天津市塘沽区志生工程造价咨询有限公司与灌云县人民政府、灌云县伊山镇人民政府行政强制二审行政裁定书

天津市塘沽区志生工程造价咨询有限公司与灌云县人民政

府、灌云县伊山镇人民政府行政强制二审行政裁定书

【案由】国家赔偿 行政赔偿 一并行政赔偿 乡政府

【审理法院】江苏省高级人民法院

【审理法院】江苏省高级人民法院

【审结日期】2020.12.01

【案件字号】（2019）苏行终800号

【审理程序】二审

【审理法官】刘建功赵黎臧静

【审理法官】刘建功赵黎臧静

【文书类型】裁定书

【当事人】天津市塘沽区志生工程造价咨询有限公司;灌云县人民政府;灌云县伊山镇人民政

府

【当事人】天津市塘沽区志生工程造价咨询有限公司灌云县人民政府灌云县伊山镇人民政府

【当事人-公司】天津市塘沽区志生工程造价咨询有限公司灌云县人民政府灌云县伊山镇人民

政府

【代理律师/律所】张广茂江苏震云律师事务所

【代理律师/律所】张广茂江苏震云律师事务所

【代理律师】张广茂

【代理律所】江苏震云律师事务所

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【法院级别】高级人民法院

【原告】天津市塘沽区志生工程造价咨询有限公司

【被告】灌云县人民政府;灌云县伊山镇人民政府

【本院观点】《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他

与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。

【权责关键词】行政强制合法违法受案范围管辖证明驳回起诉发回重审

【指导案例标记】0

【指导案例排序】0

【本院认为】本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对

人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。所谓的利害

关系显然系指法律上利害关系，且由于行政诉讼乃公法上之诉讼，上述法律上的利害关系，

一般也仅指公法上的利害关系。本案中，天津志生公司原审诉请确认两被上诉人强拆其所有

房屋的行为违法，并要求责令两被上诉人返还被拆房屋的补偿款。根据在卷的证据查明，案

涉房屋建设于灌云县果园七里松村集体土地，其上并无相关权利归属证明。案涉房屋建设过

程中，实际建设人前后亦发生变化，且存在实际建设人让与房屋的支配权、所有权等债权债

务争议。天津志生公司与七里松村委会签订《合作建房协议书》，协议关于利润分配约定及

天津志生公司可能存在的前期垫资等情况仅具有普通民事债权的效力，天津志生公司因其债

权问题上诉主张其对案涉房屋排他性的享有所有权缺乏事实依据。天津志生公司并非案涉征

收补偿行为相对人，虽然其债权实现与案涉征收补偿行为有一定的利害关系，但此种利害关

系不是行政法上的利害关系，天津志生公司应当通过提起民事诉讼等其他法定途径解决。原

审法院裁定驳回天津志生公司的起诉并无不当。 综上所述，原审裁定认定事实清楚，适

用法律、法规正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款

第（一）项之规定，裁定如下

【裁判结果】驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。

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【更新时间】2021-10-28 19:56:27

天津市塘沽区志生工程造价咨询有限公司与灌云县人民政府、灌云县伊山镇人民政府行

政强制二审行政裁定书

江苏省高级人民法院

行政裁定书

（2019）苏行终800号

上诉人（原审原告）天津市塘沽区志生工程造价咨询有限公司。

法定代表人张昌海，该公司董事长。

被上诉人（原审被告）灌云县人民政府，住所

法定代表人曹明丽，该县县长。

被上诉人（原审被告）灌云县伊山镇人民政府

法定代表人孙卫伟，该镇镇长。

委托代理人张广茂，江苏震云律师事务所律师。

上诉人天津市塘沽区志生工程造价咨询有限公司（以下简称天津志生公司）因诉

被上诉人灌云县人民政府（以下简称灌云县政府）、灌云县伊山镇人民政府（以下简称

伊山镇政府）行政强制一案，不服江苏省连云港市中级人民法院（2017）苏07行初70

号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭进行审理，本案现已审理

终结。

上诉人天津志生公司原审诉称，天津志生公司系灌云县果园七里松某居家园开发

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方和房屋所有人。2007年11月26日，天津志生公司与果园七里松村村民委员会（以下

