PPP模式在浙江的实践

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ＰＰＰ模式在浙江的探索实践已经开始。从成立领导小组、出台指导意见到构建制度保障、专业

咨询机构库等，已形成一套较为健全的运作机制，也有具体的操作项目，这都为ＰＰＰ模式发展奠

定了良好的基础

文／来佳飞

２０１４年以来，ＰＰＰ模式（Ｐｕｂｌｉｃ－Ｐｒｉｖａｔｅ Ｐａ￣ｎｅｒ— ９６＿５％；从环境工程类看，依托五水共治战略部署，共有

ｓｈｉｐ，即政府和社会资本合作模式）热度直线上升。习 ｌＯ个项目，是首批项目数量最多的，占到５０％，合计投资

近平总书记、李克强总理多次提及可积极探索、推广 总额２７．９６亿元；其他为社会事业类，包括文化教育项目

ＰＰＰ模式；２０１４年９月，财政部发布了关于ＰＰＰ模式的第

１个、体育健身项目１个、养老事业项目１个和医疗卫生

一

个正式文件—＿－《关于推广运用政府和社会资本合作

项目１个，合计投资额ｌ３．４５亿元。可以看出，这些项目

等基础设施的建设。

同时，为推动浙江ＰＰＰ项目规范高效运作，省财政 集中在污水处理、轨道交通等领域。ＰＰＰ模式在全国范

模式有关问题ｆ 通知》；２０１４年ｌ２月，财政部披露首批 紧紧围绕交通轨道建设、社会产品供给和生态环境保护

３Ｏ个ＰＰＰ示范项目清单，总投资规模约１８００亿元，项目

围内已形成合力推动之局，成为缓解经济下行压力、破

厅正在落实ＰＰＰ咨询机构库的建设，为ＰＰＰ项目实施主

解地方债务自嚯要抓手。 体选择专业咨询机构提供参考。截至目前，已有５６家

中介机构报名并予以网上公开，届时将根据各机构综合

实力、资质条件、人才储备、工作业绩等因素进行评审筛

可见，ＰＰＰ模式在浙江的探索实践已经开始。从成

ＰＰＰ在浙江的实践

２０１４年７月，浙江省发改委联合财政厅共同印发《关于

浙江是推动ＰＰＰ项目最积极的省份之一。早在

选，建立浙江省ＰＰＰ咨询机构库。

进一步加强浙江省政府性投资项目融资建设管理指导 立领导小组、出台指导意见到构建制度保障、专业咨询

意见》，要求“审慎稳妥运用ＢＴ等政府性债务融资建设 机构库等，已形成一套较为健全的运作机制，也有具体

模式，积极鼓励运用ＰＰＰ等股权性融资建设模式”。今

的操作项目，这都为ＰＰＰ模式发展奠定了良好的基础。

年初，《关于浙江省２０１４年国民经济和社会发展计划执

行情况及２０１５年国民经济和社会发展计划草案的报

告》指出要“推进投融资体制改革，打造一批符合市场规 是浙江经济率先步入新常态，需要新的增长动力

率先发展ＰＰＰ的原因

一

律的融资平台，创新投融资方式，对公共服务、基础设施 来启动经济长周期的到来。从２ＯＯ７年全球金融危机以

类项目，特别是新建市政工程和新型城市化的试点项 来，浙江较早全国进入经济增长进入中高速区间的新常

目，优先考虑ＰＰＰ模式建设，船陕建立ＰＰＰ项目库。”从宏 态，经济增长下行压力较大。２０１４年浙江固定资产投资

观层面，对ＰＰＰ模式加以引导、规范、推动。

１６．６％，房地产开发投资增长１６．８％，进入下降通道明显，

为加快推动ＰＰＰ模式试点工作，浙江省财政厅成立

亟需转变经济增长方式，改变传统过度依托房地产投资

了ＰＰＰ试点工作领导小组，出台《关于推广运用政府和 的局面，扩大基础设施建设、公共产品供给等方面的投

社会资本合作模式的指导意见》，同时也是国内首批公

资，以维持经济的健康稳定运行。

布ＰＰＰ项目清单的省份之一。２０１５年２月，浙江公布首 二是浙江民间资本充沛，参与度高。与固定投资增

批２Ｏ个ＰＰＰ推荐项目，投资规模总计１１７６亿元，涉及城 速放缓相反，民间投资一直处于稳步ｆ 上升通道。２０１４

市轨道交通、机场、铁路、垃圾和污水处理、水利、文化体 年，民间投资增长２０．１％，主要投向为房地产业和制造

育等领域。具体来看，浙江首批项目主要涉及三大类。

业。随着制造业和房地产市场的不景气，大量民间资本

从交通轨道类看，包含１个地铁项目、１个机场项目和４ 寻找投资方向上的转变，要求政府开放更大的投资空间

个铁路项目，合计总额１１３４．６９亿元，占到全部投资额的 和平台，为民间资本打开投资渠道。

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渊

三是富裕的人民与公共产品不足的矛盾越来越突

极大进展，主要适用于基础设施建设领域，呈现不断上升

出。２０１５年，浙江居民人均可支配收入达３２６５８元，城乡

的趋势。如英国，最早开始应用ＰＰＰ模式，截至２０１２年３

居民收入差距缩小至２．０９倍，居民生活水平大幅提高，对 月，ＰＰＰ总投资５４７亿英镑，其中６４８个项目处于运行阶

