实践经验告诉我们：面

对“三农问题”，调整建立与农村生产力发展水平相适应的新型农村社会保障制度，已成为确保农民富裕、

农业发展和农村长治久安的根本。

二、当前农民对推进农村社保体系六盼

1．优先解决被征地农民的养老保障问题。对新增的被征地人员做到即征即保。加大政府扶持的力度，增加

政府投入，根据参保人员年龄档次分别予以资金补助。

2．将进城农民工纳入城镇社保体系。通过分阶段覆盖和发展，重点督促农民工参加工伤保险。根据企业经

营状况和缴费能力，分步实施医疗保险和生育保险。

3．改革完善现行农村养老保险制度。实行个人、集体、政府三方筹资，建立个人账户储蓄积累与养老保险

待遇调整机制相结合的模式。

4．进一步完善新型农村合作医疗制度。适当提高参保人员缴费水平。在诊疗项目上设定限制，控制支出。

建立健全对医疗机构的协议管理制度，规范定点医疗机构行为。

5．完善基层服务平台建设。建立完善农村社会保障服务网络，在机构、人员、经费、场地、制度和工作方

面实现六到位。

6．拓宽农村社会保障筹资渠道。政府加大对社会保障尤其是农村社会保障的投入力度，多渠道筹资大力实

施农村社会保障。

三、《农村五保供养工作条例》

第一章总则

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第一条为了做好农村五保供养工作，保障农村五保供养对象的正常生活，促进农村社会保障制度的发展，

制定本条例。

第二条本条例所称农村五保供养，是指依照本条例规定，在吃、穿、住、医、葬方面给予村民的生活照顾

和物质帮助。

第三条国务院民政部门主管全国的农村五保供养工作；县级以上地方各级人民政府民政部门主管本行政区

域内的农村五保供养工作。

乡、民族乡、镇人民政府管理本行政区域内的农村五保供养工作。

村民委员会协助乡、民族乡、镇人民政府开展农村五保供养工作。

第四条国家鼓励社会组织和个人为农村五保供养对象和农村五保供养工作提供捐助和服务。

第五条国家对在农村五保供养工作中做出显著成绩的单位和个人，给予表彰和奖励。

第二章供养对象

第六条老年、残疾或者未满16周岁的村民，无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人，

或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的，享受农村五保供养待遇。

第七条享受农村五保供养待遇，应当由村民本人向村民委员会提出申请；因年幼或者智力残疾无法表达意

愿的，由村民小组或者其他村民代为提出申请。经村民委员会民主评议，对符合本条例第六条规定条件的，

在本村范围内公告；无重大异议的，由村民委员会将评议意见和有关材料报送乡、民族乡、镇人民政府审

核。

乡、民族乡、镇人民政府应当自收到评议意见之日起20日内提出审核意见，并将审核意见和有关材料

报送县级人民政府民政部门审批。县级人民政府民政部门应当自收到审核意见和有关材料之日起20日内作

出审批决定。对批准给予农村五保供养待遇的，发给《农村五保供养证书》；对不符合条件不予批准的，

应当书面说明理由。

乡、民族乡、镇人民政府应当对申请人的家庭状况和经济条件进行调查核实；必要时，县级人民政府民

政部门可以进行复核。申请人、有关组织或者个人应当配合、接受调查，如实提供有关情况。

第八条农村五保供养对象不再符合本条例第六条规定条件的，村民委员会或者敬老院等农村五保供养服务

机构(以下简称农村五保供养服务机构)应当向乡、民族乡、镇人民政府报告，由乡、民族乡、镇人民政府

审核并报县级人民政府民政部门核准后，核销其《农村五保供养证书》。

农村五保供养对象死亡，丧葬事宜办理完毕后，村民委员会或者农村五保供养服务机构应当向乡、民族

乡、镇人民政府报告，由乡、民族乡、镇人民政府报县级人民政府民政部门核准后，核销其《农村五保供

养证书》。

第三章供养内容

第九条农村五保供养包括下列供养内容：

(一)供给粮油、副食品和生活用燃料；

(二)供给服装、被褥等生活用品和零用钱；

(三)提供符合基本居住条件的住房；

(四)提供疾病治疗，对生活不能自理的给予照料；

(五)办理丧葬事宜。

农村五保供养对象未满16周岁或者已满16周岁仍在接受义务教育的，应当保障他们依法接受义务教育

所需费用。

农村五保供养对象的疾病治疗，应当与当地农村合作医疗和农村医疗救助制度相衔接。

第十条农村五保供养标准不得低于当地村民的平均生活水平，并根据当地村民平均生活水平的提高适时调

整。

农村五保供养标准，可以由省、自治区、直辖市人民政府制定，在本行政区域内公布执行，也可以由设

区的市级或者县级人民政府制定，报所在的省、自治区、直辖市人民政府备案后公布执行。

国务院民政部门、国务院财政部门应当加强对农村五保供养标准制定工作的指导。

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第十一条农村五保供养资金，在地方人民政府财政预算中安排。有农村集体经营等收入的地方，可以从农

村集体经营等收人中安排资金，用于补助和改善农村五保供养对象的生活。农村五保供养对象将承包土地

交由他人代耕的，其收益归该农村五保供养对象所有。具体办法由省、自治区、直辖市人民政府规定。

中央财政对财政困难地区的农村五保供养，在资金上给予适当补助。

农村五保供养资金，应当专门用于农村五保供养对象的生活，任何组织或者个人不得贪污、挪用、截留

或者私分。

第四章供养形式

第十二条农村五保供养对象可以在当地的农村五保供养服务机构集中供养，也可以在家分散供养。农村五

保供养对象可以自行选择供养形式。

第十三条集中供养的农村五保供养对象，由农村五保供养服务机构提供供养服务；分散供养的农村五保供

养对象，可以由村民委员会提供照料，也可以由农村五保供养服务机构提供有关供养服务。

第十四条各级人民政府应当把农村五保供养服务机构建设纳入经济社会发展规划。

县级人民政府和乡、民族乡、镇人民政府应当为农村五保供养服务机构提供必要的设备、管理资金，并

配备必要的工作人员。

第十五条农村五保供养服务机构应当建立健全内部民主管理和服务管理制度。

农村五保供养服务机构工作人员应当经过必要的培训。

第十六条农村五保供养服务机构可以开展以改善农村五保供养对象生活条件为目的的农副业生产。地方各

级人民政府及其有关部门应当对农村五保供养服务机构开展农副业生产给予必要的扶持。

第十七条乡、民族乡、镇人民政府应当与村民委员会或者农村五保供养服务机构签订供养服务协议，保证

农村五保供养对象享受符合要求的供养。

村民委员会可以委托村民对分散供养的农村五保供养对象提供照料。

第五章监督管理

第十八条县级以上人民政府应当依法加强对农村五保供养工作的监督管理。县级以上地方各级人民政府民

政部门和乡、民族乡、镇人民政府应当制定农村五保供养工作的管理制度，并负责督促实施。

第十九条财政部门应当按时足额拨付农村五保供养资金，确保资金到位，并加强对资金使用情况的监督管

理。

审计机关应当依法加强对农村五保供养资金使用情况的审计。

第二十条农村五保供养待遇的申请条件、程序、民主评议情况以及农村五保供养的标准和资金使用情况等，

应当向社会公告，接受社会监督。

第二十一条农村五保供养服务机构应当遵守治安、消防、卫生、财务会计等方面的法律、法规和国家有关

规定，向农村五保供养对象提供符合要求的供养服务，并接受地方人民政府及其有关部门的监督管理。

第六章法律责任

第二十二条违反本条例规定，有关行政机关及其工作人员有下列行为之一的，对直接负责的主管人员以及

其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

(一)对符合农村五保供养条件的村民不予批准享受农村五保供养待遇的，或者对不符合农村五保供养条

件的村民批准其享受农村五保供养待遇的；

(二)贪污、挪用、截留、私分农村五保供养款物的；

(三)有其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊行为的。

第二十三条违反本条例规定，村民委员会组成人员贪污、挪用、截留农村五保供养款物的，依法予以罢免；

构成犯罪的，依法追究刑事责任。

违反本条例规定，农村五保供养服务机构工作人员私分、挪用、截留农村五保供养款物的，予以辞退；

构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第二十四条违反本条例规定，村民委员会或者农村五保供养服务机构对农村五保供养对象提供的供养服务

