面向高质量发展的城乡景观风貌管控法制建设研究——以广东省为例

城乡规划研究

面向高质量发展的城乡景观风貌管控法制建设研

究

—以广东省为例

Rearch on the Legal System Construction of Urban and Rural Landscape

Management and Control for High Quality Development: A Ca Study of

Guangdong

姚月 张洪剑 刘亚茹

YAO YueZHANG HongjianLIU Yaru

；；

摘要

城乡景观风貌是由自然山水、历史遗迹、公共空间、建筑及街道界面

等要素共同构成的城乡形象，既包含自然景观，也包含人文景观。独具特色、风

景优美的城乡景观风貌，是城镇发展的重要资产，也是城乡可持续发展的必然要素。

随着城镇建设的快速发展，城乡景观风貌保护与塑造面临诸多挑战，自然生态环

境恶化、重物质轻人文、重城轻乡、同质化等问题凸显，但目前尚缺乏纲领性的

制度设计来支撑城乡景观风貌的科学管控。本文以广东省为例，从组织架构、景

观风貌修复、城乡风貌规划设计以及实施管理等方面，探索法制顶层设计，以期

为城乡景观风貌的依法管控提供参考，从而促进人居环境美化，提升城乡建设品质。

■ 中图分类号：TU984

■ 文献标识码：A

■ DOI：10.12049/.2021h1013

■ 文章编号：2096-3025（2021）

01/02-0108-09

关键词

高质量发展，城乡景观风貌，法律保障

Abstract

Urban and rural landscape features are compod of natural landscape,

historical relics, public space, architecture and street interface and other elements,

including both natural landscape and human landscape. Unique and beautiful urban

and rural landscape is an important ast of urban development and an inevitable

作者信息

姚月

广东省城乡规划设计研究院

element of urban and rural sustainable development. With the rapid development of

urban construction, the protection and shaping of urban and rural landscapes are

faced with many challenges. The deterioration of the natural ecological environment,

the emphasis on material and humanity, the emphasis on urban and rural areas, and

homogeneity have become prominent. However, there is still a lack of programmatic

institutional design. However, there is still a lack of programmatic system design to

support the scientific management and control of urban and rural landscape. Taking

Guangdong as an example, this paper explores the legal top-level design from the

政策研究部部长，城乡规划

工程师

张洪剑

广东省城乡规划设计研究院

城乡规划工程师

刘亚茹

广东省城乡规划设计研究院

助理城乡规划工程师

108

｜

城乡规划年第期

2021

1/2

姚月 张洪剑 刘亚茹

面向高质量发展的城乡景观风貌管控法制建设研究

aspects of organizational structure, landscape restoration, urban and rural landscape planning and design as well as implementation

management, so as to provide reference for the legal control of urban and rural landscape, so as to promote the beautification of living

environment and improve the quality of urban and rural construction.

