中国古代制度保廉论

中国古代制度保廉论

摘要：制度文明是中国传统政治文化的重要组成部分。文章从匡正君王失误

的朝议谏诤制度、择优防腐的选官制度、抑制官吏勾结营私的回避制度、纠弹官

吏紊失的监察制度、奖勤罚懒的考绩制度、厚俸养廉制度等六个方面分析了中国

古代这些制度对当时廉政建设的作用。

关键词：制度保廉；谏诤；选官；回避；监察；考绩

用制度规范从政者的行为，古已有之。制度文明是中国传统政治文化的重要

组成部分。在中国古代，如何为政理民、怎样治国安邦，历来为政治家、思想家

所重视。一个国家、一个朝代的建立，首先要建章立制。若没有一套制度，国家

机器便无从运作。而为政者是否清廉、勤勉，事关国家的兴衰存亡，决定着王朝

的兴替变迁。围绕着如何实现廉政，中国古代形成了一系列制度，在官吏的选拔、

管理使用、考核方面，形成了防止、揭发、惩治腐败的机制，在一定程度上促进

了勤廉政治的建设。

一、匡正君王失误的朝议、朝会和谏诤制度

朝议制度是每当遇有重大军国政务，君主召集大臣在朝堂进行讨论的制度。

这一制度是从原始社会中处理重大问题的氏族议事会发展而来的。商周时对军国

重事采用朝议制度，“议事以制，政乃不迷”。如盘庚迁殷，曾召集贵族议论；周

厉王被国人驱逐，贵族议定共和执政等。至春秋时期，各诸侯国都有朝议制度。

“春秋时期各国都有朝议制度，以讨论国家大事、决定国策、发布政令等。”可见，

朝议制度在春秋时已相当完备。

秦始皇以集权专制著称，但并未毁弃朝议制度。不仅更名号、立君储嗣、禁

私学、定郡县等事关政体之大事，就连宗庙、郊祀、典礼、巡游封禅等事，也让

群臣广泛发表意见，甚至互相论争，然后由皇帝裁定。到了汉代朝仪制度有了重

大发展，朝议由皇帝或丞相主持，议事的范围相当广泛，如立君、储嗣、宗庙、

郊礼、典礼、封建、功赏、法制、边事以及大臣罪狱等。汉代以后，各朝代均有

参与皇帝决策以纠偏谬的制度。唐朝皇帝亲自主持召开由群臣参与的御前决策会

议，名为常参，一般每日或隔日举行，举凡军国大事、百官奏议等，均可在常参

会议上提出讨论。唐代还设有宰相会议，会议讨论皇帝直接下达的指令、皇帝转

发的臣下奏状、中央和地方的各级机构上报中书门下的文书以及宰相自己认为有

必要讨论的各种政事。宰相会议讨论后作出的决策，一般以中书门下奏状的方式

上报皇帝批准，作为与诏令具有同等效力的文件颁布。宋时皇帝遇有不能决定的

重要事情，便下令召集有关官员进行讨论，称为“集议”，集议结束将议定意见禀

知皇帝，由皇帝最后决策。明朝有廷议制度，“朝廷有大政及推举文武大臣，必

下廷议”。国家遇有重要军政大事，如议位号、立君、诸嗣、建都、郊祀、宗庙、

典礼、封爵、亲藩、大臣、民政、漕运、边事等在皇帝裁决之前先由大臣会议，

所议结果上奏，由天子裁决。清代的朝议制沿袭明代，亦分为大朝和常朝，皇帝

遇大事往往听询臣子们的意见。

与朝议制度相类的还有朝会制度，有的朝议就是在朝会间进行的。朝会分为

大朝、日朝和常朝。历代都在正月初一举行大朝会，每月朔望举行朝会，平时有

的每日听政，有的隔几日听政一次。

除了朝议、朝会制度对君主的决策产生影响外，谏官的谏诤对君主的决策也

能产生拾遗补阙、纠错匡谬的作用。相传在尧、舜时代已有进谏纳言之事。尧、

舜曾在人流密集的交通要道上设置“进善之旌”、“诽谤之木”，允许人们在旌旗下