不符合要求的，由乡、民族乡、镇人民政府责令限期改正；逾期不改正的，乡、民族乡、镇人民政府有权

终止供养服务协议；造成损失的，依法承担赔偿责任。

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第七章附则

第二十五条《农村五保供养证书》由国务院民政部门规定式样，由省、自治区、直辖市人民政府民政部门

监制。

第二十六条本条例自2006年3月1日起施行。1994年1月23日国务院发布的《农村五保供养工作条例》

同时废止。

农村基层工作知识第四章第三节：农村基层文化建设

文化是一个民族的根，一个民族的魂，具有凝聚、整合、同化、规范社会群体行为和心理的功能，有着其

他社会元素无法取代的作用。

在新的历史阶段，加强农村文化建设，是全面建设小康社会的内在要求，是树立和落实科学发展观、构建

社会主义和谐社会的重要内容，是建设社会主义新农村、满足广大农民群众多层次多方面精神需要的有效

途径。中央提出的促进“乡风文明，具有深刻的思想内涵，是新农村文化建设的重要目标，其实质就是要构

建以新的生产方式和生活方式为特征的新农村，不断塑造有知识有文化的新农民。这对于进一步推进新农

村文化建设，提高党的执政能力和巩固党的执政基础，促进农村经济社会全面发展，具有重要的现实意义

和长远的历史意义。

国务院总理温家宝在十一届全国人大一次会议上作政府工作报告时说，要深化文化体制改革，推动文化

大发展大繁荣。

要进一步落实和完善文化体制改革政策措施，推动文化创新，加强文化建设。坚持用马克思主义中国化

最新成果教育人民，在全社会树立中国特色社会主义共同理想，大力弘扬以爱国主义为核心的民族精神和

以改革创新为核心的时代精神，深入进行社会主义荣辱观教育。推进和谐文化建设，实施公民道德建设工

程，培育文明社会风尚。特别要加强青少年思想道德建设。深入开展文明创建活动。坚持为人民服务、为

社会主义服务的方向，全面贯彻百花齐放、百家争鸣的方针。发展哲学社会科学。繁荣新闻出版、广播影

视、文学艺术。鼓励创作优秀精神文化产品。加大政府投入力度，加快构建覆盖全社会的公共文化服务体

系。加快乡镇综合文化站建设。推进全国文化信息共享、广播电视村村通、农家书屋和农村电影放映工程。

具有公益性质的博物馆、纪念馆和全国爱国主义教育示范基地，今明两年内全部向社会免费开放。

一、推动社会主义文化大发展大繁荣

当今时代，文化越来越成为民族凝聚力和创造力的重要源泉，越来越成为综合国力竞争的重要因素，丰

富精神文化生活越来越成为我国人民的热切愿望。要坚持社会主义先进文化前进方向，兴起社会主义文化

建设新高潮，激发全民族文化创造活力，提高国家文化软实力，使人民基本文化权益得到更好保障，使社

会文化生活更加丰富多彩，使人民精神风貌更加昂扬向上。

1．建设社会主义核心价值体系，增强社会主义意识形态的吸引力和凝聚力。社会主义核心价值体系是社会

主义意识形态的本质体现。要巩固马克思主义指导地位，坚持不懈地用马克思主西红柿炒菜花 义中国化最新成果武装全

党、教育人民，用中国特色社会主义共同理想凝聚力量，用以爱国主义为核心的民族精神和以改革创新为

核心的时代精神鼓舞斗志，用社会主义荣辱观引领风尚，巩固全党全国各族人民团结奋斗的共同思想基础。

大力推进理论创新，不断赋予当代中国马克思主义鲜明的实践特色、民族特色、时代特色。开展中国特色

社会主义理论体系宣传普及活动，推动当代中国马克思主义大众化。推进马克思主义理论研究和建设工程，

深入回答重大理论和实际问题，培养造就一批马克思主义理论家特别是中青年理论家。切实把社会主义核

心价值体系融人国民教育和精神文明建设全过程，转化为人民的自觉追求。积极探索用社会主义核心价值

体系引领社会思潮的有效途径，主动做好意识形态工作，既尊重差异、包容多样，又有力抵制各种错误和

腐朽思想的影响。繁荣发展哲学社会科学，推进学科体系、学术观点、科研方法创新，鼓励哲学社会科学

界为党和人民事业发挥思想库作用，推动我国哲学社会科学优秀成果和优秀人才走向世界。

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2．建设和谐文化，培育文明风尚。和谐文化是全体人民团结进步的重要精神支撑。要积极发展新闻出版、

