不一样的地方

九寨沟地震救援，这次有哪些不⼀样？

8⽉8⽇21时19分，四川省阿坝州九寨沟县发⽣7.0级地震，这也是从2008年⾄今近⼗年来四川第三次⼤级别的地震。这

次九寨沟地震救援整体上呈现了快速、⾼效、有序等特征，⼈员伤亡也是最轻的。这次救灾背后有哪些机制促进了救援

的良好效果?每次地震之后都有公众质疑⼀些社会组织救灾善款使⽤太慢等，通过四川这么多年的灾后重建，⼜有哪些

公众需要去了解的常识?带着这些问题，南都评论记者(以下简称“南都”)专访了北京师范⼤学风险治理创新研究中⼼联席

主任张强，张强兼任联合国开发计划署与中国风险治理创新项⽬实验室主任、国际应急管理学会中国国家委员会副面饽饽 主

席，中国慈善联合会救灾委员会常务副主任等社会职务，在防灾减灾和应急管理上，有着丰富的经验和研究。

从地震救灾变化看国家治理中的社会⼒量参与

九寨沟救灾和传统救灾不⼀样

南都：这次九寨沟地震，从救援的⾓度，与以前的地震⽐有哪些不⼀样的地⽅?困难在哪⾥?

张强：这次地震救灾有些特点是很显著的。救灾环境和对象不⼀样，过去地震受灾的⼈群以灾区所在⾏政区居民为主，

⼈⼝的特性是相对固定的。⽽这次因为是⼀个旅游景区，救灾⾯对的⼈群主体⾸先是⼤规模的游客，这就带来了挑战。

与此同时，灾害的种类虽然⼀样是地震，可是因为每⼀个地⽅的地情、经情、⼈情等情况都有很⼤差别，这也会带来⽐

较⼤的挑战。九寨沟景区不仅是⼀个风景区，还有⼀个单独管理的⾏政机制，其管理局是⼀个县处级的事业单位。本次

地震灾区涉及景区和⾮景区，涉及的灾害管理主体是多元的。因此，这⼀次救灾指挥部第⼀时段的响应重点和以前有所

不同，要实事求是、因地制宜。⾸先要疏散⼤量游客。当然这让当地民众受到了很⼤挑战，因为在疏散的时候，交通道

路是有限的，只出不进，也就意味着物资等外界救援⼒量的进⼊会受到影响。但值得点赞的是当地民众⾮常积极地参与

救灾，这次参与现场服务的两千多位志愿者，统计信息显⽰90%以上是本县⼈，这是近年来志愿参与救灾发展中⾮常重

要的⼀个转变。

“政社”“社社”间建⽴共识和信任

南都：这次九寨沟地震救援，就公众的感知来说，还是⽐较有效和有序的。您也正在成都参加这⽅⾯的总结。您认为，

从汶川地震到雅安地震，再到九寨沟地震，最明显的变化是什么?

张强：总体上，经过汶川之后的9年建设，政府的应对包括社会各⽅⾯参与的机制越来越完善。虽然尚未尽善尽美，但

还是可以看到很多明显的进步。如本次应急救援的专业性、精准化，社会⼒量参与的机制化、规范性，都较过去有了明

显提升。

当然这次⼤家看到这些进步的同时，也发现还是有⼀些问题，⽐如协同效率、公众沟通等问题。政府各部门也好、社会

组织也好，其实⼤家对灾害应对涉及到的社会发展问题，还需要经常加强理念层⾯的沟通、知识层⾯的共建、⼯具层⾯什么的纪律

的普及。

其中社会组织以及企业等社会⼒量参与，是中国国家治理体系完善的⼀个很重要的⽅⾯，也是⼀个怎么样去打破传统政

企社边界的过程。打破边界不仅仅是⼀个简单的体制改变，⼀定要解决很多职能性的、建⽴在细节基础之上的管理流

程、⾏为规范，才能够实现良好的社会治理转型。

南都：在这次九寨沟地震中，您觉得之前⼏家⼤基⾦会结合建⽴的基⾦会协调会发挥的作⽤⼤不⼤?是不是整个协调⽅

⾯的机制已经⽐较成熟了?

