道路交通管理历史沿革

我国道路交通安全管理体制历史沿革

新中国成立以来，我国经历了几次道路交通安全管理体制改革。

建国后，道路交通管理基本上是由交通部门负责。1950年2月，政务院通过《关于一九五

O年公路工作的决定》确定了车辆管理、驾驶员管理及交通秩序管理的部门分工：中央及大

行政区直属市的车辆行驶市内的由市政府管理；长途汽车由公路机关管理。省及下属城市的

车辆管理由省公路机关办理。1950年交通部颁布了《汽车管理暂行办法》及实施细则，使

得车辆管理、驾驶员管理和行车管理有法可依，1951年公安部也颁布了《城市陆上交通管

理暂行规则》，全国的交通法规建设迈出一大步。这样，公安部门就负责6大行政区直属市

内的交通安全管理工作，交通部门负责其它城市和地区的交通安全管理工作。; x& l8 p' V. k)

T* u# Z y

这种状况一直维持到80年代初，虽然这期间国内行政区划发生了一些变化，公安机关负责

交通安全管理的城市上升的39个，但其余地区交通安全管理工作是交通部门负责的。改革

开放后，农用拖拉机迅速增加，上路行驶的拖拉机管理由农机监理部门负责，就形成了多家

管理道路交通的局面。

第一次改革是1983年，当年国务院下达了《关于公安与交通部门交通管理工作分工问题的

通知》，确定各省、自治区、直辖市人民政府驻地城市、旅游城市及原由公安部门鉴定车辆

的城市，共计105个，其交通指挥、维护交通秩序、行车安全管理、处理交通事故以及对机

动车辆的检验、驾驶员的考核、发牌发证等工作，由公安部门负责。这样公安机关负责交通

安全管理的城市由39个扩大到105个。其余广大地区的机动车及其驾驶员的发牌发证管理

由交通部门负责，拖拉机由农业机械部门负责。此次改革只是局部调整，仅仅改变了部分城

市交通管理部门的隶属关系。实践证明，这种由公安、交通、农业等多个部门参与的道路交

通安全管理体制带来了政出多门、标准不一、重复管理、重复处罚、相互扯皮、效率低下等

问题。. a: @3 {. O% `. ~4 T2 u

第二次是1986年，由于城乡机动车辆大幅增长，交通事故死亡人数也大幅上升，从1983

年的2万4增加到1986年的5万。当时认为交通安全管理统一由公安部门管理更有利于交

通安全工作，可以减少交通事故。1986年10月，国务院下发了《关于改革道路交通管理体

制的通知》，确定了全国城乡道路交通由公安机关负责统一管理的体制，决定将原归交通部

门管理的交通监理全部成建制地交给公安部门，道路交通安全管理职能从交通部转移到公安

部，这是中国道路交通安全管理体制力度最大的一次改革。但不久这次改革存在的问题逐渐

显现出来，由于对交通部、城乡建设环境保护部、农牧渔业部、公安部等部门的职能界定不

细，使各部门在行使职能时出现了职责交叉、政令不畅、机构重叠等问题，严重影响了行政

执法和管理效能。$ |+ y* e" @4 @& @* J6 `* E4 ~( q

为了协调部门工作，1993年国务院主持了协调会议，又一次对两部门的职能作了必要的调

整，并形成会议纪要，明确“公安部是国务院管理全国道路交通安全和交通秩序的职能部门”，

并对两部门的具体职责进行了划分。1993年的204号文是对1986年94号文的修订和补充，

但1993年的调整并没有得到认真贯彻，而道路交通安全管理体制存在的深层次的问题也未

得到根本解决。1998年国务院批准的《公安部职能配置、内设机构和人员编制规定》进一

步明确了公安部“指导监督地方公安机关维护道路交通安全、交通秩序以及机动车辆、驾驶

员管理工作”的职责。有关部门仍然对车辆及驾驶员统一管理问题提出不同看法，2001年8

月国务院第110次总理办公会议决定，现行道路交通管理体制维持不变，仍由公安机关管理

部门实行统一管理。

2004年5月1日开始实施的《道路交通安全法》肯定了1986年以来确立的道路交通管理体

制，第一次以国家法律的形式对道路交通安全管理体制作出了明确的规定。

全国道路交通管理体制的沿革(转载)