广播影视、文学艺术事业，坚持正确导向，弘扬社会正气。重视城乡、区域文化协调发展，着力丰富农村、

偏远地区、进城务工人员的精神文化生活。加强网络文化建设和管理，营造良好网络环境。大力弘扬爱国

主义、集体主义、社会主义思想，以增强诚信意识为重点，加强社会公德、职业道德、家庭美德、个人品

德建设，发挥道德模范榜样作用，引导人们自觉履行法定义务、社会责任、家庭责任。加强和改进思想政

治工作，注重人文关怀和心理疏导，用正确方式处理人际关系。动员社会各方面共同做好青少年思想道德

教育工作，为青少年健康成长创造良好社会环境。深入开展群众性精神文明创建活动，完善社会志愿服务

体系，形成男女平等、尊老爱幼、互爱互助、见义勇为的社会风尚。弘扬科学精神，普及科学知识。

3．弘扬中华文化，建设中华民族共有精神家园。中华文化是中华民族生生不息、团结奋进的不竭动力。要

全面认识祖国传统文化，取其精华，去其糟粕，使之与当代社会相适应、与现代文明相协调，保持民族性，

体现时代性。加强中华优秀文化传统教育，运用现代科技手段开发利用民族文化丰厚资源。加强对各民族

文化的挖掘和保护，重视文物和非物质文化遗产保护，做好文化典籍整理工作。加强对外文化交流，吸收

各国优秀文明成果，增强中华文化国际影响力。

4．推进文化创新，增强文化发展活力。在时代的高起点上推动文化内容形式、体制机制、传播手段创新，

解放和发展文化生产力，是繁荣文化的必由之路。要坚持为人民服务、为社会主义服务的方向和百花齐放、

百家争鸣的方针，贴近实际、贴近生活、贴近群众，始终把社会效益放在首位，做到经济效益与社会效益

相统一。创作更多反映人民主体地位和现实生活、群众喜闻乐见的优秀精神文化产品。深化文化体制改革，

完善扶持公益性文化事业、发展文化产业、鼓励文化创新的政策，营造有利于出精品、出人才、出效益的

环境。坚持把发展公益性文化事业作为保障人民基本文化权益的主要途径，加大投入力度，加强社区和乡

村文化设施建设。大力发展文化产业，实施重大文化产业项目带动战略，加快文化产业基地和区域性特色

文化产业群建设，培育文化产业骨干企业和战略投资者，繁荣文化市场，增强国际竞争力。运用高新技术

创新文化生产方式，培育新的文化业态，加快构建传输快捷、覆盖广泛的文化传播体系。设立国家荣誉制

度，表彰有杰出贡献的文化工作者。

中华民族伟大复兴必然伴随着中华文化繁荣兴盛。要充分发挥人民在文化夏威夷旅游攻略 建设中的主体作用，调动广大

文化工作者的积极性，更加自觉、更加主动地推动文化大发展大繁荣，在中国特色社会主义的伟大实践中

进行文化创造，让人民共享文化发展成果。

在继承十六大有关发展文化事业的许多重要思想、重要论断、重要提法的同时，十七大坚持与时俱进，

提出了一系列新思想、新观点、新举措，令人振奋。“文化软实力”这一新名词出现在十七大报告中，引起

人们特别关注。文化软实力是综合国力和国际竞争力的重要组成部分，各国都把提高国家文化软实力作为

重要发展战略，千方百计壮大本国文化的整体实力和国际竞争力。我国要在激烈的国际竞争中赢得主动，

就必须在壮大经济实力、科技实力和加强国防力量的同时，使国家文化软实力有一个大的提高。十七大报

告中“文化越来越成为民族凝聚力和创造力的重要源泉、越来越成为综合国力竞争的重要因素”的重要论述，

以及提出“激发全民族文化创造活力，提高国家文化软实力”，是我们党对文化在党和国家工作全局中战略

地位和重要作用的新认识、新论断。

报告重点提出并论述了“建设社会主义核心价值体系，增强社会主义意识形态的吸引力和凝聚力”的重要

意义。文化软实力很大程度上表现为国民的精神状态、意志品格和内在凝聚力，这一切主要来自于人们的

社会核心价值的认同。作为一个拥有13亿人口、56个民族的大国，要把建设社会主义核心价值体系，作

为提高我国文化软实力的首要任务。

加强文化建设，提高我国文化软实力，有利于不断增强中华民族的凝聚力和创造力，把亿万人民紧紧团

结在中国特色社会主义文化的伟大旗帜下，为实现中华民族的伟大复兴而不懈奋斗；有利于在世界文化的

交流和合作中，不断增强中华文化的国际竞争力、吸引力，推动中华文化走向世界，真正把我国建设成为

文化强国。

二、发挥财政职能作用，促进基层文化发展

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基层文化建设是中国先进文化建设的重要组成部分，是推动先进生产力发展的重要因素，也是实现广大

人民群众根本利益的重要保障。要以社区和乡镇为重点，全面加强文化阵地、文化队伍、文化活动内容和

方式的建设，努力满足广大人民群众日益增长的精神文化需求。

(一)充分认识发展先进文化的重要意义，支持基层文化建设

基层文化工作是整个文化工作的基础，担负着直接开展文化工作与创建社会主义文化的重任。基层文化

工作对于陶冶人民群众的情操，提高人民群众的素质有着直接的不可替代的作用。我们党要始终代表中国

先进文化的前进方向，就必须实施科教兴国战略，大力发展教育和科学文化事业，培养一代又一代有理想、

有道德、有文化、有纪律的公民；就必须加大财政投入，推动基层文化事业的繁荣和发展。这是财政部门

的一项重要职责和历史使命。

1．财政文化经费投入持续增长。多年来，教育和科学经费投人增长速度均高于同期财政收入增长速度，文

化经费投入增长速度则保持不低于财政收入的增长速度。财政文化事业费支出重点用于保证基层公益性文

化事业单位的经费需要。

2．加大财政转移支付力度，扶持困难地区基层文化事业发展。在确定中央财政对地方财政转移支付数额时，

文化建设是其中一个重要因素。近几年来，中央财政总支出中一半以上用于补助地方，其中一部分可由地

方用于文化事业的发展。此外，中央财政还设立了地方文化设施维修和设备购置专项经费及万里边疆文化

长廊建设专项经费。省级和地市级财政也都通过转移支付的方式对基层文化事业给予了相应扶持。

3．制定文化经济政策，鼓励和引导文化事业健康发展。各级财政部门积极贯彻落实国务院确定的对宣传文

化单位实行增值税先征后返、建立宣传文化发展专项资金、开征文化事业建设费、实行电影5项优惠政策、

鼓励对文化事业的捐赠等政策措施，适应社会主义市场经济要求的文化筹资机制和多渠道投入体制初步形

成。

(二)认真履行财政职能，继续支持和促进基层文化事业发展

1．进一步加大基层文化经费投人。各级财政部门要按照党的十四届六中全会《关于加强社会主义精神文明

建设若干重要问题的决议》要求，确保文化事业经费增长不低于当年财政收入的增长幅度。地方文化事业

费支出也要有相应增长。要切实加强群艺馆、图书馆、文化馆<站)等基层文化事业单位建设，保证公共图

书馆有一定数量的购书经费，群艺馆、文化馆(站)有一定的业务经费。在实施积极财政政策的过程中，要

将部分国债资金用于基层文化设施建设，并带动其他资金配套投入。

2．发挥中央财政资金的导向性和示范性作用，带动基层文化经费投入持续增长。在分配中央财政对地方基

层文化设施建设的补助资金时，应对中西部困难地区、少数民族地区、边疆地区给予倾斜，保证专款专用。

从2002年起，中央财政将“万里边疆文化长廊建设”专项补助经费和地方文化设施维修购置专项补助经费由

500万元和600万元分别增加到1600万元和1400万元。此外，还专项安排了国家舞台艺术精品工程经费

4000万元，全国文化信息资源共享经费2000万元，用于支持优秀剧节目创作和文化信息网络建设。对文

化部提出的“送书下乡工程，“流动文化服务车购置”、“开展老年教育”、“加强城市街道、社区文化站建设”、

“加强文化系统干部教育培训”等项目，拟安排一定资金给予重点支持。

3．促进体制改革，转变投入方式，严格资金管理。各级财政部门要积极支持和促进文化体制改革，配合有

关部门抓紧解决基层文化单位机构重复设置、布局不合理、规模效益不高、损失浪费等问题。同时，要适

时调整投入方式和投入结构，制定切实有效的财务管理制度，提高财政资金使用效益。

4．落实和完善文化经济政策，支持基层文化发展。各级财政部门应充分利用财政、税收等经济杠杆，引导

资金投向，调整文化布局，支持基层文化建设。文化事业建设费的安排使用应向基层文化建设项目倾斜。

要鼓励社会力量对文化事业进行公益性捐赠，进一步拓宽基层文化单位的筹资渠道。

三、做好基层文化设施建设

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建设部作为主管城乡规划、建设和管理的职能部门，应按照国务院的部署，根据行业特点，发挥行业优