发表议论，在木牌上书写谏言。当时所言的“纳言之官”即可视为谏官之鼻祖。西

周时设置了采集民间意见的采诗官，采诗官“振木铎徇于路，以采诗，献之，太

师，比其音律，以闻于天子”，天子则“命太师陈诗以观民众。”西周时的小司寇、

乡大夫等就是询问官，每当遇有事关全国民众之事，要由询问官征求国人意见，

上报天子，以备参考。春秋战国时期，各诸侯国间竞争激烈，为了在竞争中胜出，

各国君主纷纷招贤纳士，广择善言，且已成为一种“风尚”。

迨至秦汉，随着封建专制主义的官僚体制的建立，言官规谏也逐渐系统化、

制度化。秦时设谏议大夫、给事中，向皇帝进谏，或备皇帝询问。据《通典·职

官三》21卷载，“秦置谏议大夫，掌议论”，给事中的职责是“掌顾问应付”，“日

上朝谒，平尚事奏事，分为左右曹，以有事殿中，故曰给事中”。汉承秦制，仍

置谏议大夫和给事中。秦汉时谏议大夫和给事中二官职均无定员，其影响不甚大。

魏晋南北朝时建立门下省，逐渐成为与尚书省、中书省平行的中央机构，从而也

抬高了谏官的政治地位。门下省是从汉代的侍中寺发展而来的，由于侍中寺的主

要官员——侍中，虽职位很低但能出入禁中，经常接近皇帝参与政事，其声誉权

力日隆，地位日显。魏晋时，凡属重要政令，皇帝都要征求侍中的意见，“侍中

居左，常侍居右。备切问近对，拾遗补阙。”晋设立门下省，以侍中为长官，其

主要职责是匡正君主，谏诤得失，成为朝廷的高级参谋和决策机构，而侍中与尚

书令、中书监令并称为宰相。唐朝是我国历史上最重视谏议制度并且谏诤作用发

挥得最充分的朝代。唐太宗李世民从隋炀帝的暴政中总结教训，认为“隋炀帝暴

虐，臣下钳口，卒令不闻其过，遂至灭亡”，君主要虚心纳谏，方能补过。“人欲

自造，必须明镜；主欲知过，必藉忠臣”，“岂得以一日万机，独断一人之虑也”。

所以唐太宗非常重视大臣们的进谏。唐朝重视谏议制度还表现在强化、健全组织

上。唐代的谏官除给事中和谏议大夫外，又新增设了散骑常侍、拾遗、补阙等官

职充实谏官队伍。拾遗的本意是提醒皇帝遗忘了的事，实际上是对皇帝的一种规

谏。补阙的职责为皇帝弥补过失。宋朝谏官制度发生了重大变化。宋仁宗时专置

谏院，由分居于门下与中书二省的左右谏议大夫、司谏、正言等谏官组成。谏官

职责由专为君主规谏服务扩大为发举臣下的不法行为，“凡发令举事，有不便于

时，不合于道，大则延议，小则上封，若贤良之遗滞于君，忠孝之不闻于上，则

以事论谏”，其职责扩大了。自宋代以后，随着封建皇权专制独裁之愈甚，谏官

诤谏之制度也走向了末路，名存实亡。元代取消了谏院，左右补阙也改为其他官

职。明代在原有的谏官中仅保留给事中一职，名为六科给事中，但谏言的内容及

对象则更多地向下转移为百官，与设立之初职责相距甚远。清代则更为彻底，把

六科给事中并入都察院，皇帝身边再也无谏诤之官、力谏之人了。

无论是朝议、朝会，还是设置言官献谏，其目的是拾皇帝忘应尽职责之遗，

补皇帝错谬之阙。这于君主专制制度是必要的，多少弥补了一些君主专制制度下

的独裁专横所造成的缺陷。连古代明主唐太宗李世民也认为魏征的谏诤对匡正自

己的错误起了很大的作用。能否纳谏，谏诤制度贯彻得如何?这也是衡量一个皇

帝是否开明、能否作为的标志。历朝之盛世，其君主皆是开明之君主，其皇帝皆