医疗、卫生、养老、文化、体育等公共产品的需求大幅提 段；澳大利亚，可以说是ＰＰＰ模式应用体系最为成熟的国

升。随着城镇化的推进，公共产品供给严重不足，需要多

家之一，截至２０１３年，澳大利亚共签署２３个ＰＰＰ项目，总

方渠道支持参与加快运营。另外，以“五水共治”为抓手

投资１５６．４亿美元。

的环境整治优化需要大额的投资，政府支出压力和债务 对于浙江而言，未来一段时间基础设施建设需求将

经历一段极速膨胀的过程，包括高速铁路、机场、地铁等

交通基础设施，养老、教育、医疗等社会事业设施，水利、环

风险越来越严峻，需要社会资本的参与以解决资金缺口。

推进ＰＰＰ过程中的问题

塑型阶段，面临的问题也在所难免。 比增长从上年同期的１６．２％降至１２．７％，而基础设施投资

一

境等生态工程设施。今年一季度，全省制造业投资同比

目前，ＰＰＰ模式规模不大，又是新生事物，仍处在摸索 增长从上年同期的６．６％降至４．７％，房地产开发投资额同

是缺乏相关的法律法规保障。ＰＰＰ模式运行中涉 同比增长从上年同期的２０．２％上升到３２９％，在固定资产

及政府、社会资本、第三方咨询机构、金融机构、社会公众

投资中占２４．７％，增长幅度显著。从投资总量看，水利环

等多方利益的系统工程，而且工程大、耗时长、回报期长、 境公共设施管理业、交通运输仓储邮政业、电力燃气水的

回报率低，同时又是事关基础建设的项目责任大、压力

生产供应业等三大行业合计投资１０３８．７５亿元，占基础设

重，本身社会资本参与热隋就不高，更何况企业又没有合 施投资的８７．２％。其中，随着“五水共治”等重大民生工程

理的保障机制，政府在一定程度上既是裁判又是球员，必 的大力推进，水利环境和公共设施管理业投资４４７．５３亿

须要有完善的法律法规保障，不然社会资本的权益无法 元，增长３８．５％。展望全年，制造业投资和房地产投资预

得到保障。

计仍将维持低速增长态势，而基础设施建设将是稳定经

二是政府与社会资本的地位仍不平等。政府和社会

济增长的主要动力。如果以２０１４年全年增长速度基本与

资本是ＰＰＰ模式的两个主体，只有主体平等，才能建立良

ｌ季度持平的态势来看，２０１５年基础设施投资预计增速将

好的伙伴关系。目前，政府仍然处于强势地位，对于双方 达到３Ｏ％，投资额在７５００亿元左右，ＰＰＰ活动的空间巨

签订的合同如何履行拥有绝对的主导权。特别是在项目

运行一段时间后，政府由于城市规划的变动，破坏了原有 根据《浙江省扩大有效投资“４１１”重大项目建设行动

大。

计划２０１５年实施计划》，２０１５年全省固定资产投资计划增

项目社会资本的利益时，并没有合理的沟通、赔偿机制。

三是项目监督运行机制仍未健全。由于是新生事 长ｌ２％以上，完成固定资产投资总额２６万亿元。年度推

物，对ＰＰＰ项目运行的监督机制尚没有建立。浙江省财政 进“４１１”重大项目９６０个左右，计划投资７２００亿元左右，主

厅作为浙江推广ＰＰＰ模式的全程指导和监管部门，表示将

要涉及产业转型升级类投资２６００亿元、基础设施完善类

尽陕建立ＰＰＰ项目合作纠纷协调处理机制、合作中途退出 ２０３０亿元、统筹城乡建设类１２１０亿元、公共服务提升类

机制等系列保障机制；着力构建ＰＰＰ的沟通平台，通过互 １４３０亿元。同时要求，“突出优化投资结构、发挥民间投

联网、专线电话等方式，方便社会备界参与ＰＰＰ项目的咨 资主体作用和重点领域投融资体制改革”，意味着“４１１”项

询和监督。

ＰＰＰ模式代表的不仅是一种融资手段，更是政府与市

目中将更多的采用ＰＰＰ模式。

事实上，社会资本的参与热隋仍有待提高。一季度，

场合作关系与地位的变化，代表着从传统政府指导向市 全省民间投资２９０１亿元，增长１２．６％，增幅分别比上年同

场化行为转变的理念和思路。有专家表示，通过推行ＰＰＰ

期、上年全年回落２．９和７．５个百分点；同期，国有投资１５８７

模式，地方政府管理理念要加快创新，进一步厘清政府和 亿元，增长２９％。民间投资增幅比全部投资低４．４个百分

市场、政府和企业的关系，将政府工作重心从具体的项目

环境营造等方面上来。

点，比国有投资低ｌ６．４个百分点。这主要由于制造业和房

产开发投资仍是民间投资的主要领域，分别为１０７８亿元和

１２０８亿元，分别占民间投资的３７．２％和４１．６％，同比增长

２．６％和ｌ２．９％）导致民间投资的下滑，而基础设施领域又无

运作，转到强调规则程序制定、事中事后监管、法制信用 地产两大民间投资的主要领域增速的下滑（制造业和房地

ＰＰＰ的巨大空间

从国外发展趋势看，２０世纪９Ｏ年代起，ＰＰＰ模式取得 法吸纳转移的民间投资，无疑ＰＰＰ模式被寄予厚望。