势，以扎实有效的工作，推动基层文化建设的深入开展。

(一)要认真做好文化设施建设的规划

文化设施是开展群众文化活动，传播先进文化的重要阵地。搞好文化设施建设，必须做好文化设施的建

设规划。各级建设行政主管部门要加强与文化部门的配合，按照《中华人民共和国城市规划法》，把文化

设施建设纳入城乡规划，在城市总体规划和详细规划中一定要考虑文化设施的合理布局与配置。对近期计

划建设的群艺馆、文化馆、图书馆、文化站，要作为重点，列入城市近期建设规划。城市新区建设和旧区

改建都必须规划和配套建设相应的文化设施。总之，要用规划这个龙头，确保文化设施建设的落实和布局，

从根本上解决文化设施不足甚至被挤占的现象。

(二)要严格文化设施建设用地的规划管理

文化设施是城市公共服务设施的重要组成部分，文化设施建设用地除具有城市土地的一般属性外，更具有

公共性和社会性。因此，文化设施建设用地，必须优先安排。在文化设施用地的具体管理上，

一要选择合适的区位布置文化设施用地；

二是各地城乡规划行政部门要加强文化设施用地监督管理。对于现有的基层文化设施用地，不得随意改变

使用性质，以作他用。对城乡建设确需征用文化设施用地的，必须做到先建后拆，或建拆同时进行，重建

的文化设施规模原则上不低于原有的规模。

(三)要认真做好文化设施的设计工作

文化建筑是城市主要的公共建筑，基层文化设施是群众文化活动的主要场所。因此，对于文化设施的建

筑设计要有更高的要求，不仅要有文化品位，而且要体现地方特色；不仅要考虑到历史和文化传统，而且

要体现时代特征。各级建设行政主管部门要加强和关注文化设施的建筑设计工作，使城市的文化设施建设

与城市的整体风格相一致，使基层文化设施建设更能满足人民群众的需要。文化建筑要成为精品，要成为

城市空间和人民群众生活的亮点。同时，要进一步加强和完善文化设施建设的规范，建立健全基层文化设

施建设的法规。通过加强立法，进一步加大文化设施建设的力度。由于文化设施等公共建筑的使用对象是

广大人民群众，因此在工程建设中，各级建设行政主管部门务必加强工程质量监督，确保使用的安全。

(四)要增强责任意识，切实加强领导

基层文化建设是中国先进文化建设的重要方面，是推动先进生产力发展的重要因素。认真做好文化设施

建设的规划、设计和工程质量工作，是各级建设行政主管部门责无旁贷、义不容辞的责任。各级建设行政

主管部门要从贯彻“三个代表”重要思想的高度，从实现广大人民群众根本利益的高度，充分认识加强基层

文化建设的重要性，进一步增强搞好基层文化建设的责任感、紧迫感和自觉性。各级建设行政主管部门要

始终把加强基层文化建设摆在重要位置，列入重要议事日程，根据职责分工，明确任务，加强领导，负起

责任，以卓有成效的工作积极推进基层文化建设。

第四章第四节：农村基层教育建设

国务院总理温家宝在十一届全国人大一次会议上作政府工作报告时说，要坚持优先发展教育。要让孩子

们上好学，办好人民满意的教育，提高全民族的素质。

一是在全国城乡普遍实行免费义务教育。继续增加农村义务教育公用经费，提高保障水平。适当提高农

村家庭经济困难寄宿生生活费补助标准。认真落实保障经济困难家庭、进城务工人员子女平等接受义务教

育的措施。在试点基础上，从今年秋季起全面免除城市义务教育学杂费。

二是加强职业教育基础能力建设，深化职业教育管理、办学、投入等体制改革，培养高素质技能型人才。

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三是提高高等教育质量。优化学科专业结构，推进高水平大学和重点学科建设。普通高校招生增量继续向

中西部地区倾斜。办好各级各类教育，必须抓好三项工作：

一要全面实施素质教育，推进教育改革创新。深化教学内容和方式、考试和招生制度、质量评价制度等改

革。切实减轻中小学生课业负担。

二要加强教师队伍特别是农村教师队伍建设，完善和落实教师工资、津补贴制度。

三要加大教育事业投入。今年中央财政用于教育的投入，将由去年的1076亿元增加到1562亿元；地方财

政也都要增加投入。进一步规范教育收费。鼓励和规范民办教育发展。

一、留守儿童教育

2008年2月27日，全国妇联发布的全国农村留守儿童状况调查结果显示，由于生活环境不稳定，缺乏

父母亲的关爱，农村留守儿童成长发展受到一定影响，部分中西部省份的留守儿童受教育状况相对较差，

辍学比例高于其他省份。

根据抽样数据推断，全国农村留守儿童约5800万人，在全部农村儿童中，留守儿童的比例达28．29％，

平均每4个农村儿童中就有一个多留守儿童。而且多数居住在中南各省，其中，四川、安徽、河南、广东、

湖南和江西6省的农村留守儿童在全国农村留守儿童总量中所占比例超过半数，达到52％。

对“留守儿童”的教育问题需要学校、家庭、社会三方齐抓共管才能取得明显实效。

首先，政府要高度重视。切实解决留守儿童的教育管理问题，需要各级政府和相关部门的大力关心协作，

共同完成。

一是要建立健全政策机制。要认真落实《中华人民共和国未成年人保护法》等法律、政策的精神，各级政

府和有关职能部门和结合当地实际，从入学教育、学校建设、户籍管理等方面，健全政策和制度，从根本

上杜绝城市学校对流动儿童的歧视性待遇，确保流动儿童教育“以流人地政府管理为主，以全日制公办学校

为主”政策的落实，解决一些有条件携带子女到城市读书的农村流动父母的后顾之忧。同时，应大力加强农

村寄宿制学校建设，从根本上解决农村留守儿童的学校寄宿条件，保证农村外出务工者子女“不但有学上，

而且能够上好学”。

二是要建立明确责任机制。要坚持政府积极主导、部门分工协作的原则，共同担负起解决农村留守儿童问

题的重任。教育部门要将农村留守流动儿童的教育管理工作作为义务教育均衡发展的一件大事大抓，认真

抓好留守儿童的人校人园入托工作，将留守儿童中的贫困生纳入“两免一补”范畴，确保他们完成义务教育；

组织部门要充分发挥农村基层党组织的工作优势，把农村村部、党员活动室、远教站点等建成关爱农村留

守儿童的“阳光驿站”；民政部门要认真做好困难留守儿童的社会救助工作，及时将符合条件的纳入低保范

围；财政部门要加大对农村留守儿童“阳光驿站”和寄宿学校建设的资金投入；卫生部门要做好农村留守儿

童的保健工作，确保他们的基本医疗服务。

其次，社会要热切关心。针对农村留守儿童成长环境较差的问题，应充分调动社会各方面的力量，为他

们健康成长创造较好的外部环境。应切实加强正确舆论导向和宣传，努力营造全社会共同关注、真情关爱

农村留守儿童的良好氛围。要从严打击侵害农村留守儿童权益的违法犯罪活动，积极为他们提供各种形式

的援助；要大力加强农村文化体育场所建设，突出整治好校园周边环境，重点加强网吧、电子游戏室等规

范经营，最大程度地减少对孩子们的精神污染。要充分发挥共青团、妇联等社会团体的组织优势，广泛开

展“手拉手关爱农村留守儿童，，、“留守小队”等关爱服务活动，让更多有社会爱心的人士积极投入到“阳光

驿站”、“爱心之家，，的建设服务中来，通过开展形式多样的活动，引导农村留守儿童自理自护、自立自

强，真正为农村留守儿童创建一个良好的学习生活环境。

再次，家庭要努力履责。父母是孩子的第一任老师，家庭教育是事关孩子们健康成长的重要教育渠道，

因此，父母应努力履行起家庭教育的职责。外出务工的父母有条件的应尽量携带子女到务工地附近学校入

学，没条件的应慎重稳妥地选好委托监护人，做到经常与委托监护人及留守孩子联系，多渠道多方式地对

留守孩子的学习、生活、思想等方面状况加以关心和教育，最大程度地保证对孩子委托监护的到位。同时，

外出务工的父母也应加强与留守孩子学校的班主任和任课老师的联系，及时掌握孩子在学校各方面的情况

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和表现，力求配合好学校教育。必要时应尽可能多地回家看望孩子，与孩子进行面对面的情感交流，可以

