棚改项目

PPP模式下棚户区改造项目的研究

朱海波;郭志明;庞佳丽;江训文

【摘要】TheapplicationofPPPmodelcaneffectivelysolvethecurrent

perdiscuss

thenecessityandfeasibilityofthePPPProjectFinancinginthetransform

ofshantytowns,andpreliminarydesignsthePPPmodeoperationprocess

inshantytownstransform,andputsforwardthepolicyrecommendations

forthedevelopmentofshantytownstransformprojectPPPmode.%在棚户

区改pdd身价 造过程中，引入PPP模式能有效解决当前棚户区改造项目的融资约大头娃娃儿歌 束。本文

探讨了PPP项目融资模式在棚户区改造建设中的必要性和可行性，并初步设计棚

户区改造项目PPP模式运作流程，针对性地提出发展棚户区改造项目PPP模式的

政策建议。

【期刊名称】《价值工程》

【年(卷),期】2016(035)032

【总页数】3页(P22-23,24)

【关键词】棚户区改造;PPP模式;融资约束

【作者】朱海波;郭志明;庞佳丽;江训文

【作者单位】武汉工程大学，武汉430074;武汉工程大学，武汉430074;武汉工

程大学，武汉430074;武汉工程大学，武汉430074

【正文语种】中文

【中图分类】F283;F299.27

2013年，新一届中央政府提出棚户区改造是实现稳增长、调结构、促改革、惠民

生目标的重大战略举措，是推进以人为本的新型城镇化的重要抓手。并且政府提出

从2013年到2017年改造各类棚户区1000万户以上和改造1亿人居住的城镇棚

户区和城中村，由此开启新一轮棚改，棚户区改造工作已上升为党中央、国务：确

定的重大民生工程。截至2015年缘月愿日，国家开发银行已累计发放棚改贷款

10033亿元，支持了全国三十多个省（市、区）的棚户区改造，得到了国务：和

棚改群众的充分肯定和赞赏。然而，棚户区改造的巨大资金缺口却直接影响了其顺

利推进。棚户区改造项目需要采用一种合适的融资模式来突破这一障碍，而PPP

（Public-PrivatePartnership，公私合作伙伴关系）模式便是最佳选择。虽然

PPP模式运用于城市基础设施建设方面有很多成功的案例，但是该融资方式在棚

户区改造方面的运用并未普及和得到应有的重视。本文基于PPP模式相关研究，

深入研究该融资模式在棚改建设中应用的必要性、可行性和运作流程，以期解决棚

改建设中面临融资难的问题。

1.1应用PPP模式的必要性

1.1.1减轻政府财政负担

根据国务：部署，2015年棚户区改造新安排漫画英文 580万套，比2014年增加110万，

建设资金近30000亿元。由于新一轮棚改中有很多棚户区位于商业开发价值不高

的区域，对社会资金的吸引力小，只能由政府主导。同时，随着国发43号文及新

预算法的实施，政府融资去平台化，这使得政府应用于棚改项目传统的融资模式难

以为继，必须通过机制创新，积极探索新的融资渠道，以弥补棚改业务存在的巨大

资金缺口。在棚户区改造建设中，政府应积极引导社会资本参与其中，实现棚改项

目投资主体多元化，从而发挥财政资金的“杠杆”作用，以较少的财政资金撬动庞

大的社会资金，拓展棚改建设的融资渠道。而以公私女孩用英语怎么说 合作为特征的PPP模式，能

够有效地实现政府公共部门和社会资本的优势互补，扩大资金来源。因此，在棚户

区改造建设过程中积极引入PPP模式可以解决资金不足的问题。

1.1.2降低和分散风险

在棚改建设PPP融资模式中，强调社会资本在项目的初始阶段就开始介入，政府

和民营部门通过谈判，确立合理的风险分担机制，有效降低和分散风险，提高棚改

建设的效率和效益。一方面，社会资本运用其先进的技术和管理经验，参与项目的

可行性研究、风险的识别和分配，从而有效地对项目建设风险进行控制，提高棚户

区改造项目的建设效率。另一方面，政府公共部门发挥其自身优势从整体上把控棚

改建设项目的布局，对棚改建设工程质量进行检查与监督，促进安置房的合理分配。

1.1.3扩大社会资本的投资领域

通过PPP模式让社会资本参与棚户区改造建设，可以实现政府和私营部门双赢或

者多赢。PPP模式可以拓宽社会资本的投资渠道，获得经济利益。虽然棚改项建

设属于民生工程，盈利能力较低，但是政府可以通过政策补贴环节让社会资本从中

获得合理的投资回报。这些优惠政策可以给社会资本带来更多潜在的投资机会和利

益。棚改建设引入PPP模式可以提高社会资本的利用效率的同时也提升社会资本

的投资信心，拉动区域经济的发展。

1.2应用PPP融资模式的可行性

1.2.1良好的运作基础

PPP模式作为一种公私合作、实现“双赢”或“多赢”的运营机制，在20世纪

80年代就在世界范围内得到快速发展，并积累许多经验。20世纪90年代至今，

PPP模式在我国的应用领域逐渐扩大，并且有很多成功的案例，就河南省而言，

焦作市运用PPP融资模式改造棚户区取得显著效果，整个改造过程政府仅投入了

2.2亿元，便撬动了20多亿元的社会资金，使得PPP融资模式真正发挥“杠杆”