是善纳谏言之皇帝，而绝非是刚愎自用、蛮横拒谏之昏君。我国古代虽然并不是

所有皇帝都能接受谏诤的，况且同为皇帝一人，对于谏言的态度往往也有很大的

随意性；虽然在许多朝代有谏官之职，却无纳谏之实，但谏诤制度对匡正皇帝专

横之谬误所起的作用也是不应否定。

二、择优防腐的选官制度

官吏是保证国家机器正常运转的关键，古代的统治者对这一点已有清醒认

识。“徒法不足以自行”、“圣人治吏不治民”。因之官吏的选任是“政治之隆替，

邦国之治乱”的大问题。各朝各代都非常重视官吏的选拔，并逐渐形成了择优防

腐的人才选拔机制。

春秋战国之前实行的是亲贵合一的世卿制度，对官吏的任用从亲缘关系出

发，根本谈不上选与拔。战国时期出现的军功爵制，以军功来决定官职，这是一

种新的鼓励竞争的选官方法，从而为低微家庭出身的优秀人才加入官吏队伍开辟

了通道。两汉曾实行察举征辟制，由皇帝下诏在全国范围内公开地征招贤良、方

正、孝廉、茂材、文学、直言极谏之士，为两汉统治者延揽了不少人才。曹魏时

曹操提出“唯才是举”的口号，大胆提拔出身微贱之人。曹丕称帝后，为方便用人，

制定九品中正法，为中小地主阶级能够突破门阀世族的垄断起到了一定的积极作

用。从军功爵制、察举征辟制到九品中正制，每一次选任官吏制度的变革，都是

旨在扩大官吏选任的范围，让有才能而又勤廉的人充实到治理国家的官吏队伍

中，保证了统治秩序的正常运转。然而这些选取官吏的制度方法，仍然有浓重的

任人唯亲的弊端。伯乐相马式察举制具有很大的随意性，难免以印象取人，以亲

取人。

隋唐年间创立的科举制，开创了通过考试录用官吏的先河。唐以后的宋、元、

明、清诸朝，都把科举制作为选拔官吏的正途，科举制度在1300多年的封建社

会的官吏队伍建设中起到了独特作用。科举制同察举征辟制相比，体现了公平竞

争的原则。科举制以试入仕，进一步扩大了选官的范围，凡有报国之志且有治国

驭民之才者，不分出身之尊卑贵贱，均可应考，一以考试成绩为评判之标准，合

格者即可入朝为官。如此从客观上保证了一大批清正有为的“布衣卿相”的出现，

不仅利于勤廉之士执政，在一定程度抑制了人事上的腐败现象，而且在某种程度

上对统治阶层内部的激浊扬清，起到了一定的制衡作用。另外，从科举考试的科

目内容来看，自隋唐至明清都没有离开儒家经典，儒家所强调德、仁、礼成为考

生必须掌握的内容，对未来的官吏进行道德上的培养。在人治的社会中，官吏是

否贤明勤廉对政治的良窳所起的作用尤为显著。同时，由于每次科举考试录用的

名额有限，防止了官吏队伍的过分膨胀。科举考试过程中本身也存在防腐问题。

考试与做官联系起来，腐败之毒素也要侵入考试之中。与之相适应的是考试的规

章制度日趋严密。如唐代达官贵人可以向主考官推荐考生，称为“公荐”。宋代为

防止培植私人势力，明令取消“公荐”。为防止考官权力过大，采取临时派遣、年

年轮换的办法。考官如违法失职，要受到监察机关侦讯，受到罚款、停职，甚至

撤职查办的处分。为防止官僚子弟利用特权互相包庇、徇私枉法，凡官家子弟录

取者，都要另派大臣在中央进行复试，或另设考场。在考试考场规则中也有多项

防弊反腐规定，如考生不得挟书进考场；主考官在考试间不得与家族、亲友会面；

考卷实行“糊名”、“誉录”制等等，都是为防止舞弊制定的。科举制在当时官吏选

拔过程中是最先进的，至今仍有许多借鉴意义。