充分利用自己外出务工的种种正面经历作为教育媒介，激励孩子要能吃苦耐劳、勤奋好学、拼搏向上，用

学习和知识谋求人生发展，让他们的下一代结束留守生活。

最后，学校要强化教育。学校教育是促进农村留守儿童健康成长的主渠道。这就要求学校教育不仅要完

成校内对留守儿童的教育，同时应有意识地向留守儿童校外生活延伸，以弥补他们校外的生活真空。为此，

学校应建立健全农村留守儿童学生档案，把学生父母是否在外务工、在什么地方务工以及父母的联系方式

等作为重要内容增加到学生档案里。通过留守学生档案，学校一方面要加强对留守孩子的特殊关心和监护，

另一方面要有专门的教师负责定期与留守儿童父母联系和沟通，帮助留守学生健康成长。同时，学校还应

加强留守儿童生活技能的教育培养，包括相关的安全、生活常识、生理卫生和心理健康等知识，真正做到

在抓好知识教育的同时，还密切关注他们的身心健康发展。有条件的学校应增设心理教育教师，让他们和

其他任课老师一起，共同对孩子们显性和隐性的心理压力进行疏导，帮助他们健康、和谐发展。

二、多管齐下缓解农村师资匮乏

教育部最新统计显示：我国县镇以下的农村中小学有33万所，占目前全国中小学总量的79％。然而，

在全国1000多万普通中小学专任教师中，这些学校的教师数量还占不到一半。这种巨大的反差，既说明

教师队伍面临突出的结构矛盾，也与我国目前的国情密不可分。教育部新闻发言人王旭明说，为了解决城

乡教师分布不合理和农村地区教师匮乏的现状，我国采取多渠道师资培养方式，努力为农村“输血”，并正

在逐步帮助农村提高自身“造血”能力。

提高待遇吸引优秀教师。在我国目前的地方经济条件下，大幅度提高农村教师的待遇并不现实。因此，

教育部和各级地方政府采取多项创新措施，鼓励、支持城镇教师去农村支教。已实施两年的“农村义务教育

阶段学校教师特设岗位计划”就是由中央政府出钱，支付教师前三年的工资，帮助地方吸引合格教师。三年

后，地方政府再接管，即使只有80％的教师留下，也算成功地留住了人才。据统计，“农村义务教育阶段

学校教师特设岗位计划”目前已从应届大学毕业生中招聘特岗教师3．3万名，覆盖12个省(区、市)和新疆

生产建设兵团395个县级单位的4074所农村中小学，缓解了义务教育资源极其匮乏的地区的教师不足、

素质不高的问题。《义务教育法》中规定，政府应在区域内有效合理地配置师资资源，要鼓励校长、教师

的合理流动。这是加强农村教师队伍建设的治本之策。

大力推进师范生支教。2007年，教育部下发《关于大力推进师范生实习支教工作的意见》，要求高师

院校要因地制宜地组织高年级师范生，到中小学进行不少于一学期的教育实习。河北和山西等地的师范学

院目前都积累了很好的经验。在师范生培养方面，教育部也针对农村地区音体美教师奇缺的问题制定政策。

教育部有关部门已与国家体育总局展开合作，专门策划一个针对农村体育老师的培训计划。针对农村地区

外语教师发音不准确的问题，教育部也在通过发放英语光盘、派专人培训等形式，帮助农村学校提高外语

教学质量。目前，我国农村地区小学专任教师学历合格率进一步提高。2007年，农村地区小学专任教师学

历(高中及以上学历)合格率达到98．97％，比2002年提高了1．88个百分点。农村地区小学高一级学历(大

专及以上学历)教师比例大幅提高，2007年达到63．35％，比2002年提高了34．73个百分点。

农村代课教师减至不到38万。截至2007年底，全国中小学代课人员为37．9万人，比2006年减少了

4．9万人。目前重庆、广西等地由政府出面，协调教育、人事、编制、财政等有关方面，通过公开招聘等

形式，吸收有资格证书、符合教师条件的代课人员，合格的予以留用，社会反响良好。教育部人事司副巡

视员谢志敏说，代课人员实际上就是俗称的代课教师，我国的代课人员主要在农村小学。这些人员的产生

原因很复杂，涉及人事编制、人才匮乏等多个方面的问题。因为代课教师这个问题既敏感又复杂，因此社

会关注度高、政策性强。

待遇和工资水平会进一步提高。国家对整个中小学教师待遇问题历来非常重视。2006年中小学实行了岗位

绩效工资制度。这一制度实施后，全国教师的基本工资实行了统一政策，但在一些地方，教师的津贴、补

贴还没有完全落实。目前，教育部、人事部、财政部等有关部门正在积极研究关于收入分配制度改革进一

步到位的问题，理顺、规范教师的津贴、补贴，研究制订教师绩效工资的指导意见，争取尽快下发。随着

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中小学收入分配制度改革的进一步到位，教师津贴、补贴等将规范落实，教师的待遇将进一步提高。努力

落实《义务教育法》规定的义务教育阶段教师的平均工资水平不低于当地公务员的平均工资水平。

三、基层教育的几点思考

近年来，党中央、国务院和各级地方党委、政府对农村中小学教育高度重视，这就要求我们必须坚持科

学发展观，树立以人为本的理念，不断适应新形势，按照社会进步的趋势和方向，考虑农村教育发展、学

校管理、师资队伍管理和学生管理等重大问题的解决办法和思路，并逐步加以落实，努力提高农村教育质

量和群众对教育工作的满意度。

1．合理确定教师编制，建立与教学工作量相适应的教师队伍。要充分考虑许多农村学校地处山区、教学点

分散、教学班较多但每班学生少的实际情况，以教学班数量和课程设置为依据，以师生比为参照，科学、

合理地核定教师编制；要认真研究制定我市农村中小学义务阶段教师定编暂行办法，通过采取有效措施，

缓解教师不足的I司题。

2．采用定向招录、均衡招录等办法，优化教师队伍结构。要充分考虑结构的合理性，把复合型教师作为今

后农村小学阶段招录教师的重点；要实行定向招录、均衡招录，多招录一些愿意在农村长期工作的教师；

要减少单向的行政措施，多采取双向承诺的招录措施，解决当前教师队伍年龄、性别、学科和布局结构不

合理的问题。

3．制定优惠政策，稳定、鼓励教师在农村长期任教。首先要把现有农村教师稳定在农村。有关部门要以人

为本，充分考虑教师的意愿，同时在工资待遇、绩效工资、职称评定等方面适当倾斜，鼓励教师在农村长

期任教；要出台优惠政策，解决农村教师在住房等方面的后顾之忧。

4．规范地进行教师培训，提高农村教师队伍素质。各县(市)区政府要逐步加大对农村教师培训的经费投入；

教育部门要有针对性地对农村教师进行培训，切实增强培训效果。

5．严格教师队伍管理，提高学校管理水平。要加强对教师队伍的管理，杜绝现有教师队伍中存在的借调、

转行、从事教育行政工作等现象；要制定规范的管理办法，加强教师队伍行业保健，延长教师的有效教学

时间和生命，同时避免出现小病大休、无病也休等现象。

6．建立长效支教体制，实现优势教育资源对薄弱学校的对口支援。今后，凡城市新招录的教师，必须先到

农村支教若干年，在一定程度上弥补农村薄弱学校教师队伍的短缺。

7．科学、合理地节约教育资源，充分发挥有限教育资源的作用。要通过发展寄宿制教育，有效节约教育资

源。要加大投入力度，在农村寄宿制学校建设一批沼气池，解决其燃料问题；要采取以奖代补的办法，改

善农村寄宿制学校的住宿和饮食条件。要提高远程教育设施的利用率，以发挥优质教育资源的作用，解决

基层教师不足的问题。

8．对各地在当前教师短缺情况下探索出的一些临时性措施加以规范，标本兼治，解决农村薄弱学校存在的

突出问题。教育部门要大力推行绩效工资制，鼓励农村薄弱学校中有能力的复合型教师兼课。

9．清廉办教育、勤俭办教育。要加强教育领域的党风廉政建设，有效杜绝教师队伍超编进人和教师借调、

在编不在岗等不正之风；要尽可能减少教育方面存在的超前消费现象，树立勤俭节约的良好风尚。

农村基层工作知识第四章第五节：农村基层卫生建设

国务院总理温家宝在十一届全国人大一次会议上作政府工作报告时指出，推进卫生事业改革和发展，要

重点抓好四件事：

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一是加快推进覆盖城乡居民的医疗保障制度建设。扩大城镇职工基本医疗保险覆盖面；城镇居民基本医疗