简称七里松村委会）签订《合作建房协议书》，投建项目经政府及相关部门同意批准，

天津志生公司的投资开发不违背国家相关政策、法规，双方合作合同有效，应受法律保

护，双方应按照协议全面履行义务，根据协议第五条约定，天津志生公司负责房屋定

价、销售、收取售楼款，在收取售房款后有权优先扣回垫付的各项工程费用，剩余利润

由天津志生公司和七里松村委会按8.5:1.5比例分成，所以天津志生公司对农居家园房

产享有85%的所有权。2015年，天津志生公司所持有的房屋因204国道改扩建被纳入拆

迁范围，原审被告未进行公示，未与天津志生公司达成签订补偿协议的情况下擅自选定

评估机构，强行将天津志生公司所有的房产作为无主房拆除，将其拆迁款项由伊山镇政

府占有、支配。灌云县政府成立204国道灌云段改扩建工程建设指挥部，为房屋征收补

偿方、主管方，委托伊山镇政府实际操作违反法律规定。原审被告程序严重违法。天津

志生公司至今没有拿到拆迁款，其中1100万元拆迁补偿款不知去向，损害天津志生公司

合法权益。请求法院判令：1、确认原审被告强拆天津志生公司所开发的房产的行政行为

违法；2、原审被告向天津志生公司返还拆迁房屋补偿款1100万元。

被上诉人灌云县政府原审辩称，1、七里松某居家园项目用地属集体土地，被征

收人为集体经济组织。天津志生公司与七里松村委会签订《合作建房协议书》属民事法

律关系，协议履行过程中所产生的纠纷应通过民事诉讼来解决，不属于行政诉讼受案范

围。双方之间没有征收补偿协议也不存在履行协议的纠纷。2、因204国道改扩建工程需

要，经有权机关批准，涉案地区农民集体土地被征收，依法经过相关公证、评估等程

序，原审被告与被征收人签订征收补偿协议，依法拆除房屋，程序合法。3、204国道改

扩建项目征收案涉房屋的补偿款，因被人民法院执行姜某对外负债欠款、支付给实际投

资人连云港阜兴置业有限公司（以下简称阜兴公司）建房投资款，支付给购房人曾某1、

毛某、马丙钱、李某补偿款，共计支出12369340元，原审被告未占有补偿款，天津志生

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公司要求原审被告予以返还无事实依据。

被上诉人伊山镇政府辩称，作为案涉工程沿线土地管辖范围的镇政府，有责任执

行上级政府的决定，提供必要的服务，配合推进工程建设，并不是行政行为的决定者，

不应成为行政案件的被告。本案所涉建房工程，天津志生公司对项目进行资金投入追求

利润分配，不是实际施工人，对被拆除房屋不享有物权，承建方姜某离开工地导致工地

出现先后多人投资、多人施工现象，鉴于涉案土地属于划拨集体用地、性质和权属不发

生改变，在建工程和房屋的所有权依法归属于七里松村委会，故暂将补偿款提存至伊山

镇政府账户七里松村委会名下并无不妥。天津志生公司等人应向姜某主张权利，其提起

本案诉讼没有事实和法律依据。

原审法院经审查认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，

行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提

起诉讼。该条规定的“有利害关系的公民、法人或者其他组织”，不能扩大理解为所有

直接或间接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织，所谓“利害关系”应仅限于法

律上的利害关系，不宜包括反射性利益受到影响的公民、法人或者其他组织。同时，行

政诉讼乃公法上之诉讼，上述法律上的利害关系，一般也仅指公法上的利害关系，除特

殊情形或法律另有规定，一般不包括私法上的利害关系。因而，相关行政行为虽有可能

影响民事债权人债权的实现，但因此种利害关系并非公法上的利害关系，也就不宜承认

债权人在行政诉讼中的原告主体资格。结合本案看，本案系因对集体土地房屋实施征收

补偿产生的纠纷，案涉房屋建设于灌云县果园七里松村集体土地，征收部门确定七里松

村集体组织为被征收人并与七里松村委会签订征收补偿协议。七里松村委会与天津志生

公司签订《合作建房协议书》，协议关于利润分配约定及天津志生公司可能存在的前期

垫资等情况仅具有普通民事债权的效力，天津志生公司为该民事合同法律关系相对一

方，双方并不是对案涉房屋权属确认，故天津志生公司据此主张其为相关土地房屋的补

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偿事项所涉及的所有权主体依据不足，其并非案涉征收补偿行为相对人，亦不具有行政