作用，不仅缓解了地方财政的压力，而且还使参与的社会资本获得相应的投资回报，

真正实现了“双赢”。

1.2.2有利的政策导向

棚户区改造建设是一项重要的民生工程，要想发挥政府和社会投资的合力，实现社

会福利最大化，需要政府出台政策为社会资本参与民生工程营造良好的环境、推出

各种优惠政策吸引社会资本参与其中，为社会资本参与棚改建设打开了政策大门，

为棚户区改造建设广泛运用PPP融资模式提供了政策支持。

1.2.3稳定的投资回报

棚改建设能否能吸引社会资本的关键因素是项目本身的盈利能力是否满足民营投资

者的利益回报需求。只有棚改建设的收益大于社英文证明信 会资本的投资成本时，PPP模式

才能在棚改项目上真正得以落实。事实上，PPP模式下，社会资本参与棚改建设

是有利可图的，政府为了使社会资本获得合理稳定的收益率，会从多方面提供优惠

条件以吸引社会资本参与棚改建设。在PPP模式中，社会资本可以获得政府直接

划拨的土地、较高的贷款授信额度、一系列税收减免等优惠措施。所以，综合起来

看，社会资本参与棚改建设能够获得稳定、可观的投资回报，这使得棚改建设过程

中运用PPP模式具备可行性。

棚户区改造PPP模式是指政府公共部门与社会资本以棚改项目为合作基础，政府

公共部门支持社会资本融资，让社会资本所掌握的的资源参与其中，从而在实现政

府公共部门职能的同时也为社会资本带来利益。本文基于采用PPP模式可行性和

必要性，结合PPP的自身特征，提出PPP模式运作流程：第一，是棚改项目确立

阶段。政府公共部门根据社会经济发展需要对棚改项目进行立项，完成可行性研究

报告、审批文件和招标文件，确定投标单位（社会资本）。第二，棚改项目招投标

阶段。组织招投标，评选出候选中标者，公共部门与候选爱的表白经典语句 中标者进行详细谈判，确

定最终公司年终总结报告 的中标者，并与其签订附融资期限条件的特许经营权协议。第三，棚改项目

融资阶段。由中标单位（社会资本）就棚改项目成立的项目公司对项目进行融资，

这其中包括确定融资任务和目标、设计融资结构、确定为该项目提供融资贷款的银

行或其他金融机构，并与其签署融资协议，同时，社会资本必须在政府公共部门所

规定的融资期限内完成融资任务，否则，政府有权取消已草签的特许权协议，而重

新组织招标。第四，棚改项目建设阶段。项目公司与设计单位签订设计合同，与承

包商签订施工合同，由承包商按设计标准建设安置房。第五，棚改项目移交阶段。

安置房建设完成并通过相关部门的验收后，项目公司依据特许权协议向拆迁户提供

安置房。

3.1融资困难

棚户区改造工程项目周期长，需要中长期资金支持，但实际上进入棚改工程的中长

期资金种类非常有限，主要以国家开发性金融为主，缺乏广泛的中长期资金来源。

当前PPP如火如荼，财政部和省市级PPP项目入库项目规模预计至少30万亿以

上。然而民间对PPP的“冷淡”却是和政府部门的“热情”形成鲜明对比。民营

资本参与PPP项目屈指可数。到目前为止，PPP项目落地率（签约率）也不足

5%。究其原因，PPP融资难是不挣得事实。民营资本融资困局的原因主要有：融

资成本高、投资回报率限制、资产流动性差，民营资本担心被“套牢”。

3.2国内尚缺乏完善统一的法律体系。

从2013年以来，PPP一词在国内可以说是炙手可热，PPP不仅是一种融资模人背影图片 式，

还是政府与企业长达数十年的权利和义务的约定，需要国家出台一套完善、科学、

合理的法律制度规范其健康运行。现有的大部分支持PPP模式的国务：部门规章、

政府政策，效力等级较低，约束性不强；另一方面，没有上位法对社会资本的保护，