保险试点要扩大到全国50％以上的城市；在全国农村全面推行新型农村合作医疗制度，用两年时间将筹资

标准由每人每年50元提高到100元，其中中央和地方财政对参合农民的补助标准由40元提高到80元。

健全城乡医疗救助制度。

二是完善公共卫生服务体系。抓好重大疾病防治，落实扩大国家传染病免疫规划范围的政策措施，加大对

艾滋病、结核病、血吸虫病等疾病患者免费治疗力度。加强地方病、职业病、精神病防治。做好妇幼保健

工作。在中西部地区农淇澳岛 村实施住院分娩补助政策。健全公共卫生服务经费保障机制。

三是推进城乡医疗服务体系建设。重点健全农村三级卫生服务网络和城市社区医疗卫生服务体系。加大全

科医护人员和乡村医生培养力度，鼓励高素质人才到基层服务。开展公立医院改革试点。制定和实施扶持

中医药和民族医药事业发展的措施。

四是建立国家基本药物制度和药品供应保障体系，保证群众基本用药和用药安全，控制药品价格上涨。今

年中央财政将安排832亿元，一年增加167亿元，支持卫生事业改革和发展，重点向农村和基层倾斜。

2007年以来，国务院组织力量研究深化医药卫生体制改革问题，已经制定一个初步方案，将向社会公

开征求意见。改革的基本目标是：坚持公共医疗卫生的公益性质，建立基本医疗卫生制度，为群众提供安

全、有效、方便、价廉的基本医疗卫生服务。我们要坚定地推进这项改革，让人人享有基本医疗卫生服务。

2008年中央财政安排用于医疗卫生的支出达到831．58亿元，比上年增长25.2％。其中安排126.1亿

元，支持加强公共卫生服务体系建设。在去年较大幅度增长的基础上，今年预算安排260亿元，加上去年

预留的300亿，一共是560亿，支持深化医药卫生体制的改革。

通过推进这项改革，逐步建立起公共卫生、医疗服务、医疗保障、药品供应保障四个体系。安排253亿

元，用于全面推进新型农村合作医疗制度，准备用两年的时间，将医疗筹资水平从目前的50元提高到100

元，中央财政和地方财政补助水平将由原来的人均40元提高到80元。

与此同时，推进城镇居民基本医疗保险试点，支持健全城乡医疗救助制度。也就是在城镇职工基本医疗

保障制度进一步完善的基础上，对城镇非职工人员，平时习惯叫“一老一少，——老年人以及儿童，把他们

全部纳入到城镇居民基本医疗保险体系，中央财政和地方财政也给予大力的支持，安排相应的经费。

一、加快推进新型农村合作医疗试点工作的措施

根据国务院第101次常务会议和2005年全国新型农村合作医疗试点工作会议精神，从2006年起，将

调整相关政策，加大力度，加快进度，积极推进新型农村合作医疗试点工作。

(一)高度重视新型农村合作医疗试点工作

建立新型农村合作医疗制度，是从我国基本国情出发，解决农民看病难问题的一项重大举措，对于提高

农民健康水平、缓解农民因病致贫、因病返贫、统筹城乡发展、实现全面建设小康社会目标具有重要作用。

各有关部门要从执政为民、以人为本和建设和谐社会的高度，充分认识开展新型农村合作医疗试点工作的

重大意义，按照国务院的部署和要求，统一思想，明确目标，精心组织，扎实工作，把这项造福广大农民

的大事抓紧、抓实、抓好。各省(区、市)相关部门要认真组织开展调查研究，完善试点方案，规范运作机

制，形成2～3种比较成熟的试点模式，供今后推广时借答。

(二)明确扩大试点的目标和要求

各省(区、市)要在认真总结试点经验的基础上，加大工作力度，完善相关政策，扩大新型农村合作医疗

试点。2006年，使全国试点县(市、区)数量达到全国县(市、区)总数的40％左右；2007年扩大到60％左

右；2008年在全国基本推行；2010年实现新型农村合作医疗制度基本覆盖农村居民的目标。东部地区可

在规范管理的基础上加快推进速度，有条件的地区可探索多种形式的农村医疗保障办法。在推进试点工作

中，各地区要贯彻自愿、互助、公开、服务的原则，坚持农民以家庭为单位自愿参加，不搞强迫命令；坚

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持合个人学分查询系统 作医疗制度的互助共济性质，动员农民共同抵御疾病风险；坚持公开、公正、公平，规范操作，加强

监管；坚持便民利民，真正让农民受益。

(三)加大中央和地方财政的支持力度

为体现党和政府对农民健康的关心，提高农民的受益水平，引导农民踊跃参加，从2006年起，中央财

政对中西部地区除市区以外的参加新型农村合作医疗的农民由每人每年补助10兀提高到20元，地方财政

也要相应增加10元。财政确实有困难的省(区、市)，可2006年、2007年分别增加5元，在两年内落实到

位。地方财政增加的合作医疗补助经费，应主要由省级财政承担，原则上不由省、市、县按比例平创新技术 均分摊，

不能增加困难县的财政负担。农民个人缴费标准暂不提高。同时，将中西部地区中农业人口占总人口比例

高于70％的市辖区和辽宁、江苏、浙江、福建、山东和广东六省的试点县(市、区)纳人中央财政补助范围。

中央财政对辽宁、江苏、浙江、福建、山东和广东省按中西部地区补助标准的一定比例安排补助资金。各

级财政部门要认真落实新型农村合作医疗补助资金，在年初预算中足额安排，并及时下拨到位，为新型农

村合作医疗的顺利开展提供必要的资金保障。

(四)不断完善合作医疗资金筹集和监管机制

各地要认真总结试点单位的好做法，积极进行农民个人缴费方式的探索，充分发挥基层组织的作用，建

立稳定的筹资机制。如果农民个人自愿，经村民代表大会讨论同意，可以由村民自治组织代为收缴农民的

个人缴费。要加强基金管理，做到专户储存，专款专用，严格实行基金封闭运行，确保合作医疗基金和利

息全部用于参合农民的医疗补助。要建立健全既方便农民又便于监管的合作医疗审核和报销办法，实行基

金使用管理的县、乡、村公示制度，把合作医疗报销情况作为村务公开的重要内容，探索农民参与监督和

民主管理的长效机制，保证农民的知情权和监督权。要加强对合作医疗基金管理和使用的专项审计，发现

问题，及时纠iE。

(五)科学合理制定和调整农民医疗费用补偿方案

随着试点数量的增加和政府补助水平的提高，各地要在分析、总结合作医疗制度和基金运行情况的基础

上，认真测算，科学制定和调整农民医疗费用补偿方案。方案的制定和调整要掌握以下原则：

一是要在建立风险基金基础上，坚持做到合作医疗基金收支平衡，略有结余；

二是新增中央和地方财政补助资金应主要用于大病统筹基金，也可适当用于小额医疗费用补助，提高合作

医疗的补助水平；

三是补偿方案要统筹兼顾，邻县之间差别不宜过大；

四是补偿方案的调整应从新的年度实行，以保持政策的连续性和稳定性。

(六)加强合作医疗管理能力建设

各试点县(市、区)要加强经办机构建设和管理．。要按规定解决合作医疗经办机构的编制，同时要支持

保险公司参与合作医疗业务服务的试点。要按照新型农村合作医疗试点的基本原则和政策要求，明确政府

相关部门、经办机构(保险公司)及定点医疗机构的权利、义务，保障参合农民的合法权益，为农民提供方

便、良好的服务。要继续加强合作医疗管理人员和经办人员的政策、业务培训，提高合作医疗管理能力。

要加快合作医疗信息化建设，逐步实现网上审核报销、监管和信息传输，加强规范管理。试点县(市、区)

财政部门要将经办机构人员和工作经费列入年度预算，予以保证，不得从合作医疗基金中提取。地方各级

人民政府要对新增试点县(市、区)适当提供启动经费。中央财政将通过专项转移支付对中西部地区的试点

工作予以支持。

(七)进一步解决好贫困农民的看病就医问题

要建立和完善农村医疗救助制度，做好与新型农村合作医疗制度的衔接。加大各级政府对医疗救助资金

的支持，充分发挥民政部门的主导作用，动员红十字会、基金会等社团组织、慈善机构和各类企事业单位

等社会力量，多渠道筹集资金。进一步完善相关政策措施，明确救助范围，提高救助水平，重点解决好农

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村五保户和贫困家庭的问题。在帮助救助对象参加合作医疗的同时，对个人负担医疗费用过重、难以承担