Keywords

high quality, urban & rural landscape, legal protection

中国在经历了过去一段时间的快城市设计进行了相关探索并研究制的城市设计内容与控制性详细规划内

速城镇化后经济和物质条件得到很定了一系列技术规范年住建容存在很大程度的重复或不一致导

，。，，

大改善同时快速城镇化也对土壤部颁布城市设计管理办法指导致城市设计的执行效力不足例如珠

，，、《》，。

空气水源森林等自然资源造成了城市建设但其仅属于国家部门规章海某街区城市设计导则一方面其

、、，；，，

许多破坏直接影响了原有特色城乡且由于颁布时间早于规划体系的重构内容涉及交通道路剖面设计等与

，，、，

景观风貌的延续和保护千城一面其对城市设计的编制管控要求缺乏控规中的交通规划内容重复交叉且

，“”，，

成为目前我国多数地区的真实写照与现行国土空间规划体系的有效衔接存在诸多不一致的管控要求另一方

。；；

近年来中央城市工作会议党的不仅如此其管控范围也较局限于城面没有预设与建筑或工程设计的接

，、，，

十九大报告以及国土空间规划改革等市地区缺乏对乡村地区的统筹考虑口导致城市设计的空间表达难以转

中共中央重要会议及政策文件多次广东于年颁布了广东省城乡规化为规划管控的具体标准不能作为

，《，

强调要加强风貌管控突出地域特色划条例提出了对城市设计的原则设计的依据无法有效引导下一阶段

，，》，，

留住城市基因如今我国正逐性要求但至今仍缺少与城乡景观风建筑或工程的设计而在乡村地区

“”。，，。，

步由高速增长向高质量发展转型提貌管控直接相关的主干法从机构设由于规划缺乏景观设计理念与设计方

，。

高城乡建设品质任重道远如何通过置来看目前住建部尚未设立城市设法且缺乏对农房建筑形态色彩等

。，，、

强化制度设计来推动城乡景观风貌的计的专管司局下属各省住建厅也并的统筹考虑乡村风貌特色并不突出

改善与提升是一个亟须解决的问题未明确城市设计的专管处室

，。。

，

2017

，。，

2013

，，。

1.3 相关规划审批标准不一、效力

1 城乡景观风貌管控现状及存

在的问题

1.1 风貌管控法规制度缺乏、机构缺失

自年以来我国许多省风貌主要受前者管控在乡村地区的详细规划等法定规划内容脱节同步

1990

，、，，

市如河北山东重庆深圳北京等景观风貌主要受后者管控这种挂审批存在一定难度比如目前广东省

、、、、，，“。

开始注重对城乡景观风貌的科学管控空管控的方式造成城乡之间的景观各市根据自身情况设立相应的城市设

，”

也对规范编制及审批景观风貌规划或风貌缺乏统筹协调此外城市地区计审查机构但并没有设置统一的报

1.2 城乡设计编制体系不明、传导不畅不强

过去我国景观风貌相关规划主由于尚未有法律法规明确规定城

，

要分属于城市规划和土地利用规划两乡景观风貌规划或城市设计的审批管

种体系在城市规划区范围内的景观理程序其与国土空间规划控制性

，，、

。，，

Urban and Rural Planning 2021 NO.12

/

｜

109

城乡规划研究

度假公寓

度假酒店

自建公寓

村庄自建房

图1 城乡风貌混杂情况（以广东省惠州市双月湾为例）

Fig.1 Mixed urban and rural features (a ca study of Shuangyue Bay, Huizhou, Guangdong)