三、抑制官吏勾结营私的回避制度

回避制度作为预防官吏滥用职权营私勾结的一项制度，在我国有悠久的历

史。西汉武帝始，朝廷在任命地方行政长官时，不用本地人担任本地官。至东汉

桓帝颁布“三互法”，回避制度略具雏形。史称：“初，朝议以州郡相党，人情比

周，乃制婚姻之家及两周人士不得对相监临。至是复有三互法，禁忌转密，选用

艰难。”三互法确立了亲属回避原则与籍贯回避的原则。东汉时还对宗室、外戚

和宦官的任用加以限制，如“宗室不宜典三河”，不准外戚“备位九卿”和“封侯与

政”，不准宦官子弟“为牧人职”、“位居秉势”和“为吏察举孝廉”等。汉代以后，从

魏晋南北朝至隋唐宋元明清在官吏任用中都有回避方面的规定，形成了以避亲、

避籍为主的回避制度。

避亲制是在任用、使用官吏中的亲属回避的有关规定。这里的“亲”，不仅是

血缘之亲、姻缘之亲，也包括门生、官幕之关系。避亲就是有血亲、姻亲、师门

之亲者不能有相互领导与被领导的关系，也不能相监临。汉朝的“三互法”主要就

是对血亲与姻亲而言的。魏晋南北朝之晋代有姻亲不得相监临的惯例。唐代规定，

亲族不能监临，宰相之子不能任谏官，兄弟不可在同省任职。宋代有“避亲法”。

避亲法规定有服亲属和婚姻之家互相回避。明太祖时规定，凡父兄伯叔任两京堂

上官，其弟男子侄不得任科道官，有任者要按品对调。明代还规定，王官不外调，

与王府联姻者不得任京职。清代规定了亲属的回避顺序，首先是血亲，其次是姻

亲，再次是门生之关系。我国古代避亲之规定的有关原则主要是，官卑者回避官

高者；实行的具体方法主要是，或与他人对换差遣，或解职回家。

避籍制是官员避开原籍或与原籍接壤地区任职的规定。任职的原籍回避制出

现较避亲制晚。唐代规定，除京兆、河南府官外，地方官吏不得在本籍及其临近

州县任职。宋代有外任官不得在原籍任职的规定，同时还禁止地方官在任所购置

田宅，禁止地方官和部下百姓结婚，任满后不得在任所继续居住。明代实行南人

官北、北人官南的“南北更调制”。1393年，朱元璋为防止户部官员利用乡亲来

作弊，规定了户部官吏不得用浙江、江西、苏松人，因为这些地区的夏税秋粮占

全国收入的一半左右。清朝有关避籍制度规定的较为详细。康熙四十二年规定，

“选补官员所得之缺，在五百里以内，均行回避。”乾隆九年又对这一规定作了补

充：“现任各官，有任所与原籍乡僻小路在五百里以内者，均令呈明该督抚酌量

改调回避……如应声说回避而不声说并虚捏者，一经查出，皆照例议处。”何谓“原

籍”?清朝廷的解释是广义的，不仅指祖辈世居之处，而且还包括本人或其父辈曾

经在一定时期内生活过或曾任职经商作幕的地区，即是说“寄籍”亦包括在原籍之

内。清朝的原籍回避制最早适用于汉族官僚，乾隆十五年后适用于满族官员。

回避制度是防止官吏徇私枉法、互相结党营私的一项制度，不仅可以防止中

央和地方要员利用亲属故旧和同籍关系勾结成奸动摇和瓦解中央政权，同时还有

十分明显的反腐倡廉的作用。我国古代是家族宗法制社会结构的国家，亲缘和地

域乡土观念非常浓厚，因之最易形成帮派体系来谋取自己或本帮派的利益。而避

亲、避籍制度，能够在一定程度上制约结党营私的贪污腐败行为，成为治贪保廉

中的一项重要制度。

四、纠弹官吏紊失的监察制度

我国古代完备的监察制度形成于秦汉时期，但在先秦已有对官吏进行“纠察”