的部分，应给予适当补助。针对农村贫困人口家庭收入低、生活困难大的实际，在新型农村合作医疗试点

工作中对农村救助对象应给予更多的政策优惠。通过新型农村合作医疗与医疗救助的协调互补，共同解决

贫困农民看病就医难的突出问题。

(八)加强农村医疗服务监管

各级卫生行政部门要加强对医疗机构服务行为和费用的监管，采取有效措施遏制农村医药费用不合理增

长，减轻农民医药费用负担。要建立合作医疗定点医疗机构的准人和退出制度，引入竞争机制；制定合作

医疗基本药品和诊疗目录，严格规定目录外药品和诊疗费用占总医药费用的比例，并实行病人审核签字制；

严格控制定点医疗机构平均住院费用、平均门诊费用的上涨幅度，控制定点医疗机构收入中药品收入所占

的比例。要加强对乡镇卫生院的监管，维护公立卫生院的公益性质。要重视和加强中医药和民族医药的应

用，应将符合条件的中医医疗机构列人定点医疗机构范围，将适宜的中药和中医药诊疗项目列入合作医疗

基本药品和诊疗目录，满足农民对中医药和民族医药的需求。价格主管部门要会同卫生行政部门探索建立

符合实际的农村医疗服务项目规范和医药价格标准。

(九)继续加强农村药品监督和供应网络建设

要继续加强农村药品监督网络建设，促进农村药品供应网络建设，充分利用现有网络和人员，建立适合

农村实际的药品供销体系和监督体系，规范药品供销渠道，加强质量监管，严厉打击非法药品经营活动。

逐步推进农村医疗卫生机构药品集中采购或跟标采购；也可由县级医疗机构或乡镇卫生院为村卫生室代购

药品；鼓励药品连锁企业向农村延伸，对农村基层医疗机构实行集中配送。通过建立多种形式的农村药品

供应渠道，保证农民用药安全、有效、经济。

(十)加快推进农村卫生服务体系建设

要加强农村医疗卫生基础设施建设，健全县、乡、村三级农村医疗卫生服务体系和网络。把农村卫生服

务体系建设纳入“十一五”规划，以加强县、乡医疗卫生机构能力建设为重点，并对中西部贫困地区传染病、

地方病重疫区的村卫生室建设给予适当支持。各级政府要集中力量在每个乡镇办好一所公立卫生院，并由

县级政府统一管理。有条件的地方，可根据实际情况，通过整合现有卫生资源，建立农村社区卫生服务机

构，更好地承担农村疾病预防控制、基本医疗、健康教育等公共卫生工作。各地要结合乡镇机构改革，明

确乡、村级公共卫生工作职责并落实到位。各级政府要按照明确职责合理负担的原则，建立和完善农村卫

生经费保障机制。

(十一)加强农村基层医疗卫生队伍建设

加强农村基层卫生技术人员培训，建立终身教育制度，提高农村卫生人员的专业知识和技能。高等医学

院校要加强面向农村需要的卫生专业人才培养，扩大定向招生试点。研究制定农村卫生技术人员职称晋升

的倾斜政策，鼓励农村卫生技术人员安心工作。建立城市卫生支援农村的长效机制，城市医院要选派医务

人员轮流定期到县级医院和乡镇卫生院帮助开展医疗服务和技术培训。城市医生晋升主治或副主任医师之

前，必须在县或乡医疗机构累计服务满1年。城市医疗卫生机构新录用的大学毕业生，在获得医师执业证

书后分期分批到农村医疗卫生机构服务1年，服务期限可以计算为城市医生在晋升主治和副主任医师前必

须到农村服务的时间。县级医院也要建立对乡、村医疗机构的定点帮扶制度。要制定政策引导医学院校毕

业生到农村基层从事志愿服务。

(十二)加强对新型农村合作医疗的组织领导

各地要把建立新型农村合作医疗制度作为维护农民健康权益、提高农民综合素质、切实解决“三农问题、

建设社会主义新农村的一项重要措施，切实摆上工作日程，提高认识加强领导，组织好各方面力量，积极

支持这项工作。各有关部门要明确责任，加强协调，密切配合。卫生部门要充分发挥主管部门作用，加强

管理和政策指导；财政部门要加强对资金筹集、使用的审核和监管；农业部门要配合做好宣传推广工作，

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协助对筹资的管理，监督资金的使用；民政部门要做好农村医疗救助工作，支持合作医疗的建立和完善；

食品药品监管部门要加强农村药品监管，配合新型农村合作医疗试点工作健康发展；中医药管理部门要注

重在新型农村合作医疗中发挥中医药的优势和作用。要加强舆论宣传引导，争取全社会的理解和支持，调

动广大农民参加合作医疗的积极性。通过不懈的努力，逐步在我国建立起符合中国国情，适应农村经济发

展水平和农民医疗卫生需求的新型农村合作医疗制度。

二、完善农村合作医疗制度的政策和建议

1．逐步提高保障水平，建立政府筹资的社会保障机制。逐步建立起稳定的、与社会经济发展及医疗费用自

然增长水平相适应的筹资机制，并逐步提高保障水平，到2010年人均补偿水平至少应达到医疗费的50%。

因此应建立筹资水平稳步增长的保证机制。

一是农民的缴费水平应随收入水平的增长而提高。

二是建立政府筹资的制度保证机制。建议建立三项制度：政府筹资水平随财政收入增长而增加的制度；地

方政府承担合作医疗管理经费的保证制度；政府资金及时、足额到位的保证制度。

三是中央财政应加大对贫困县以及贫困地市的财政转移支付力度，以缓解贫困市、县的财政压力，保证新

型农村合作医疗的持续发展。

2．建立健全合作医疗管理体系，加强管理能力建设。根据各级合作医疗管理机构不同的管理职能和实际需

要，研究和确定合作医疗管理资源人、财、物的配置标准，并在此基础上明确各级政府及其相关职能部门

资源配置方面的职责，保证合作医疗相关管理资源的足额配置。中央财政应继续加强信息化建设的支持力

度，卫生部门尽快组织建立信息平台，统一软件标准，建立信息管理规范，以提高合作医疗管理效率。通

过面授、技术指导手册、经验推广等多种形式提高地方合作医疗管理人员的管理水平。同时，要强化中央

和省级的技术指导力量。

3．稳妥推行，保持与政府财力和地方管理能力相适应的推进速度。地方财政筹资困难、管理能力不高、监

督力量较弱等问题的存在，使合作医疗的迅速推进有可能会面临着较大风险。因此，新型农村合作医疗应

该有条件、有计划地稳妥推进，推进速度应该和地方财力和地方管理能力相适应，不应盲目追求扩面。应

根据目前的试点情况制定新型农村合作医疗的扩点标准，包括地方财力标准、管理标准，同时也要考虑到

基层常规工作有关情况，以及中央和省级技术指导力量和监管力量，并严格执行。在条件成熟的省份，可

加快新型农村合作医疗的推进速度。

农村基层工作知识第四章第六节：农村基层民主建设

国务院总理温家宝在十一届全国人大一次会议上作政府工作报告时说，要加强社会主义民主法制建设，

促进社会公平正义。

要深化政治体制改革，发展社会主义政治文明。扩大人民民主，健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民

