政府投资基金绩效评价

政府投资基金绩效评价

近年来，各级政府批准设立的政府投资基金已经形成较大规模，对创新财

政资金使用、引导新兴产业发展、撬动社会资本投入发挥了重要作用。但同时

一些基金也存在政策目标重复、资金闲置和碎片化等问题。为加强对设立基金

或注资的预算约束，提高财政出资效益，促进基金有序运行，结合绩效在各地

的评价经验，就如何做好政府投资基金绩效评价工作总结如下：

一、政府投资基金与政府引导基金的区别。

1. 政府引导基金。最早来源于“中关村创业投资引导资金”，意为通过政府资

金和信用引导社会资本投资。中关村创业投资引导资金设立于2002年，当时作

为试验田的中关村科技园区，为了吸引社会资金投资中关村科技园区企业，借

鉴以色列发展创业投资的成功经验，开创性地将政府财政资金采用股权投资的

方式进行运作。经过几年尝试，该种做法得到了国家有关部门的认可。2005年，

国家发改委等十部委联合发布《创业投资企业管理暂行办法》。该办法中第二

十二条提出“国家与地方政府可以设立创业投资政府引导基金，通过参股和提

供融资担保等方式扶持创业投资企业的设立与发展。”2006年，中关村科技园

区管委会设立了规模为5亿元的“中关村创业投资引导基金”，创业投资引导

基金主要是采用参股的方式进行运作，即参股创业投资企业。引导基金事实上

是一种母基金，即通过专门投资其他股权投资基金的方式进行运作。在实际运

作中，很多人对政府引导基金有不同的理解，例如，某机构和政府合作设立了

一只子基金，把这只子基金叫做政府引导基金。

2、什么是政府投资基金?政府投资基金一词产生于2015年。2015年11月，财

政部出台了《政府投资基金暂行管理办法》。该办法第二条对政府投资基金做

了定义，即“政府投资基金，是指由各级政府通过预算安排，以单独出资或与

社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投资

经济社会发展的重点领域和薄弱环节，支持相关产业和领域发展的资金。”政

府投资基金最重要的特征是采用股权投资的方式进行运作。过去，大量财政资

金是采用无偿拨款、贷款贴息等方式支持企业发展，而政府投资基金的设立，

是采用市场化方式进行运作，是一种有偿方式的运作。政府出资设立投资基金，

应当由财政部门或财政部门会同有关行业主管部门报本级政府批准。

3、政府投资基金和政府引导基金的异同点政府投资基金和政府引导基金的

相同点就是二者都是采用股权投资的方式扶持经济社会重点领域发展的基金，

可以认为政府投资基金包括政府引导基金，只是历史的原因，政府引导基金在

先，所以政府引导基金的称谓比较多。政府投资基金和政府引导基金的不同点

在于，政府引导基金主要是采用参股的方式扶持股权投资基金的发展，即采用

母基金的方式进行运作。政府投资基金是指采用股权投资的方式进行运作，包

括了直接投资和参股基金两种方式。在实际运作中，地方政府倾向于针对某个

产业领域设立股权投资基金，也叫做产业投资基金。

二、政府投资基金在各地设立的情况。国家级政府产业引导资金有哪些？

国家级政府引导基金主要由国家部级单位或者央企发起，平均单支目标规模达

636亿元。国家级政府引导基金可以分为三类：（一）国资委发起基金，主要针

对国企改革，包括国企改革两大基金和协同创新四基金，其资金规模几乎占了

一半；（二）各部委主导基金，联合各大央企发起；（三）各央企主导发起基

金。具体如下：

1.国资委发起基金

（1）国企改革两大基金

a.中国国有企业结构调整基金（3500亿）

b.中国国有资本风险投资基金（2000亿）

（2）协同创新四大基金

a.国协基金（300亿）

b.国同基金（1500亿）

c.国创基金（1500亿）

d.国新基金（1500亿）

2.各部委主导基金

（1）发改委

a.国家新兴产业创业投资引导基金（400亿）

b.国家战略性新兴产业发展基金（3000亿）

（2）财政部

a.国家集成电路产业投资基金（一期1300亿，二期2000亿）

b.中国农垦产业发展基金（首期100亿）

c.国家军民融合产业基金（财政部与国防科工局发起，总规模1500亿，首

期560亿）

d.国家制造业转型升级基金（1472亿，与国开金融等多家央企发起设立）

（3）工信部

a.国家中小企业发展基金（600亿）；

b.安全产业发展投资基金（500亿，拟设立）

（4）科技部国家科技成果转化引导基金（247亿）

（5）商务部国家级服务贸易创新发展引导基金（300亿）

（6）网信办中国互联网投资基金（总规模1000亿）