之职的官职。西周的小宰，是我国历史上最早的行监察之职的官员。御史在西周

时是国王的机要秘书，至东周战国时，御史不再只是起着掌管行政事宜的“秘书”

作用，还兼司监察之职。秦始皇灭六国统一中国后，为了加强对各级官吏的控制，

设立了专司监察之官职，形成了以监察中央百官及地方官吏较为系统完备的监察

制度。正如三国时夏侯玄所言：“始自秦世，不师圣道，私以御职，奸以待下，

惧宰官之不修，立监牧以董之，畏督监之容曲，设司察以纠之；宰牧相累，监察

相司，人怀异心，上下殊务，汉承其绪，莫能匡改。”秦代的中央监察机关为御

史府，亦称御史大夫府、御史大夫寺，其长官为御史大夫，基本职责是，“典正

法度”、“举劾非法”。秦代地方监察官员为监郡御史，或称“监郡”、监御史，其

职责是代表皇权监察郡内政务及地方官吏。汉朝的监察制度在承袭秦代的基础上

进一步完善。西汉的中央监察机构是御史府，东汉则名为宪台、御史台、兰台司，

主要官员为御史大夫、御史中丞、侍御史、御史等。汉代地方监察机构较秦朝有

所发展、完善。汉武帝元封元年(公元前10年)废除监郡御史，于元封五年分全

国为冀、幽、并、兖、徐、青、扬、荆、豫、益、凉、交趾、朔方等13个监察

区，称为十三部州，每部设刺史一人，“周行郡国，省察治状，黜陟能否，断治

冤狱，以六条问事”。遂形成了监督地方的刺史制度。

魏晋南北朝时由于长期处于割据混战的局面，监察机构及其职能作用受到较

大冲击。但在我国古代监察制度的发展史上，魏晋南北朝亦有可书之处。魏晋以

来，御史台脱离了少府的管辖，成为由皇帝直接掌握的独立的监察机关。中央不

定期派遣御史巡察地方，对地方官吏进行监察，御史可以“风闻言事”。隋唐时期，

监察制度更为完备，形成比较严密的监察网。中央设置御史台，总监察之职，“掌

以刑法典章纠正百官之罪恶”。御史台下设台院、殿院、察院三院，台院掌纠弹

中央百官，参加司法机关大理寺审判和推鞠由皇帝交付的重大案件；殿院掌殿庭

供奉之仪；察院执掌监察州县地方官吏，“监察御史，掌分察百僚，巡按郡县，

纠视刑狱，肃整朝仪”。唐代一台三院的设置，分工细致，职责分明，克服了监

察机构重叠及御史名目繁多、职责不清、统属紊乱的状况，使监察体制更为健全，

亦对后世产生了深远的影响。宋、金、元诸朝都沿袭唐的一台三院的建制。至明

朝，将历代相承的御史台改称都察院，都察院内的职官除都御史外，还有副都御

史、佥都御史、十三道监察御史等。明代监察御史人数之多、职务之繁重，均逾

前代。清朝的监察制度基本上沿用明朝。

监察制度是对权力约束的一种制度，尽管我国古代监察制度设立的初衷是为

皇权服务的，但其在约束不法官吏、惩治官吏犯罪的廉政建设中的作用也是显著

的。

五、奖勤罚懒、褒廉惩贪的考绩制度

考绩是对官吏治绩优劣的考核。它与监察不同，监察是对官吏行为的监督，

监察可以是不定期进行，也可以秘密进行。而考绩是对官吏治绩效果的考核，考

绩大多是定期大张旗鼓地进行的，并且考绩与官吏的升迁奖惩联系在一起。

考绩又称考课，古代有多种名称，或日上计，或曰考核，或曰大课，或曰考

校。《尚书·舜典》中记载舜“三载考绩，三考黜陟幽明”，大概是考绩制的最早记

载。秦汉时已初步形成了考绩制度。秦时郡守在每年年终要将所辖内的人口、垦

