温州市工商局

1

(

关于温州担保公司贷款垫资问题的调查

)

根据吕祖善省长、陈敏尔常务副省长的批示，我局即会同省金融办、省

银监局和省工商局等部门组成联合调查组，专程赴温州调查担保企业办

理贷款垫资的问题。调查情况表明，温州的贷款垫资问题主要出在那些

“

挂羊头、卖狗肉

”

的担保机构，但危害性不可小视，需要引以为戒。完

善担保业的监管体系乃是当务之急。

一、温州市信用担保行业的发展现状

近年来，温州市信用担保行业发展迅速。据市工商局统计，截止

2007

年

11

月

8

日，全市已注册各类担保机构

246

家，总注册资本达

31

亿元。其

中近两年新注册的担保机构数量占总数的三分之二以上。从担保机构的

注册资本规模看，注册资本普遍偏小，平均不到

1400

万元。注册资本

1000

万元及以下的担保机构有

154

家，注册资本

5000

万元以上的担保机构仅

10

家。从担保机构区域分布看，主要集中在经济和金融活跃的市区，仅鹿

城区就有

110

家担保机构。

在指导担保业发展中，温州市政府高度重视担保业的规范提升工作。

2006

年

12

月，市政府针对温州担保行业的发展状况，专门出台了《关于

规范发展中小企业信用担保机构的若干意见》，制定实施蒜茄子的做法 了中小企业信用

担保机构备案管理制度，建立了由政府有关部门和司法部门参加的中小

企业信用担保监管联席会议制度，切实加强对信用担保行业的引导、扶

持、监管工作，促进了担保行业的规范发展。目前，温州市担保机构做

大做强的意识普遍有所增强，担保实力有所提高，银保合作有所加强，

信用担保机构已成为温州缓解中小企业融资难的重要渠道。截止

2007

年

9

2

月份，列入市经贸委备案统计的

39

家担保机构，已累计为

6640

户中小企

业提供融资担保贷款

53.49

亿元，其中单笔在

100

万元以下的担保额占到

61

％以上，为大量缺乏抵押物、被银行拒之门外的小企业主、个体工商

户提供了创业资金支持。同时，列入备案统计的担保机构总体担保业绩

增长明显，特别是在当前宏观调控、银根紧缩的形势下，今年前三季度

贷款担保总额达

16.09

亿元，已超过

2006

年全年担保额的

25

％。

当前，在温州市担保行业快速发展的同时，担保机构业务操作的非

规范性和潜在经营风险也有所暴露。由于目前国家对担保行业准入、退

出机制不够健全，监管制度不物换星移几度秋 够完善等原因，少数担保机构确有偏离担

保主业，违规从事融资业务，影响区域金融秩序和金融安全等问题。社

会上一些非担保机构也有打着担保的牌子，从事非法融资活动，影响了

担保行业的规范发展。主要表现为：

一是担保机构数量与节日有关的诗句 增长与担保业绩增长不成比例。近两年，温州市

担保机构数量成倍增长。按照总注册资本规模

31

亿元和

5

倍的放大比例来

计算，贷款担保规模可达到

150

多亿元。但目前温州市年贷款担保总额还

不到

20

亿元，还不及北京、深圳等地一到二家担保机构的年业务量。由

于许多担保机构无法获得银行的认可，注册设立后没有正式营业，目前

温州市已与银行建立合作关系、正式开展担保业务的担保机构还不到总

数的四分之一。

二是少数担保机构违规从事融资业务。由于规制担保行业运作的现

行法律法规不够健全，担保机构缺乏有效的商业赢利模式，担保收益难

以覆盖担保风险，加上当前商业银行信贷供给偏离中小企业信贷需求，

3

为民间融资提供了广阔的空间，少数担保机构出现了业务运作不规范，

逐渐偏离担保主业的现象。有的担保机构超范围经营、进行高息借贷、

变相融资等活动，扰乱了正常的金融秩序，埋下了金融风险隐患，影响

了行业整体形象。担保市场的良莠不齐、鱼目混珠，违背了政府培育和

引导担保业发展的初衷。

三是一些咨询机构、投资公司借担保机构之名非法集资借贷。这一

类中介机构，其经营范围根本不含担保业务，却也以

“

担保

”