法上的利害关系。天津志生公司诉请保护的权益实为民法上的权益，而《中华人民共和

国土地管理法》及相应的实施条例等行政法律规范还是涉案房屋的征收补偿文件，均未

规定征收部门在征收补偿过程中要考虑或保护普通民事债权的实现情况，加之案涉房屋

建造期间，实际施工人亦多次发生变化，且存在债权债务争议，故天津志生公司应当通

过提起民事诉讼等其他法定途径解决。

《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：

（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被

告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法

院管辖。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款规定第一项规定，不符合

行政诉讼法第四十九条规定提起诉讼已经立案的，应当裁定驳回起诉。天津志生公司不

符合法定起诉条件，应当裁定驳回起诉。

综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条

第（一）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款

之规定，裁定驳回天津市塘沽区志生工程造价咨询有限公司的起诉。案件受理费50元，

不予收取，退回天津市塘沽区志生工程造价咨询有限公司。

天津志生公司上诉请求撤销一审裁定，依法发送或发回重审。事实与理由：案涉

房地产项目是上诉人与七里松村委会合作开发，故上诉人与被上诉人的拆迁行为有行政

法上的利害关系。原审上诉人提交了《合作建房协议》《工程承包施工合同》等案涉工

程项目的开发资料，足以说明案涉被拆迁房屋上诉人有所有权。根据《最高人民法院关

于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》和《最高人民法院关于审理城市房屋

拆迁行政案件若干问题的规定》，虽然被上诉人针对拆迁事宜没有做出相应的裁决，但

其直接的拆迁行为侵犯了上诉人的合法权利，上诉人作为案涉房屋的实际所有权人，有

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权提起行政诉讼。

被上诉人灌云县政府答辩称，上诉人不具有原告主体资格，在本案中既不是行政

行为的相对人，也不是可以提起行政诉讼的“利害关系人”。涉案房屋建设的土地是七

里松村集体土地，上诉人曾与七里松村委会签订过《合作建房协议》，约定利润分配问

题，可能存在着前期垫资情况，后因各种原因，合作对象发生了多次变化，按其性质属

于债权债务的民事法律关系。不能通过行政诉讼进行解决。本案中上诉人与答辩人从未

签过任何补偿协议，不存在履行征收补偿协议的纠纷，本案不属于行政案件受理范围。

请求驳回上诉人的上诉，维持原裁定。

被上诉人伊山镇政府答辩称，本案上诉人对涉案房地产并不持有有效权属证明，

其享有项目分配的期待权，不是实际财产权利，不具有行政诉讼法上的利害关系。涉案

房屋建设于灌云县果园七里松村集体土地，实际建设人也多次发生变化，且存在债权债

务争议，上诉人主张房屋所有权的起诉没有事实根据和法律根据，上诉人与村委会、阜

兴公司订立过《合作建房协议书》，所形成的属于民事法律关系，只能通过民事诉讼来

解决。请求驳回上诉，维持原裁定。

当事人向原审法院提交的证据已随卷移送本院。经审查，原审裁定对本案证据的

认定正确。本院据此确认的案件事实与原审无异。

本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其

他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。所谓的利害关系

显然系指法律上利害关系，且由于行政诉讼乃公法上之诉讼，上述法律上的利害关系，

一般也仅指公法上的利害关系。本案中，天津志生公司原审诉请确认两被上诉人强拆其

所有房屋的行为违法，并要求责令两被上诉人返还被拆房屋的补偿款。根据在卷的证据

查明，案涉房屋建设于灌云县果园七里松村集体土地，其上并无相关权利归属证明。案

涉房屋建设过程中，实际建设人前后亦发生变化，且存在实际建设人让与房屋的支配

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权、所有权等债权债务争议。天津志生公司与七里松村委会签订《合作建房协议书》，

协议关于利润分配约定及天津志生公司可能存在的前期垫资等情况仅具有普通民事债权

的效力，天津志生公司因其债权问题上诉主张其对案涉房屋排他性的享有所有权缺乏事

实依据。天津志生公司并非案涉征收补偿行为相对人，虽然其债权实现与案涉征收补偿

行为有一定的利害关系，但此种利害关系不是行政法上的利害关系，天津志生公司应当

通过提起民事诉讼等其他法定途径解决。原审法院裁定驳回天津志生公司的起诉并无不

当。

综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。根据

《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：

驳回上诉，维持原裁定。

本裁定为终审裁定。

审判长 刘建功

审判员 赵 黎

审判员 臧 静

二〇二〇年十二月一日

书记员 任子悦

北大法宝1985年创始于北京大学法学院，为法律人提供法律法规、司法案例、学术期刊

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