田以及各种税收、粮食收入等呈报朝廷备查；县令长在每年秋天将该县户口、垦

田及各种税收呈报主管部门以备考查。汉朝把每年对官吏的考核称为“常课”，即

年终由郡国上计吏携计簿到京师上计，接受询查；把三年一考核称为“大课”。魏

晋在继承秦汉考绩制度的基础上，实行“三年课长吏之能”，且“随宜设辟”，对官

吏进行考绩。隋唐的考绩制度十分完善，如唐之考绩分岁考、大考。岁考，也叫

小考，每年举行一次。小考只定等第，记入考状备案。大考每四年进行一次，大

考是综合几年来小考等第来确定等第，以决定对官吏的赏罚黜陟。宋代对官吏的

考绩由专门的机构来进行，又称为“磨勘”，实行的是“两院三考制”。两院即审官

院和考课院，二院职责不同，审官院专司京朝官考课，考课院负责幕僚和州县官

的考绩。明朝创立的考绩制度最为严密且有可操作性。明朝的考绩由吏部主管，

下设考功清吏司，掌文职官吏之考课及内外官之考察。武官的考绩归兵部武司管

辖。明朝对官吏的考绩又可分为考满、考察两种。考满乃九年三考之意，内外官

满三年一考，六年再考，九年通考黜陟。考满分为上、中、下三等，对应于称职、

平常、不称职。考满中称职者升，平常复职，不称职者降职，贪污或不法的送法

司问罪或罢免为民。考察又称为“大计”，即不论官员的任职期限、职务、级别，

均依法进行定期考核、察验，并给予相应处置。对京官的考察每六年举行一次，

称京察；对外任官和地方官的考察每三年举行一次，称为外察。明代对官吏的考

绩以事实为根据，务求公允，并允许当事人申辩。故后人评价道：“明兴考课之

制，源法唐虞，近酌列代，最为有法。”清代考绩承袭明的考察法，对京官考课

为京察，原亦定每六年一次，后改为三年一次；考核地方官每三年一次称为大计。

我国古代考绩制度比较完善，还体现在历代都有考绩的规定或立法。先秦出

现的《三有宅》，据说是商朝的考绩规定。秦时有《课律》，汉代有《上计》与《会

课》，魏晋时有《都官考课七十二条》，北朝又出现了《三等黜陟法》、《六条课郡

法》等，唐时出现了《四善二十七最》与《四等课法》。宋朝考课法数量之多，

形式之繁，内容之丰富，实为历朝所罕见。地方官考绩法有《三等考第》、《州县

三课》、《守令七课等》，监司官考绩法有《监司八事考绩》、《监司考课敕》、《考

课格》等。明朝主要有《考满法》及与其配套的《考核通例》、《考察法》及与其

相配套的《考察通例》。清代的考绩法主要有《京察法》和《大计法》。

我国古代之所以如此重视考绩制度和考绩立法，就在于考绩是统治者运用行

政手段来整顿吏治、维护统治者队伍内部统一有序运作的有效途径。考绩的目的

很明显，就是通过确认每个官员的行政职能、职守责任以及对朝廷的贡献，来奖

掖先进，黜陟后进，在官场中形成一种勤勉敬业、奋发有为的风气。考绩制度在

官吏廉政建设中的重要作用是十分明显的。

六、厚俸养廉的主张及俸禄制度与廉政

俸禄是官吏的薪水，它反映的是官吏与国家之间的雇佣关系。中国古代社会

特别是封建制度建立以来，国家被一家一姓之君主所掌管，俸禄也反映了官吏与

君主间的雇佣关系，即“主卖官爵，臣卖智力”。由于官吏手握管理的权限，这个

权限即可谋公又可谋私，所以官吏与国家或君主间是一种特殊的雇佣关系，而官