资料来源：调研实拍

审标准和组织架构且城市设计的修编制完成后仍出现大量的调整工作

。，

改程序较为随意缺乏统一的标准规消耗了很多社会资源另一方面即

，；，

范导致规划审查部门无法在具体建总体来看目前城乡景观风貌使建设主体按照控规要求深化设计

，，，

设项目中有效地对开发建设行为进行管控不力的主要原因在于既缺少控由于缺乏城市整体层面的风貌控制要

约束制程序和控制手段上的工具理性又求缺乏对城市公共空间的关注缺

。，，，

1.4 建设实施管控力度不足、良莠不齐

由于缺乏顶层设计和整体统筹存在工具理性价值理性和行政理性判标准的不清晰由无数相互孤立的

，、，

城乡景观风貌规划呈现出开发一片的多重缺位从而导致了管理工作的开发建设活动所形成的城市空间环

“、，

编制一片的现象规划设计先导性消极与被动境仍难以达到预期效果

”，。，。

不强城乡各片区之间的协调与衔接

，

不畅以土地出让为目的碎片化控规

。

编制模式导致其容易为地产开发所

，

牵制对景观风貌的管控与保障作用在过去和现行的规划管理体系目前城市景观风貌管控缺乏

，，

不足以广东省惠州市双月湾为例中景观风貌管控的主要工具是控制科学可量化的价值标准和评价体

。，，、

受开发时序不当主体多元以及旅游性详细规划地块设计条件以及各类系比如控制性详细规划的引导性指

、、。

建设后发性的影响滨海地区风貌呈实施细则与设计规范这些规范要标如建筑形式与体量建筑风格

，。，（、、

现出城乡风貌混杂空间品质低下么是一刀切式的笼统描述要么建筑色彩和其他环境要求等由于

、、“”，），

公共场所不足城镇轮廓单一等问题是对各类设计情况的详细条文规定难以量化描述且缺乏必要的前提研

、。，

滨海地产建筑的色彩与风格以小区同时在诸如容积率等地块指标的确定究多以现代后现代简洁体

，，“、、、

或开发单元为单位进行统一缺少整方法上往往缺少研究依据导致在面量不宜过大等含糊的概念来描述

，，”，

体统筹和管控引导导致滨海地区不对纷繁复杂的具体情况时规划管理和很难从中了解规划控制的真实意图

，；

同楼盘的建筑风格与色彩差异较大控制的被动性凸显一方面控制指且由于这些引导性指标本身不具备强

，。，

风貌不协调图标的确定缺乏研究依据造成了控规制性在缺乏必要的审议制度和监控

（）。，，

1

2 城乡景观风貌缺乏管控的原

因剖析

，

缺少控制依据和控制内容上的价值理乏对本地块与周边城市环境关联性的

性还缺少法律地位的行政理性即考虑以及对引导性指标的考量与评

，，，

2.1 缺乏工具理性：控制手段和控制2.2 缺乏价值理性：可量化、可操作

程序的不足的价值标准和评价体系不足

110

｜

城乡规划年第期

2021

1/2

机制的情况下建设主体对其视而不

，

见管理部门也难以实际评判实施与

、

否控规引导性指标的目的落空此

，。

外城市设计成果包含大量有价值的

，

信息但仍然无法转化为规范性的管

，

理语言因此城市设计的可操作性

，，

也就无从谈起

。

2.3 缺乏行政理性：整体价值观难以

贯彻落实到法律管控之中

城市设计要求属于土地出让的

规划条件之一但是大部分城市设计

，

成果及城市设计导则的导控要求并未

被纳入规划条件中而且城市设计要

；

求也未在土地挂牌公告信息中明确提

出城市设计成果及导控要求得不到解决特色风貌缺失的有效手段景观建筑立面细部提出更深入的控制要求

，。，

相应的法律保护及落实这导致在项风貌管控已经成为城市公共政策的载进一步解决了传统规划对城市景观风

，

目开发过程中无法对城市设计的相关体与公共管理的手段之一西方发达貌控制引导不足的问题

要求进行监督城乡景观风貌的管控国家的景观风貌管控城市设计在法年代英国开展城市设计体系研究

。、，，

首先要加强制度设计厘清国家和地律地位编制方法新理论应用管推动城市设计管理法制化

，、、、

方在政策法规层面对城市设计的事理手段等方面都有比较成熟的经验法国审议通过风景园林法促进

、，《》，

权基于制度经济学对行政和法律已逐渐进入精细化管理阶段城乡环境和历史景观的有效保护和改

。，。

制度进行合理构建按规律协调公与善

，

私私人与私人以及不同群体之间从景观规划协议管理机构等方面

、，、、，

的关系避免城市的品质被资本或权从文艺复兴时期的佛罗伦萨城市有效管理和控制城乡风貌

，

力所侵蚀保证公共利益其次需要建设到英国的城市公园运动日本将景观风貌的公益性作为管理的

，。，“”，

明确城市设计管理的法理基础慎重可以看出城市美化运动是景观风貌法理基础强调景观风貌为全民资

，，，“

对待法定化遭受破坏后社会发展向生态文明转型产并将风貌管控作为评价社会

。”，、

3 城乡景观风貌管控的“他山

之石”