张强：值得肯定的是，这⼀类的社会组织平台，以及四川建⽴起的联动党政⽀持社会⼒量的群团组织社会服务中⼼，都

发挥了很⼤作⽤。据四川省“88”社会组织和志愿者协调中⼼的初步统计，这次在中⼼登记报备参与前线服务的总计有

2288名志愿者，共有219家社会组织、志愿服务团队或企业在中⼼⽹络平台登记备勤，共有114家到九寨沟“8.8”社会组

织温暖的歌曲 和志愿者服务协⼒中⼼⼯作站登记报备并参与现场服务。这些组织之所以能够有效协同，来源于从汶川开始的对社会

组织、志愿者以及企业参与的认知、理解，来源于2013年雅安地震开始的体制建设。其中既有政社合作层⾯群团社会服

务中⼼体制的创新，也有基⾦会救灾协调会等“社社”(社会组织与社会组织)合作的深化。这些“社社”的合作平台，还包括

中慈联的救灾委员会和中国灾害防御协会地震应急救援专业委员会，以及壹基⾦的联合减灾、中国扶贫基⾦会的紧急⼈

道救援等⽹络，这些平台⽹络也发挥了很重要的作⽤。因为⼤家协调不同⽅⾯的⼒量，彼此都有参与、发⼒，再透过四

道救援等⽹络，这些平台⽹络也发挥了很重要的作⽤。因为⼤家协调不同⽅⾯的⼒量，彼此都有参与、发⼒，再透过四

川省群团组织社会服务中⼼和民政部门，⼀起与指挥部⼤体系进⾏对接，实现了资源的整合。

当然，在对接过程中，不光是专业能⼒和知识标准的对接，还有⼀种对接特别需要强化的，就是信任，这是最为重要的

协同基础。通过这些年的战⽃，⼤家互相信任，协同作战，在“社社”之间和“政社”之间，形成了可以背靠背、相互依托的

共识，这样才有可能把组织体系建⽴起来，从⽽实现从现场到后⽅的有序、有效协同，包括信息的实时共享、资源的统

筹调配、队伍的组合运作等等。

另外，不仅要看社会组织如何快速进⼊，还要看到它如何有序退出。⽬前⼤部分队伍已经按照指挥部要求撤出灾区了。

我们希望可以形成这样的状态：有事发⽣，⼤家要群⽽备之，根据灾区的需求召之即来，来之能战，战之能胜，⽤之即

去。因为灾害管理有不同的阶段，这种动态的⼯作流程和管理机制还是很重要的。

应对灾害要有“备⽽⽆⽤”状态

南都：公众对地震救灾往往只了解到救灾这个层⾯，完全不知道救灾背后的安置、灾后重建这些，所以还有⼀些质疑，

说为什么救灾款⽤得这么慢，⼀年才花了这么⼀点出去?如何让公众能够更好地理解灾后安置、重建是⼀个长远的、科

学的复杂问题?

张强：其实不仅是灾后重建，就是应急救援也是很复杂的。地震之后的72⼩时内，全国⼈民都积极响应，踊跃捐款捐

物，⽐如饮⽤⽔、⾷品、帐篷等。那就有⼀个问题，到底捐多少合适呢?这个供需匹配的问题并不简单，⼤家可以想象

⼀下这中间存在的影响因素。⾸先，灾民是动态变化的，数⽬随着现场疏散⼯作的有效开展⽽不断减少，第⼀天就疏散

了⼏万⼈出来，所以需求会存在峰值变化;其次，这⼀供需随着不同时点、被满⾜程度也是在动态变化的。经常的情况

是，这边刚发布⼀个需求，四⾯⼋⽅物资都不约⽽同地来了，供给⽅缺乏协调，有时因为交通带来的抵达时间差，这些

都可能带来物资浪费。如果再涉及到社会服务⽅⾯，⼼理、医疗这些服务，它就更难测算了。这也就是说，救灾中的这

些公共服务会存在动态管理的复杂性，如果再加上个性化的社会服务的话，所⾯对的供需问题绝对不像想象那么简单。

灾后重建就更复杂了。简单来说，灾后重建就跟⼀个地⽅的脱贫致富问题⼀样。我们为什么要精准扶贫?跟灾后重建有

相似的情况。灾后重建的发展需求，有各种不同的基点，是不是都从灾前的⽣活基点来考量?有的地⽅是富县、有的地

⽅是穷县，那我们应该怎么制定重建⽬标和标准呢?在讲这个需求的时候，它是动态复杂的。因为供给来源于⼏个⽅

⾯，⼀⽅⾯是公共财政，⼤灾⾯前，政府资源是主⼒。但即便是政府公共财政资源，同样也要⾯对各种问题，补助不同

的地⽅，怎么补助?在灾区，有重灾区、轻灾区，补助的公平基准是什么?对于灾区和⾮灾区也有这个问题，因为有些⾮

灾区⼀样是穷困需要发展的地⽅，那我们的平衡标准是什么?