主渠道。发展基层民主，完善基层群众自治制度，扩大基层群众自治范围，推动城乡社区建设，深人推进

政务公开、村务公开、厂务公开。发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社

会自治功能。

今年要重点加强改善民生、推进社会建设、节约能源资源、保护生态环境等方面的立法。政府立法工作

要广泛听取意见。制定与群众利益密切相关的行政法规、规章，原则上都要公布草案，向社会公开征求意

见。合理界定和调整行政执法权限，强化行政执法监督，全面落实行政执法责任制。健全市县政府依法行

政制度。加强对行政收费的规范管理，改革和完善司法、执法财政保障机制。健全行政复议体制，完善行

政补偿和行政赔偿制度。

要完善社会管理。加强社会组织建设，健全基层社会管理体制。做好信访工作，完善信访制度。改革和

加强城乡社区警务工作，加强流动人口服务和管理。集中整治突出的治安问题和治安混乱地区，依法防范

和打击违法犯罪活动。

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强化安全生产工作。加大源头治理力度，遏制重特大安全事故的发生。巩固和发展煤矿瓦斯治理和整顿

关闭两个攻坚战成果，继续开展重点行业领域安全专项整治。加强对各类安全事故隐患排查和整治工作，

健全重大隐患治理、重大危险源监控制度，完善预报、预警、预防和应急救援体系。依法加强监管，严肃

查处安全生产事故。

一、推进基层民主建设的三个环节

十七大报告论述了发展基层民主的重大意义、基本作用、发展领域、基本要求等重大问题，回答了为什

么要发展基层民主、发展什么样的基层民主、怎样发展基层民主等重大问题，是推动基层民主建设的指导

思想。在推进基层民主建设的诸多工作中，以下三个环节必须予以特别关注。

(一)完善法律法规，保证有序参与

高度的社会主义民主，需要明确的制度性保障，需要以完备的法治作为制度基础。随着我国经济社会的快

速发展和民主进程的不断推进，原有的法律不配套、不周延或不明确，在具体实践中逐渐显露出一些弊端

和缺陷，使基层自治在某些环节“有法难依"甚至“无法可依”。因此：

第一，必须修改补充现有的相关法律。根据实际运行中的问题，修订现行的两个基层自治组织法，进一步

明确基层自治组织的制度安排。要在法律上明确“游戏规则”，解决好“有纠纷找谁处理，“处理纠纷依靠什么

方式"等具体操作的问题。

第二，制定相关的新法律，如《选举法》、《基层自治法》、《民间组织管理法》等，以调整多个领域的

选举行为，规范基层自治组织与基层政府的关系及其与其他社会组织的关系。

(二)把握“四个环节"，落实“实质”民主

无论是城乡社区的自治管理，还是企事业单位或社会组织的民主管理，要实行自我管理、自我教育、自

我服务的群众自治，都必须通过民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四个环节才能达到有序状态。

只有全面推进“四个民主”的落实，才能保证基层民主有序推进，健康发展。

民主选举是群众自治的前提，民主决策是群众自治的根本，民主管理是群众自治的实体，民主监督是群

众自治的保障。在这四个环节中，选举只是民主的前提，而不是民主的全部。但在实际运作中，人们往往

只关注轰轰烈烈的选举却忽略了后三个更重要的环节，使当选者手中的公共权力同样具有相当的“个人自由

发挥空间”。把推进基层民主的重点从第一个环节“民主选举，转到民主决策、民主管理、民主监督，通过

健全公开制度，保障群众的知情权；规范民主决策机制，保障群众的决策权；完善民主管理制度，保障群

众的参与权；强化监督制约机制，保障群众的监督权。这样，既避免了自治组织的干部可能滥用权力造成

的干群矛盾，又使居心不良的人失去运用违法手段参选的必要。

(三)培育公民意识，奠定文化基础

公民意识，一词首次出现在党代会的报告中，具有重大理论和实践意义。增强全社会每一个人的公民意

识，树立社会主义民主法治、自由平等、公平正义的理念，是扩大人民民主、发展社会主义民主政治的文

化支撑。

公民意识是民主制度正常运作的精神支柱，是民众参与政治的内驱力。公民只有意识到自己作为公民应

有的权利与应承担的义务，才会产生能动的参与意识并外化为积极的社会政治活动参与；公民只有具备对

法制的高度认同，才会自觉地服从，有序地参与。公民意识是从法制走向法治的重要桥梁。在基层民主建

设的实践中，健全的公民意识能充分有效地使民主理念最大限度地转化为人们生活中的信念和准则，从而

建立起普遍有效的法治秩序。然而几千年的专制统治使我们缺乏现代法治所需要的公民意识，在少数政府

官员及自治组织的管理者身上表现为长官意志、唯我独尊，在群众当中则表现为缺乏权利责任意识和法律

观念，对民主建设要么持旁观的态度，要么借民主之口号行无政府主义之实质。这些，都是推进基层民主

建设的巨大障碍。只有加强公民意识的培育，树立正确的权利义务观念，人人都自觉地在法律框架内行使

权利、履行义务，才能真正实现民主法治、自由平等、公平正义。

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二、大力发展基层民主

党的十七大报告把发展基层民主、保障人民享有更多更切实的民主权利作为社会主义政治建设的一项重

大任务，并要求把它作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进。这在我们党的全国代表大会报告

中还是第一次，充分体现了我们党对发展基层民主的高度重视，顺应了扩大广大人民群众有序政治参与的

客观要求，对扎实推进社会主义民主政治建设、切实保障人民当家作主的政治地位具有十分重大的意义。

这一战略部署，充分体现了我们党对发展基层民主的高度重视。

首先，报告既把发展基层民主作为实现全面建成小康社会的奋斗目标，又把发展基层民主作为“坚持中

国特色社会主义政治发展道路”的重要方面；既把基层民主制度与人民代表大会制度、多党合作和政治协商

制度、民族区域自治制度并列在一起纳入我国基本政治制度的范畴，更把发展基层民主作为“坚定不移发展

社会主义民主政治”的单独一部分来进行论述，这充分提升了基层民主在我国社会主义民主政治建设全局中

的地位，并赋予了新的历史使命。

其次，党的十七大报告积极适应社会结构的发展变化，把“社会组织”建设纳入了扩大基层民主的范围，

必将使基层民主的发展道路越来越宽广。这就要求我们务必坚持统筹兼顾，既要抓好村级建设，又要抓好

社区建设；既要抓好企事业单位民主管理，又要抓好社会组织的规范化发展，更好地发展基层民主。

第三，报告明确要求把发展基层民主“作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进”，这必将对基

层民主的理论研究、制度建设和实践活动产生重大的引领作用，促使我们扎实做好基层民主建设的各项工

作，认真落实广大群众的知情权、参与权、选择权和监督权，充分调动和激发他们的政治热情。

把发展基层民主、保障人民享有更多更切实的民主权利作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推

进，从根本上说，这是由基层民主在社会主义民主中的地位和作用决定的。我国地域辽阔、人口众多、社

会管理层次较多，人民生产生活的重心在基层，基层公共事业的发展和基层公共事务的管理涉及人民群众

的切身利益，基层民主同保证人民合法权益密切相关。这一切决定了，人民依法直接行使民主权利，管理

基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，对干部实行民主监督，是人

民当家作主最有效、最广泛的途径。

把发展基层民主、保障人民享有更多更切实的民主权利作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推

进，也是我国扩大社会主义民主的一条成功经验。新中国成立以来特别是改革开放以来，我们党一直高度

重视基层民主建设，积极发展各种形式的基层民主，包括村民自治、城市居民自治、职工代表大会和其他

形式的企事业民主管理制度等，有效发挥社会自治功能，推进民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，

努力提高人民有序政治参与的能力和水平，为基层各项事业发展提供了重要的政治环境保障，有力扩大了

社会主义民主。

把发展基层民主、保障人民享有更多更切实的民主权利作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推

进，也是对广大人民群众扩大民主意愿的准确把握。必须看到，我国的民主法治建设虽然已取得很大进步，

但与扩大人民民主包括扩大基层民主的要求还不完全适应。我们要按照党的十七大的部署，全面做好发展

基层民主的工作，扎扎实实推进我国的社会主义基层民主政治建设。