从国际和国内部分先进地区的发城市风貌规划在落实控制性详细规来看浙江年出台了城市景

展经验来看通过相关立法将景观划和修建性详细规划关于建设强度观风貌条例以下简称条例

，，、》（《》），

风貌的保护与塑造纳入法律管控是高度等控制要求的基础上对街巷及开创了国内省级景观风貌立法管控的

，，

姚月 张洪剑 刘亚茹

面向高质量发展的城乡景观风貌管控法制建设研究

表1 部分国家或地区有关城乡景观风貌立法借鉴

Tab.1 Reference for legislation of urban and rural landscape

年份部分国家或地区法律名称立法框架主要影响

1993年法国村环境、名胜保护、遗产、公共调查、

《风景园林促进风景园林保护与可

包括风景园林规划、土地利用许可、乡

法》持续利用

地方自然公园、滨海空间保护等部分

2004年日本《景观法》

包括景观规划、协议、管理机构、景观营造美丽且富有特色的

与准景观地区等部分国土环境

2018年浙江

《城市景观包括总则、景观风貌规划设计、管理、加强城市景观风貌规划管

风貌条例》公共环境艺术、法律责任、附则等部分控，提升人居环境品质

2014年

青岛风貌保护、人文风貌保护、法律责任、

《城市风貌加强对城市风貌的规划

包括总则、保护内容、保护规划、自然

保护条例》控制

附则等部分

2016年威海

《城市风貌包括总则、保护内容、保护规划、保护加强城市风貌保护规划

保护条例》措施、法律责任、附则等部分设计和保护

《城市景观

包括总则、城市景观风貌规划设计、自

2019年成都风貌保护条

然景观风貌保护、人文景观风貌保护、构建优美公园城市形

例》

历史文化景观风貌特别保护、法律责态，突出地域特色

任、附则等部分

资料来源：笔者参考《浙江省城市景观风貌条例》《青岛市城市风貌保护条例》《威海市城市风貌保护条

例》《成都市城市景观风貌保护条例》绘制

。

[2]

；

2090

世纪

[3]

；，

1993

年

[4]

；，《》，

2004

年日本实施景观法

3.1 明确城乡景观风貌管控的法定地位

[5]

。

法国和

的必然过程同时伴随着一系列促经济文化建设的一个重要指标从

。，、，

进城乡景观风貌保护的公共政策的出而强化城市建设中景观风貌的管控

。

台从国内部分先进地区的发展经验

[1]

，，

如世纪年代德国实施

2070

，，《

2018

Urban and Rural Planning 2021 NO.12

/

｜

111

城乡规划研究

法

规

从“制度缺失”向“依法治理”转变，推动城乡景观风貌保护省级立法

与

机

构

从“机构缺失”向“专职管理”转变，加大城乡景观风貌管控力度

法律法规顶层设计是城乡景观风貌管控的有力保障

编

制

从“体系不明”向“层级明晰”转变，确立全省城乡景观风貌规划体系

体

系

从“传导不畅”向“紧密关联”转变，确保城乡设计与现行规划体系协调

规范化的城乡设计是建设实施的前置性条件

审

批

从“标准不一”向“统一规范”转变，引导全省城乡设计编制审批规范化

修

改

从“规建脱节”向“规建管一体化”转变，提高城乡景观风貌管控水平

依法审批的城乡设计是实施管理的依据

实

施

从“传统管理”向“智慧管控”转变，建立全域城乡设计数字化平台

管

理

从“政府主导”向“共同缔造”转变，提高城乡景观风貌管控的公众参与程度

图2 广东省城乡景观风貌立法改革思路

Fig.2 Thoughts on legislative reform of urban and rural landscape in Guangdong province