新中国成立以来，我国道路交通环境在不断发展，与道路交通管理体制也不断发生矛盾。道

路交通管理体制在经过了“两家共管”、“两家齐管”的体制变革后，随着我国高速公路建设

的飞速发展，体制演变成“多种管理模式并存”。在突出强调公安部门负有道路交通安全管

理职责的同时，实际上削弱了交通部门所负责的路政、运政等管理职能在道路交通管理体制

中的重要地位，在一定意义上造成公安与交通两部门的职责交叉，引发道路交通管理体制中

公安与交通两部门的分歧与矛盾，同时也制约着我国交通建设的健康发展。党的十六大以来，

各地各部门坚持解放思想，实事求是，勇于实践，大胆创新，努力探索新形势下综合执法工

作的规律和办法。可以说，一套适应新形势需要的比较有效的综合执法工作方式方法正在形

成。因此，有关新时期综合执法工作方式方法的探索，还要在不断研究新情况、解决新问题

的过程中继续深化和拓展。本文试用求真务实的态度，阐述综合执法体制对我国道路交通建

设的重要性，分析重庆市高速公路综合执法的情况，提出在新的历史时期对综合执法体制发

展的建议。

一、道路交通管理体制的沿革

道路交通安全管理权在公安和交通部门间的分配方式决定着我国道路交通管理体制的特

点。我国道路交通管理体制的发展经历了三个阶段。

第一阶段：“两家共管”（1949—1986年）

这一阶段我国道路交通管理由交通部门与公安部门在不同的区域实行“两家分管”。从全国

看，以交通部门管理为主。新中国成立初期，仅有18个大中城市的交通监理（车辆管理、

驾驶员管理与交秩序管理）由公安部门管理。“文革”期间，为加强社会治安，公安部门负

责交通监理的城市逐步扩大到39个。1983年，《国务院关于公安与交通部门交通管理工作

的通知》（国发[1983年]47号）规定，各省、自治区人民政府驻地城市和一些对外开放的旅

游城市（共计105个城市）市区的交通监理改由公安部门负责，其他地区仍由交通部门管理。

二阶段：“两家分管”（1986—1992年）

随着社会经济的发展，新的矛盾出现了。正如国务院1986年94号文件所指出的：“目前，

我国的城乡道路标准低、质量差，人车混杂，交通管理又分别由公安、交通、农业（农机）

部门负责，政出多门、相互扯皮，这种多头管理体制，在城乡机动车辆大幅度增长的条件下，

已愈来愈不适应我国对外开放、对内搞活经济的需要，亟待加以改革。1986年进行的道路

交通管理体制改革，是建国以来力度最大的改革。面对两家分管格局带来的交通秩序混乱、

交通事故形势严峻的困境，公安与交通两部都有统一道路交通安全管理主体的总体改革思路。

但两部的具体改革设想存在着根本差别。公安部提出的改革方案，主张全国城乡道路统一由

公安部门管理，包括交通指挥、维护交通秩序和安全、处理交通事故、车辆管理、驾驶员管

理。交通部门的监理队伍成建制地划归公安部门。而交通部门的改革方案，主张由交通部的

公安机关统一负全国的道路交通管理。将交通部门的监理机构（公路局监理处）、公安部门

的交通管理机构（公安部三局交通处）合并到交通部公安局（即公安部的第十国局）。交通

管理业务由交通部门领导，治安方面的业务接受公安部门的指导。

基于“公安部门有权威”、“管理道路交通有一定经验”、“可以解决道路交通统一管理问题”

的总体判断，1986年《国务院关于改革道路管理体制的通知》决定：“全国城乡道路交通由

公安机关负责统一管理”。1986年道路交通管理体制改革围绕道路交通安全这个重心，基本

实现了道路交通安全的统一管理，基本做到了道路交通安全路面执法主体的统一，但并没有

涉及道路规划，道路建设，特别是路政管理（路产路权保护）、运政管理（运输市场管理）、

稽征管理（交通规费征收）等经济管理内容，道路规划、道路建设、路政管理、运政管理、

稽征管理等职责依然属于交通部门。

第三阶段：“多种管理模式并存”（1982年至今）

1986年道路交通管理体制改革也有其不足方面。主要表现是，将内涵丰富的道路交通管理

体制简化道路交通安全（秩序）管理体制；在突出强调公安部门负有道路交通安全管理职责

的同时，实际上削弱了交通部门所负责的路政、运政等管理职能在道路交通管理体制中的重

要地位，在一定意义上造成公安与交通两部门的职责交叉，引发道路交通管理体制中公安与

交通两部门的分歧与矛盾。

20世纪90年代以来，我国高速公路建设进入快速发展时期。1988年10月，我国第一条高

速公路上海至嘉定高速公路（20公里）建成通车，2000年我国高速公路总里程已达16000

公里。到2005年，高速公路通车里程将达到2.5万公里。与不断发展的高速公路建设相比，

我国高速公路的管理体制却相当滞后。在高速公路管理中，公安与交通两部门的矛盾随着高

速公路建设的发展日益激化，冲突走向公开。湖南省长潭高速公路开通半年内，公安交警与

交通部门即发生冲突26起，平均约一周一起；其中严重冲突3起，造成交通堵塞169个小

时。为了进一步加强道路交通管理，经国务院批准，国务院办公厅曾于1992年3月发布了

《关于交通部门在道路上设置检查站及高速公路管理问题的通知》（国办发[1922]16号）。《通

知》重申：根据国务院有关规定，在高速公路管理中，公路及公路设施的修建、养护和路政、

运政管理及稽征等，由交通部门负责；同时强调“公安交通两部门要相互支持，大力协同，

把高速公路管好。”这实际上指明全国范围内高速公路的管理实际公安、交通“两家共管”