吏所得的俸禄多寡又直接影响到对自己所从事工作的态度，关系到为官之贪廉。

因之，自战国时期起直至清末一直有厚俸养廉的思想主张。

战国时的韩非是最早提到厚禄养廉的思想家。韩非说：“势足以行法，奉足

以给事，而私无所生，故民劳苦而轻官。任事者毋重，使其宠必在爵；处官者毋

私，使其利必在禄；故民尊爵而重禄。爵禄，所以赏也；民重所以赏也，则国治”。

韩非把不符合君主利益的行为统称为奸邪。他认为，君主要给臣下一点权势以执

行法令，也要给臣下充足的俸禄使之足以办好公事，这样奸邪就无从发生。在韩

非看来，官俸优厚有二大好处，其一，有利于调动官吏的积极性，“厚其爵禄以

尽贤能”。其二，厚禄可以增加官吏因贪丢官的心理压力。用今天的语言来讲，

就是增加其腐败的成本。他说：“爵禄厚而必，镇也”。丰厚的爵禄往往使人患得

患失，使贪欲极强的人也不敢轻举妄动，即“贪饕化于镇”。

汉代比较重视官吏俸禄在廉政建设中所起的作用，有许多人主张增俸养廉、

厚俸养廉等。两汉时官吏之间的俸禄差距很大，既有月俸350斛的三公，也有月

俸仅8斛的佐史小吏，二者相差近44倍。俸禄高者可以过着丰裕富足的生活，

而俸禄低者甚至仅靠俸禄连养家糊口也难以为继。如此，低俸禄之官吏就会利用

职位谋取钱财。东汉的政治家仲长统就曾针对禄薄元以养家的现状大声疾呼：“禄

不足以供养，安能不少营私门乎”。汉文、武、宣帝时期，曾先后裁汰冗官，精

简机构，节约开支。在此基础上，汉宣帝实施“增俸养廉”之策，下诏日：“吏不

廉平则治道衰，今小吏皆勤事，而俸禄薄，欲其毋侵渔百姓，难矣!其益吏百石

以下俸十五。”将俸禄薄的百石级以下官吏的俸禄提高百分之五十。东汉初年，

光武帝刘秀在合并郡县、省减吏员后，下诏增俸，诏日：“增百官俸，其千石以

上，减于西京旧制；六百石以下，增于旧秩。”两汉时期对增俸与养廉二者关系

的认识，于后世多有影响。

唐代的白居易有过关于俸禄与为政之廉贪的论述。白居易认为，官吏之清廉

与否，与俸禄薄厚关系甚大。如果俸禄薄少，官吏为政犹如“渴马守水，饿犬护

肉”，焉能不贪。宋代是比较重视提高官吏俸禄这一问题的，这也与有些官吏呼

吁有关。欧阳修、王安石等人都上书给皇帝，呼吁增俸，宋代曾在真宗、神宗、

徽宗等朝先后为官吏加俸十余次，至南宋末年，吏俸已七、八倍于北宋时期。官

吏较优裕的俸禄，不仅保证了官吏们的生活水平，而且在一定程度上遏止官吏贪

欲行为的发生，对官吏的廉政建设起到了积极的促进作用。

明代重法治却忽视了官吏俸禄的多寡在治贪中的作用，所以其治贪效果并不

显著，究其原因，顾炎武一语中的：“今日贪取之风所以胶固于人心而不可去者，

以俸给之薄而无以赡其家也。”清代官禄也不丰，但却允许官吏加征“火耗”银为

“养廉银”。

衣食住行乃人之第一需要，官吏只有保证其较体面的生活水平的俸禄，才能

减少因借口物质生活水平问题进行贪取。实际上，俸禄的多寡并不决定廉政建设

的成败，在我国古代，无论官俸如何低，甚至官无俸禄，也没有听说过官员冻饿

而死的，而死于酒、色、财的却无代无之。

中国古代保廉治贪的制度除以上六种之外，还有官吏的轮换制度、禁止官吏

经商制度、官吏致仕制度等。由于其他制度在保廉方面没有以上六种作用明显，

故在此就不作赘述。