资料来源：笔者自绘

先河条例规定了景观风貌规划

。《》

市设计导则属于区划法的一部分编设计良好地衔接加拿大多伦多在

，。

设计实施监管保障措施等相关内

、、

制内容涵盖了制度性内容和绩效性内世纪初就在官方的法定规划中强调

容创建了较为完备的景观风貌法制

，

容保证了城市设计实施的刚性和弹了局部城市设计次级规划和城市

，（）

制度在城市层面我国目前有三个

。，

性相结合一般来说区划法的文本设计导则的重要作用明确城市设

。，，《

城市探索出台了市级风貌条例分别

，

内容包括以下四个方面地段的设计计导则是对开发申请进行审核和批

：》

是青岛威海成都它们从空间规

、、，

要求如地块的最小面积和面宽后准的重要依据与此同时国内一些

（、。，

划自然和人文风貌保护等方面入手

、，

退红线距离容积率停车位数量与地区也对城市设计的落地实施进行了

、、

为厘清管控要素和出台分级分类因

、

位置招牌大小等建筑物的设计一系列探索如深圳借鉴中国香港

、），，、

地制宜刚弹相济的管控机制提供

、，

要求如限制高度与层数建筑面积新加坡市的经验建立了总体规划

（、、，“

了有益经验表

（）。

1

建筑占地面积等允许的建筑用途

），，

以及审批程序如何判定建筑项目是通过空间控制图则将城市设计要求

（，

3.2 城市设计编制内容完善、可实施

否符合区划法的要求以及必要的申纳入项目和规划管理程序中实现了

，，

性强

诉程序等区划一旦由立法机构通设计意图和规划管理之间的有效传

）。

在城市设计编制方面国内外

，

过后就会形成相应法令必须严格递代表性的实践成果有前海深港现

，，，

先进地区通过编制城市设计导则来

，

执行美国通过设计审查制度将不同代服务业合作区深圳湾超级总部基

。、

指导城市设计方案例如在美国城

。，

层次的城市设计导则多部门区域性地后海中心区和留仙洞总部基地等

、、。

112

｜

城乡规划年第期

2021

1/2

的控制指引等纳入区划控制积极引

，

导形成高品质的城市景观风貌中国

。

香港则通过制定一套灵活持续的

、

城市设计工作指引指导项目地块

，

的设计其中订明的条款包括建

，，

筑物的设计坐向高度住所类型

、、、、

美化环境项目等同时赋予其一定程

，

度的弹性让创新的意念和计划有机

，

会落实从而创造与天然环境融合互

，

补的优质环境

。

3.3 规划设计与实施管理层层衔接

在实施管理方面国外非常注重

，

城市设计实施与城市规划建筑设计

、

的前后衔接关系例如在美国区划

。，

法保障了城市设计按照城市规划的意

图来实施审批程序将城市设计成果

。

的应用制度化促进城市设计与建筑

，

21

，

++

法定图则详细蓝图的管控模式

”，

珠海通过制定珠海市城市设计编制

《

及管理工作指引提出各层级城市

》，

设计成果的规范性要求明确城市设

，

计作为城市规划编制审批和实施的

、

全过程各阶段的刚性内容和提升型

、

内容强化城市设计管控的实施

，。

4 城乡景观风貌管控的法制化

建设策略与思考

广东作为全国城乡规划建设体制

改革试点省针对目前景观风貌管控

，

所存在的问题从法规与机构规划

，、

编制与创新规划审批与修改以及规

、

划实施管理等方面探索有利于岭南

，

特色城乡景观风貌传承和延续的体制

机制推动城乡景观风貌立法制度改

，

革图

（）。

2

4.1 从“制度缺失”向“依法治理”转变，4.2 从“机构缺失”向“专职管理”

推动城乡景观风貌保护省级立法转变，加大城乡景观风貌管控力度

鉴于快速城镇化所导致的景观查找出全省风貌问题突出的典型区借鉴浙江山东湖南等省份

风貌管控失控等问题广东省应尽快域指导各市根据摸底情况制定景观在住建厅下设城市设计专管处室的经

，。

研究出台省级城乡景观风貌保护条风貌修复计划明确修复目标和具体验广东省应进一步明确负责指导和

《，，

例以立法形式保障对景观风貌的任务建立景观修复工程项目清单监督全省景观风貌管控工作的省市

》，，。、

合理管控最后明确将城市乡村共同纳入景级主管部门并设置城市设计和乡村

[6]