其次，它还包括来⾃于社会捐赠的资源，这就更复杂了，因为社会捐赠和公共财政不⼀样，使⽤公共财政要保证公平，

兼顾效率，⽽社会捐赠是来源于多元的社会⼒量的存在，它不像公共政策⼀样要全⾯覆盖、注重公平。举个例⼦，不同

捐助者、社会组织会有着不同的关注重点，有可能分别是⽼⼈、妇⼥、⼉童或者残障⼈⼠等，他们会捐助⽀持某⼀特定

⼈群或需求，不会关注全⼝径⼈群。这时，我们既要顾及捐助者的这样⼀个主观导向，还要避免不同地区、不同⼈群因

此可能产⽣的误解，这是社会捐赠的特殊性。理解了这⼀点，就能理解为什么要强调公共财政资源与社会捐赠资源之间

的有机组合。救灾的整个⽣命周期中，资源分配绝没那么简单，包括应急救援、过渡安置、灾后重建整个过程，不可能

说像分蛋糕⼀样，切完分完就完了。换句话说，我们还特别要建议说社会资源要有机融合到灾区的长期发展，⼀定不要

过快或者求快，⽽是要真正地成为当地发展中可持续性的⼀个⽀撑⼒量。

南都：我也了解到，像台湾1999年地震的灾后重建就是跟社区营造结合起来，这是个⾮常缓慢的过程，要调动灾民本⾝

⾃主的参与，这完全是⼀种能⼒提升的问题。还有整个国家的减灾防灾的能⼒提升，也需要不断训练和培养努⼒。但是

现在公众包括地⽅政府，可能有些还不太了解。

张强：经过这⼏次⼤灾，⼤家慢慢都知道怎样去关注那些灾害的社会影响了。芦⼭地震后，四川省还专门将群团组织社

会服务中⼼体系建设、社会⼯作⼈才培养和社会组织培育、灾区⼈⽂关怀等社会管理服务项⽬纳⼊灾后重建的重要内

容，为推进灾区社会管理服务长效发展奠定了坚实基础。未来，⾯对社会⼒量的参与还有改进空间，第⼀，能否在规划

阶段就让社会⼒量参与进来?社会资源和公共财政理论上肯定是统筹规划，那怎么样让⽼百姓以及这些社会资源、社会

⼒量⼀起来参与、规划，把这些资源统筹利⽤好。这也涉及到评估，⽬标制定和绩效考核这些管理的过程和⼯具，从理

念、知识到⼯具缺⼀不可。

还有志愿者⽅⾯，是不是注重建设本⼟化、区域化的组织和志愿者。在防灾减灾的时候，这些做得还不够。希望以后构

成很多安全⽹，当地的社会⼒量要有意识、有能⼒动员起来，⽽且要有储备，包括应急物资基本储备，⼈员储备、能⼒

的提升，还有资⾦，这样的话，响应速度和应急能⼒才可能在相对短的时间内减少灾害损失，同时能够最⼤程度地利⽤

资源去救援、重建。

灾害应对的背后，其实是⼀次⽐较典型的社会学习全过程。这些年灾害治理政策的发展，其实也是中国社会公共治理的

灾害应对的背后，其实是⼀次⽐较典型的社会学习全过程。这些速食早餐 年灾害治理政策的发展，其实也是中国社会公共治理的

发展过程。汶川地震时，开始意识到国家治理中间还有⼀个社会⼒量的多元参与，开始有民间社会发展的热情;到了雅安

地震，开始有机制建设。2015年，民政部出台了《民政部关于⽀持引导社会⼒量参与救灾⼯作的指导意见》;2016年，

《中共中央国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改⾰的意见》，包公主发型 括国家最⾼领导⼈说到“防灾减灾救灾事关⼈民⽣

命财张超烈士 产安全，事关社会和谐稳定，是衡量执政党领导⼒、检验政府执⾏⼒、评判国家动员⼒、体现民族凝聚⼒的⼀个重

要⽅⾯”，这些都是社会学习和全社会认识的提升。