名义对外宣

传，从事非法集资、高利借贷活动。如

2007

年

3

月份经工商部门登记设立

的温州市藤银担保咨询服务有限公司，注册资本仅

10

万元，其营业执照

注明的经营范围为担保咨询、经济信息咨询、企业登记代理、企业管理

咨询；设计、制作、代理、发布国内各类广告业务等，但该公司恰以担

保名义非法集资，从事高利借贷等活动。这种非担保机构违法违规活动，

扰乱了温州担保市场。

四是少数个人和组织利用担保公司为招牌私自从事高息借贷活动。

有的担保机构的出资者或其他个人利用管理和控制担保机构的便利，以

担保机构为招牌，明目张胆地在电视报刊、网络平台、手机短信等各类

媒介信息上，公开发布贷款垫资、短期资金周转、增资验资垫款等广告，

业务谈妥后再以个人名义进行高息借贷活动，以规避法律风险。这种名

为担保机构实为个人借贷的融资行为，加大了担保违规行为的隐蔽性和

复杂性。

二、温州担保机人体造型艺术 构违规操作问题的主要成因

造生死肉骨 成温州担保机构违规操作，担保市场较为混乱的原因是多方面的，

4

既有担保行业监管制度缺失等政策法规层面的原因，也有广告监管等执

行不到位的原因。

（一）担保行业立法滞后，进入门槛和退出机制缺失。当前，国家

法律对担保机构市场准入、运作规则、监管制度、从业人员资格等没有

明确规定。作为《中小企业促进法》的配套法规，国家有关中小企业信

用担保管理办法也尚未出台。由于担保行业的立法极不完善，导致担保

机构的设立依据、市场地位、机构职能、经营活动等缺乏法律的有效支

持，政府无法依据法定的监管制度对担保机构进行有效监管。由于国家

对注册资本

1

亿元以下的担保公司没有准入门槛，目前温州担保机构的平

均注册资不逊的意思 本不到

1400

万元，大量担保机构因为实力不强根本找不到合作

银行，更无从谈起开展担保业务。同样，由于缺乏担保机构退出机制，

担保机构普遍存在只开业不关闭的现象，使得机构数量不断增加，大量

没有开展担保业务的担保机构长期存在，这也为部分担保机构以担保名

义从事非法金融业务提供了可乘之机，加大了政府监管难度。

（二）有关扶持政策没有很好落实，担保机构从业步履维艰。中小

企业信用担保行业是一个高风险、低收益的行业，明显存在着风险与收

益不对称问题，担保机构难以通过自身积累来弥补风险，亟待外部的风

险补偿与分散机制来得以补充。由于各级政府目前普遍没有建立有效的

担保机构风险补偿机制，加上再担保机制缺失，我省担保机构的风险补

偿与分散机制建设明显滞后，担保行业的经营风险较大，从业环境不容

乐观。当前，虽然国家和我省已先后出台中小企业信用担保体系建设意

见，明确各有关部门要依法为担保机构实施反担保提供抵质押登记服务，

5

但在实际落实中往往存在困难，担保机构的合法权益得不到保护的现象

时有发生。艰难的从业环境，商业赢利模式的缺失，导致担保机构无法

从事担保主业经营，要健康发展步履维艰，从而使一部分担保机构因此

走上违规操作歧途。

（三）担保监管体系不够健全，各部门监管合力尚未形成。当前，

我动漫神作 省正在积极推进担保机构信用评级、备案管理、从业人员资格认证等

工作，但担保机构的备案管理、信用评级、运行监测等一系列监管制度

仍未完全建立，监管体系仍然不够健全。担保机构的监管涉及中小企业、

工商、银监、人行、财政、税务等多个职能部门。目前各部门分工明确、

信息共享、协调合作的监管机制尚未建立，监管合力的欠缺导致担保机

构监管普遍存在监管缺位和监管不力问题。如温州市经贸委为加大管理

力度，施行了《温州市中小企业信用担保机构备案管理暂行办法》，但到

目前为止只有

50

家担保机构备案，其中《开业备案证》和《营运备案证》

两证齐全的担保机构只有

32

家。大部分担保机构的具体情况仍无从掌握。

（四）广告发布审查不力，非法融资广告盛行。在温州市反映的担

保机构贷款垫资业务中，电视报刊、网络平台等传播媒体对广告内容发

布审查不力，发布各类融资广告的行为客观上为非法融资行业创造了条

件。一些新闻媒介为了多收广告费，对广告内容不作严格审查，随意发

布各类贷款融资广告，甚至定期安排专门版块发布此类信息，导致非法

融资广告盛行，其社会危害性严重。

三、促进和规范信用担保机构发展的对策建议

为促进我省担保机构规范、有序、健康发展，我们认为，应重点从

6

以下几个方面加强规范。

（一）制定发展规划，规范行业发展。担保业作为中小企业融资担

保体系的重要组成部分，在缓解中小企业融资难、促进中小企业发展方

面有着不可或缺的地位和作用。但作为金融中介服务组织，担保业的过

度竞争和不规范发展，也将直接危及区域金融稳定和金融安全。经典老歌曲 因此，

担保业必须要有清晰的市场定位和行业发展方向，政府应研究制定全省

担保行业整体发展规划，引导其规范发展。一是根据我省中小企业的融

资需求和担保行业发展现状、趋势，明确行业定位，制订发展目标、思