。、，

借鉴日法等国以及

浙江成都等地区的立法经验同时观风貌管控范围风貌管控的相关处科室表

、，（）（）。

考虑广东省的实际情况条例框架建过城市设计来加强景观风貌的统筹协在城镇层面则由人民政府和住建主

，，

议包含总则景观风貌修复景观风调在乡村地区通过村庄规划提出管部门共同负责监督管理辖区内的

、、；，、

貌规划设计景观风貌管理法律责风貌管控的具体要求从城乡两个景观风貌自然资源部门负责组织编

、、，、；

任及附则等部分图方面共同推进景观风貌设计和管理制城市设计村庄规划并加强与法

（）。，、，

3

首先应科学界定城乡景观风貌凸显岭南城乡风貌特色推动城乡共定规划的衔接发改卫生文化

，，；、、、

的内涵及适用范围明确城乡景观风美此外应进一步明晰对景观风貌林业水利等部门和镇人民政府配合

，。，、，

貌的主管部门其次从对现有景观各要素的管控细则加强法律制度约执行城乡景观风貌监督管理工作

。，，、。

风貌进行修复提升的角度入手要束与引导此外省级住建主管部门应定期对各

、，。，

姚月 张洪剑 刘亚茹

面向高质量发展的城乡景观风貌管控法制建设研究

总则

编制目的适用范围城乡景观风貌定义主管部门经费保障

景观风貌修复

景观风貌调查山体修复水体治理和修复废弃地修复利用村庄风貌修复

制定景观风貌

修复计划

城市设计编制城市设计审批与修改

城市设计分类重点地区界定与相关规划衔接

城市

总体

征求

设编审

景观风貌

设计

总体国土

重点控制建工

城市

重点重点

意见

计制批

规划设计

地区地区

城市以内以外空间

地区性详筑程

设计

主主修

与公

设计规划

城市细规设方

要求

体改体

示

设计划计案

设计设计

要求要求

村庄

规划

提出村庄景观风貌控制性要求参照《广东省村庄规划编制基本技术指南（试行）》执行

城市设计、村庄规划实施管理景观风貌要素管控

景观风貌管理

制定

列入信息自然历史

监督建筑公共开公共

管理

规划化管山水文化

方案检查形态放空间街道环境

导则

条件理格局风貌

审查与评与色及园林界面艺术

估彩绿化品

法律责任

附则

图3 广东省《城乡景观风貌保护条例》框架

Fig.3 Framework proposal ofof Guangdong province

Regulations on Urban and Rural Landscape

资料来源：笔者自绘

求各地区对城乡山体水系湿地

、、、

绿地历史文化资源等开展摸底调

、

，、、

，、，

[7]

，，

在城市地区通

2

Urban and Rural Planning 2021 NO.12

/

｜

113

城乡规划研究

表2 部分省市设立城市设计主管机构的经验借鉴

Tab.2 Experience of establishing urban design authorities in some provinces and cities

层面地区主管部门管理机构主要职责

江苏省住房和城乡建设厅设计处指导城市设计、建筑设计、工程勘察设计工作

省

山东省住房和城乡建设厅

勘察设计处（同时挂组织拟定全省城市设计、勘察、测量相关政

级

牌“建设工程抗震处”）策并监督实施

指导全省修建性详细规划编制、城市设计、

湖南省住房和城乡建设厅勘察设计处城市建筑风貌管控、城市雕塑、建设工程规

划许可等工作

广州市规划和自然资源局城市设计处

负责组织全市景观风貌规划的编制、审核以

及相关修编、调整工作

地

市深圳市规划和自然资源局

城市和建筑设计处（市拟定城市设计相关政策与标准，组织编制重

级

雕塑办公室）点地区城市设计

珠海市自然资源局城市设计科

拟定城市设计、历史文化规划、详细规划等

相关政策、标准并组织实施

资料来源：笔者自绘

国土空间规划体系城乡景观风貌规划建筑设计体系

国土空间总体规划

总体城市设计

（分区发展大纲）

景观设计

全

城市总体城市设计分区城市设计

补充

域

景

确定设计范围/引导深化落实控制性内容

观

专

控制性详细规划

风

项

貌

重要地区城市设计

修建性详细规划

城

管

轴线城市设计重点地区城市设计

补充/

乡

建筑工程方案设计

控

引导

设

数

确定设计范围/引导深化落实控制性内容

计

字

化

村庄规划农村住房建设

乡村地区景观风貌规划专章

引导

平面空间立体空间细部空间

图4 城乡设计与现行规划体系衔接示意图

Fig.4 Connection between urban and rural design and current planning system

资料来源：笔者自绘

地景观风貌管控情况进行检查并推市设计村庄规划以下统称城乡设貌结构以及景观风貌要素的控制和

，、（，

动市级住建部门组建城乡风貌管理委计推动全省营造具有岭南特色的引导要求一并纳入市县域国土空

），，、

员会由委员会对项目进行建设前景观风貌城市地区应当依托总体城间总体规划中如广州市为切实提升

，、。。

建设中和建设后的风貌管控和监督市设计重点地区城市设计引导景观城市风貌特色将塑造依山沿江

。、，、、

风貌管控对于各风貌要素可编制滨海的总体城市风貌加强城市设计

，，，

4.3 从“体系不明”向“层级明晰”转变，

专项城市设计进行相应补充在全市重点地区的设计引导等核心内容纳

。，

确立全省城乡景观风貌规划体系

层面可以通过总体城市设计明确景入到国土空间总体规划中单独编制

，。

城市设计村庄规划是城乡景观观风貌特色确定自然山水格局整的总体城市设计重点地区城市设计

、，、、

风貌塑造的重要手段应通过加强城体景观风貌结构公共空间人文特等应作为国土空间总体规划的专项

，、、，

114

｜

城乡规划年第期

2021

1/2

色空间等

[8]