的体制。在此基础上，《通知》还明确指出：“目前，我国高速公路管理的组织机构形式，由

省、自治区、直辖市人民政府根据当地实际情况确定，暂不作全国统一规定。”这就为有中

国特色的高速公路管理体制的形式与完善，同时也为深化我国道路交通管理体制改革提供了

广阔空间。根据这一文件的以上精神，部分省（自治区、直辖市）在高速公路交通管理方面

进行了改革实验，高速公路交通管理体制呈现多种模式并存的局面。

（一）、高速公路管理体制的三种模式

由于高速公路管理范围相对封闭，管理对象同一，管理职责具有高度相关性，所以，无论怎

样界定，高速公路上交通部门和公安部门之间的管辖权和职能延伸都不能避免，因此，目前

还不存在一种完美的高速公路管理体制模式。现行的几种高速公路交通管理体制，经过一段

较长时间的运作，大都处于一种常态，有的运转良好，有的则时有冲突，冲突主要表现为：

异常气候条件下的交通管制；养护施工作业审批；排障；交通事故造成的路产损坏赔偿等方

面。实际上，这种“一事多管”模式引发的问题在普通公路上同样存在，只是由于高速公路

的特殊性而表现得更加突出。根据交通安全管理权在公安和交通部门的分配方式，目前，高

速公路交通管理体制大致可以归纳成三种模式。

1、“分别管理”模式

不变更现行道路管理体制，按照公安和交通部门的业务分工，在高速公路管理机构之外构建

与平生的交通安全管理机构，行政上互不隶属，在现行体制格局下运行，表现在高速公路管

理上为“两家管”。

这种模式以我国大陆的第一条高速公路（上海—嘉定高速公路）较为典型。1988年10月，

沪嘉高速公路建成通车，虽然只有20公里，但公路部门与公安部门仍分别成立了“沪嘉高

速公路管理所”和“沪嘉高速公路交通管理所”，并分别颁布了《沪嘉高速公路管理办法》

和《沪嘉高速公路交通管理办法》。由于公路部门和公安部门对高速公路行驶的最高限速、

上路车辆的种类和养护作业审批手续看法不一，运行不久便发生矛盾。这种模式也有两种情

况，一是公安部门组建专门的高速公路交警队伍进行管理；二是按照属地原则由高速公路沿

线的公安交警分段管理。

由于不打破现行体制，构建起来简单省事，只需增加机构，增加编制，增加经费即可。目前，

大多数地方的高速公路都是采用的这一模式。

2、“联合管理”模式。

由公安部门派出人员到高速公路管理机构内办公，在高速公路管理机构内构建交通安全管理

部门，负责交通安全业务，实行双重领导，在高速公路管理机构下运行，实现高速公路的“一

家管”。这种模式未触及现行体制，具有“合署办公”的特点，在组织形式上适应高速公路

统一管理的要求，如有利于加强相互联系，沟通信息，减少矛盾，提高效率。

这种模式以沈大高速公路最具代表性。鉴于沪嘉高速公路的管理模式不能适应高速公路的特

点，所以随后建成的沈大高速公路开通时，辽宁省政府便制定了“统一集中，高效特管”的

原则，成立了省高速公路管理局（简称高管局）。高管局受交通厅和公安厅双重领导，局长

由交通厅任命，副局长由公安厅委派。高管局下设交警支队，经费由交通部门提供，人事和

业务仍由公安部管理。在这种模式下，交叉任职虽然在一定程度上强化了部门协作，但双重

领导造成的行政指挥权分割，最终使协作关系取决于领导的个人素质、人际关系以及协调能

力等非体制因素，模式结构极不具稳定性，实际上难以长期维系。1993年10月，辽宁省政

府又决定将高速公路交通安全交由当地公安机关，实行属地管理，重新回到了普通公路的管

理模式。与沈大高速公路管理模式基本相同的河北京石高速公路，目前也形成了“两家管”

的局面。

3、“综合管理”模式

从系统管理的要求出发，根据“精简、统一、高效”的原则，是指将公安部门与交通部门有

关高速公路管理方面的行政职能提取出来，从职能重新配置入手，加以内在的整合（非形式

上的联合），重新建立专门负责高速公路行政执法的相对独立机构（非路政管理机构，也非

交通安全管理机构），由交通部门统一管理，承担高速公路路政管理、运政管理、交通安全

管理以及交通规费稽查等职责，适用国家统一的法规和执法程序。高速公路综合执法机构既

执行《高速公路交通管理办法》、《道路交通事故处理办法》等公安法规，又执行《公路法》、

《道路运输行政处罚规定》等交通法规，涉及交通安全管理业务时，接受公安交通管理机关

指导。目前，重庆、陕西的高速公路就试行这种模式，以重庆较为典型，一般又称“重庆模

式”。

“重庆模式”试行十年来，全国有多名中央领导、20多个省、自治区、直辖市的人大代表

和政府有关部门负责来渝考察，给予充分肯定，在全国八届人大四次会议和九届人大一

次会议期间，安徽、湖南等地的部分全国人大代表提出建议，要求在全国推广“重庆模式”。