路和举措，引导和推动建立功能完善、布局合理、运作规范、竞争适度、

发展有序的担保体系；二是实现政策性担保和商业性担保的差别化定位，

探索建立符合各自特点的商业模式，完善运行机制和风险控制体系，实

行分类管理。三是建立健全各级担保行业协会，制定行业自律公约和业

务操作规范，加强行业自律，开展行业交流和合作，推动行业自我协调、

自我约束、自我管理和自我发展。

（二）明确监管职责，完善监管体系。针对行业发展现状，尽快建

立完善的担保行业监管制度，在各部门之间建立职责明确、信息共享、

运行高效的担保监管机制，形成监管合力，加大监管力度。一是明确各

部门监管职责。中小企业工作部门牵头承担担保机构的监管责任和风险

处置责任，工商部门加强担保机构的市场准入和经营监管，人民银行加

强担保机构的资信评级工作，银监部门加强银保合作管理，依法查处非

法金融业务，财政部门加强财务监管和风险补偿资金使用情况监督。二

是健全信用担保监管制度。加快制定统一完备的信用担保业备案管理、

7

信用评级、从业人员资格认证和报表报送等制度，加强担保机构开业、

营运监管，督促其提升服务信用和从业人员素质。三是在当前国家尚未

出台担保业相关法律法规前，应积极探索地方立法，制定符合我省实际

的担保行业管理措施，建立健全担保机构的市场准入、日常监管和退出

机制。

（三）开展专项清理，净化市场环境。鉴于目前部分担保机构存在

明显不规范行为，并潜伏着较大的风险隐患，建议省政府协调有关部门

按照分类管理、区别对待的原则，开展担保市场专项清理整顿活动。一

是对运行规范、风险控制良好、为中小企业担保服务好的担保机构，要

加大风险补偿、税收优惠等政策扶持力度，支持其进一步做优做强；二

是对担保实力较弱、服务信用不佳的担保机构，要鼓励和引导其增资扩

股、规范业务、突出主业，或促使其业务和机构转型；三是对

“

挂羊头、

卖狗肉

”

，非法从事企业融资和高息资金借贷业务、扰乱金融秩序的担保

机构，要加大执法力度，坚决依法予以清理和取缔，涉嫌犯罪的要移送

司法机关追究法律责任。

（四）强化风险管理，防范担保风险。风险的防范与控制是担保业

生存发展之本。要切实做好担保行业的风险管理，加强风险提示，防止

风险扩散与转嫁。一是进一步规范银行与担保机构的合作，支持和引导

银行与接受政府部门备案管理、通过统一资信评级、业务操作规范、风

险控制良好的担保机构开展合作，建立平等互利、合作共赢的银保合作

关系；二是加强对担保机构的业务指导，加大检查、监督力度，督促其

落实各项风险管理制度，完善担保风险管理体系，确保各项风险管理制

8

度落到实处；三是加强担保机构大额现金支取管理，严格监督和控制担

保机构大额取现用途，遏制担保机构的短期融资行为；四是加强从业人

员管理，增强从业人员自律意识和风险意识，严防道德风险，严禁银行

工作人员参与担保机构经营活动。

（五）挖掘制度资源，加强工商监管。有效监管制度供给不足，是

当主卧装修效果图 前我国担保行业发展不规范的主要原因。在国家专门针对担保行业的

监管制度缺失、外部监管缺位的情况下，从工商管理的角度出发寻求监

管制度资源，加强对担保行业的工商监管无疑是一条现实而有效的途径。

因此，建议工商部门充分挖掘现有的制度资源，加大监管力度。一是对

担保机构超出经营范围从事违规融资的行为加大工商处罚力度，情节严

重的要吊销营业执照；二是对担保机构登记满六个月仍未开展担保业务

或停止开展担保业务满一年的，要予以变更或注销登记；三是建立不同

于一般企业的工商年检制度，对担保机构的年检申请，可要求担保机构

提供备案绵羊皮 登记证书，并出具担保行业主管部门签署的意见；四是加强对

非法融资广告的监管，对随意发布非法融资广告的广告主和广告发布者

进行严厉查处，切断非法融资业务的信息来源。

（六）加强政策扶持，优化从业环境。担保业高风险、低收益的特

点决定了其在市场化运作的同时，亟需政府引导管理，加大政策扶持力

度。一是建立健全风险补偿与激励机制，重点对运行良好、管理规范、

社会效益显著的担保机构进行风险补偿扶持，以增强其担保业务可持续

发展能力，激励担保机构做优做强；二是要积极按照国家发改委有关推

进再担保体系建设的要求，加快我省再担保机构的探索步伐。通过再担

9

保体系建设健全风险分散与化解机制，提升担保机构的抗风险能力和担

保实力。三是积极营造有利于担保机构从业的政务环境。各有关部门要

在为担保机构办理担保业务所涉及的抵押物登记和出质登记办理相关登

记手续中，建立企业信用信息与担保业务信息互联互通机制，支持担保

机构开展与担保业务有关的信息查询，依法保护担保机构的合法权益。

四是鼓励和支持担保机构服务创新，建立、完善适应中小企业融资需求、

符合自身特点的盈利模式，拓展业务品种，创新服务形式，提升担保效

益。

（吴家曦高剑明卢绍基游聚森李巧丽方刚毅）