；，

在片区层面各地应根

据实际情况考虑将城市核心区历

，、

史文化街区新城新区重要公共开

、、

敞空间门户地区等列入景观风貌重

、

点管控区域通过编制详细的城市设

，

计细化总体城市设计有关要求明

，，

确建筑控制要求

[9]

；，

在乡村地区应

在村庄规划中进一步挖掘村庄独特的

景观要素体现岭南传统乡土建筑特

，

色提出乡村自然人文景观风貌控制

，、

性要求

[10]

，、、、

并明确山水林田等

生态空间治理环境修复与整治措施

、。

4.4 从“传导不畅”向“紧密关联”转变，

确保城乡设计与现行规划体系协调

研究确定城乡设计与国土空间总

体规划控制性详细规划建筑工程

、、

设计等的衔接关系预留与国土空间

，

总体规划详细规划建筑设计的接

、、

口图推动城乡设计在国土空

（），

4

间规划体系中实施落地

[11]

。

与国土

空间总体规划同步编制的总体城市设

计应作为市县域国土空间总体规

，、

划的重要组成部分将总体城市设计

，

所明确的自然山水格局整体景观风

、

规划不得违背国土空间总体规划的

，

强制性内容

。

城市设计所提出的控制和引导要

求应当转化为控制性详细规划中的

，

相关约束指标予以落地实施如珠

，。

海在重点地区城市设计中基于对建

，

筑和城市空间形态的进一步设计对

，

容积率建筑限高建筑密度等指标

、、

进行了优化并对与此相关的要素建

，（

筑后退红线裙房立面以及高层塔楼

、

与建筑布局等指标进行了详细的控

）

制和引导与控规互为补充并对控

，，

规的控制内容进行了优化单体建筑

。

和景观工程设计在形体色彩体

、、、

量和高度等方面应当符合城市设计珠三角城市城乡设计水平参差不齐风貌管控要求列入规划条件促进景

，。，

的要求同时组织各地市制定城乡景观风貌观风貌管控规则转化为行政许可的法

。，

村庄规划作为国土空间规划体系管理导则明确管理要求定前置条件完善土地出让限定条件

中的详细规划应设置村庄景观风貌应健全城乡设计审查标准体系强化在明确土地权利地块位置规模和

，，、、

规划专章提出保护与延续乡村特色其对具体建设项目在城乡环境塑造方使用期限使用性质两度两率

，、、“”