一旦政府违约，民营资本权益没有法律对其提供保障。因此，国家层面立法工作迫

在眉睫。

3.3政府难以实现有效监管。

在PPP模式下，政府追求的是社会效益和环境效益，社会资本追求的是经济利益，

二者之间存在差异。当前的规定虽然从市场准入、完善特许权经营制度、运行安全、

产品与服务质量、价格与收费、成本等方面对PPP项目进行监管，但由于缺少可

操作性的政策支持，政府对项目的监管只有笼统的规定，并未涉及到监管过程中责

任的分担及相应的法律后果，导致政府监管基本上形同虚设。而在政府监管缺位的

情况下，社会资本出于节省成本考虑很可能会影响服务和产品质量。如，在政府监

管不到位的情况下，社会资本方为追求经济利益最大化，可能在安置房建设中发生

偷工减料的行为、影响房屋的建筑质量等。

4.1积极创新融资方式

做好PPP模式下棚改工程建设应当采取多样化融资手段，针对PPP项目的特点设

计和完善金融产品和融资方式。第一，丰富融资手段。通过各类的保函，各类基金

（包括引导基金、产业基金、PDF基金等）、企业债、项目收益债、中期票据、

资管计划和险资计划、融资租赁等金融工具的灵活组合，降低融资成本，扩大资金

来源；第二，鼓励金融机构提前介入，PPP各参与方应充分考虑项目融资落地的

可行性，同时，金融机构则积极提出缓解风险的条款建议，争取通过PPP合同有

效地化解和转移融资风险；第三，政府建立有效的金融体系，扩大商业银行的贷款

力度，即棚改项目公司可以直接获得银行提供的开发贷款，甚至采用财政补贴来减

小社会资本的利息负担。

4.2完善法律法规并提供人才支持

政府应构建统一的PPP法律制度体系，如国家应确立PPP项目适用于民商法，通

过法律，界定PPP应用范围，明确政府主管部门及审批程序，合理确定政府部门

和社会资本的主要权利和义务，明确合同框架、风险分担、政府监管、社会资本参

与及退出机制等以改善政府与企业双方不对等的关系，从法律的角度明确各级政府

在保障公民居住权利方面应承担的责任和义务。另一方面，为配合PPP项目的顺

利进行，省、市政府应培养一批熟悉PPP业务的专业人员，可委托专业的咨询机

构对从事PPP项目的行政人员进行培训，也可以雇佣专业的咨询人员，以增强政

府从事PPP项目的能力。

4.3政府出台棚改优惠政策，吸引微信怎么设置分组 社会资本积极参与

政府应提供相应的金融支持，建立有效的金融体系，如扩大商业银行的贷款力度，

以及采用财政补贴利率等方式来吸引社会资本参与。所以，在PPP模式中需要包

括政府补贴的环节。政府补贴可采取资金补贴、税费补贴和捆绑开发等多种形式。

积极利用住房公积金贷款，扩大其业务范围，增加其贷款种类，既能为棚改建设提

供资金支持，也能满足住房公积金自身增值的需要，政府应创造条件为棚改建设的

项目公司发行债券开通“绿色通道”，缓解融资难题。

PPP模式能够广泛吸引社会资本参与棚改项目建设、减轻政府负担，拓宽棚改融

资渠道，而且还能够通过优势互补降低各方风险，实现双赢。因此，引入PPP模

式是突破棚户区改造建设资金缺口障碍的最佳选择。目前，PPP模式在棚户区改

造建设中尚未得到广泛的应用，要大力发展该融资模式在棚改中的应用，就需要政

府从法律、税收和金融方面提供政策支持，进一步推动棚户区改造建设。

【相关文献】

[1]王林秀，张洋，张辉.PPP模式在公租房项目建设中的应用[J].建筑经济，2013（8）.

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