景观风貌的措施和指引并进一步指面的约束力和引导力明确刚性审查等基本条件后进一步加强建筑风

，，，

导农村住房建设规范农房建筑层高和弹性审查的内容避免审查部门通貌公共空间配套设施交通组织

，、，、、、

立面形式色彩风格等如广州过主观判断提出修改意见探索建立等城乡设计类的限定条例从源头上

、。。，

2018

年出台广州市村庄风貌提升和微改城乡设计技术审查专门机构实现城解决城乡建设缺少管控的问题同时

《，。，

造设计指引提出加强村庄风貌乡设计编制审批和实施管理的事权强化对违法建设的监管综合运用群

》，“、，

提升和微改造设计与村庄规划的衔接分离探索成立城乡景观风貌专家委众有偿举报日常检查突击抽查

，；、、、

对村庄风貌进行分级控制推动乡村员会发挥专家在城乡设计评审咨航拍监测等方式重点加强对破坏城

，，、，

旅游开发与风貌提升协调等措施询指导等工作中的作用同时明乡景观风貌行为的定期曝光及限期改

”，、。，

以促进风貌管控要求的落地与实施确城乡设计审批修改机制规定报审正在乡村地区进一步完善农村住

。，。，

4.5 从“标准不一”向“统一规范”转变，

引导全省城乡设计编制审批规范化

通过制定全省城乡设计导则或其合相关规划建筑质量存在安全隐患

他标准统一全省城乡设计编制成果对环境造成严重污染等的项目须拆

，，

标准避免粤东粤西粤北城市与明确将城乡设计研究确定的景观除复垦恢复原貌

，、、，。

姚月 张洪剑 刘亚茹

面向高质量发展的城乡景观风貌管控法制建设研究

图5 城乡设计数字化管控平台示意图（以珠海为例）

Fig.5 Schematic diagram of urban and rural design digital control platform (taking Zhuhai as an example)

资料来源：笔者根据《珠海市城市设计数字化管控关键技术及一体化应用研究》整理

，。，

[12]

。，

此外

前公示征求公众意见修改前必要房规划建设有关审查审批手续

、、、、，

性论证等程序采用有偿收回房屋置换等方式鼓

。、，

励村民对违法自建主动退出对不符

；

4.6 从“规建脱节”向“规建管一体化”

、、

转变，提高城乡景观风貌管控水平

Urban and Rural Planning 2021 NO.12

/

｜

115

城乡规划研究

4.7 从“传统管理”向“智慧管控”

转变，建立全域城乡设计数字化平台

在大数据时代实现智慧管控是技术搭建公众参与网络平台普及

，，，

城乡设计实施管理的必然趋势充分风貌保护知识并建立群众网上反馈

。，

利用新技术搭建全域城乡设计数字意见及意见采纳公示的信息通道探

，，

化管控平台出台城乡设计数字化入索有效的共谋共享的风貌管控模

，“”

库标准将总体各层级重点的城乡式城乡设计不应只是一张张美观的

，、。

设计纳入统一的管理平台统筹全域工程图纸而是实现社区乡村建设

，，、

城乡设计一盘棋发挥规划先行的一场运动通过对建筑环境

“”，“”。、、

引领作用打破目前开发一片编基础设施公共空间社会管理的一

，“，、、

制一片的被动局面同时拓展城系列整合优化社区乡村成员之间

”。，，、

乡设计智能管控模块对山水格局的互动从而形成更接地气的设

，、，“”

天际线重点景观界面建筑风貌计方案实现良好的空间效绩

、、、，。

景观小品等要素实施实时动态监测

，

并作为强制性内容纳入管控体系实

，

现景观风貌全要素管控此外拓展推动城乡景观风貌立法是城镇发

。，

设计成果智能管理智能审查模块展到一定阶段的必然要求也是促进

、，，

自动化导出用地条件建立三维分析城乡建设高质量发展的法制保障研

，。

模型利用虚拟现实技术分级分究出台具有广东特色符合广东实际

，，、、

要素展示城市设计意向辅助规划决的城乡景观风貌条例对规范和推动

，，

策推动城乡设计方案从编制入库全省景观风貌规划设计和管理工作

，、、、

审查到评估决策的全流程管理图彰显地域特色和人文精神改善环境

（）。、

5

4.8 从“政府主导”向“共同缔造”转变，

提高景观风貌管控的公众参与程度

塑造以人为本的高品质空间是城上总结国际国内先进的经验做法

乡景观风貌管控的主要目标应充分对全省景观风貌法制化建设提出一些

，

调动群众参与风貌营造和管控工作的思考通过地方立法建立景观风貌

积极性引导群众与政府建设方等清单制度制定标准导则以及确定

，、、，

共同缔造优美的城乡风貌因此政城乡设计与相关法定规划的衔接关系

。，

府须主动转变自身职能由指挥转向等加大景观风貌法制化建设力度

，，，

统筹引导通过支持协商引导示范以期为全国城乡景观风貌管控的规范

，、

116

｜

城乡规划年第期

2021

1/2

等方式逐步激励提高群众参与的化法制化提供借鉴

，、、。

积极性同时利用新兴互联网

；，“”

+

5 结论与启示

品质构建优美的城乡形态具有重

、，

要的意义本文在分析广东省现阶段

。

城乡景观风貌管控所存在问题的基础

，、、，

。、

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