（7）中国环境与发展国际合作委员会长江经济带生态基金（3000亿）

3.各大央企主导发起基金

a.招商局资本：服务贸易创新发展引导基金（300亿）

b.中国国新：国企改革“双百行动”发展基金（600亿）

c.国投集团：国家先进制造业产业投资基金（首期200亿，二期500亿）；

中央企业贫困地区产业投资基金(简称：央企扶贫基金)&贫困地区产业发展基金

（总规模342.05亿元）；军民融合发展产业投资基金（1000亿，首期100亿）

d.国开金融：国创母基金、中国科学院科技成果转移转化基金

e.中航科工：航空工业产业投资基金

f.航天投资：国华军民融合产业发展基金2021年以来，

部分新设政府引导基金：

12月，江苏昆山成立总规模为100亿的产业发展投资母基金，存续期为10

年，首期规模20亿；天津滨海产业基金与国家中小发展产业基金签约，设立中

小企业发展基金,认缴总规模为30亿；安徽省怀宁县政府与深创投设立政府引

导基金，总规模5亿元。

11月，湖北武汉设立数字产业基金，总规模10亿；首只碳中和专业投资基

金在深圳罗湖落地；陕西设立首只人工智能基础数据产业基金；贵阳创投8亿

基金落地；长三角G60科创走廊科技成果转化基金成立，总规模100亿；雄安

设立首只生态环保基金；粤港澳大湾区科技创新产业投资基金设立，基金总规

模1000亿，首期规模200亿；山东拟设50亿海水淡化产业发展基金；贵州设

立45亿元发展基金，推动农业农村现代化发展。

10月，广西设立创新驱动发展融资担保基金；河南设立两只省级引导基金，

总规模1650亿；贵州创新赋能大数据基金设立，规模20亿；河南拟设立300

亿铁路产业投资基金，首期100亿年内到位；千亿国调基金二期成立。

9月，高通资本与成都高新区设立100亿专项基金；江苏设立40亿中小企

业发展基金；北京设立10亿元科幻产业基金；武汉产业发展基金揭牌，首期出

资300亿；佛山设立首只百亿规模政府投资基金；成都高新区设立100亿产业

基金。

8月，福建设立省级政府投资基金，规模暂定100亿，河南创业投资引导基

金设立，总规模为150亿；山东陆海联动投资基金设立，总规模100亿；青岛

设立碳中和专项基金，规模100亿；河南拟设1500亿新兴产业投资引导基金。

7月，云南设省级自贸基金，规模20亿；新疆设立首只亿文化旅游为主要

方向的产业投资基金——新疆文旅产业基金，规模10亿；贵州发布能源结构调

整基金，首期10亿；兰州设立本土科技基金；武汉宣布设立100亿武汉碳达峰

基金；合肥建立首只生物医药产业基金，总规模50亿。

6月，山东半岛城市群基础设施投资基金设立，总规模1000亿；天津成立

国资发展基金，总规模200亿；200亿医药产业基金落地杭州；广东东莞100亿

产业引导基金落地；上海设立800亿城市更新基金。

5月，北京中关村科学城城市更新与发展基金落地，总规模300亿；武汉光

谷设立10亿合伙人投资引导基金；深圳设立100亿规模的5G产业发展基金；

武汉宣布设立总规模3000亿的产业投资基金。

4月，江苏潥阳设立总规模100亿的潥阳市政府投资基金；杭州启动总规模

为1000亿的创新引领母基金；广州市南沙区联手越秀集团打造100亿越秀南沙

母基金；广州南沙联合广州金控发起设立广金南沙母基金，总规模100亿。

3月，河南文投拟设立中原文化产业子基金；南京市设立超200亿产业引导

基金。

2月，京津冀协同发展产业投资基金落地，首期规模100亿；陕西成立氢能

产业基金。

1月，规模百亿的新能源产业基金落地。

二、政府投资基金的绩效目标。

（一）预期产出，包括政府投资基金的认缴规模，数量、进度、质量、时效

指标等。

（二）预期效果，包括政府投资基金产生的引导作用，放大、扶持效果，可

持续影响等。政府投资基金应在设立方案中明确基金总体绩效目标及投资进

度总体安排。并根据基金实际情况，在总体绩效目标框架内，每年向财政部

门报送年度绩效目标及投资进度计划。

四、政府投资基金绩效评价的基本内容。

（一）绩效目标的设定情况；

（二）基金设立程序的规范情况；

（三）行业主管部门、财政出资代持机构的履职情况；

（四）基金运营和投资管理效率情况；

（五）基金投资业绩情况；

（六）基金引导作用和政策效果；

五、绩效评价的指标体系。政府投资基金绩效评价指标体系包括三级指标，

其中一级指标包括基金合规性、基金效率与价值、政策效果三个部分。

（一）基金合规性主要包括：基金设立合规性、基金运营合规性和基金监

督合规性；

（二）基金效率与价值主要包括：基金管理团队配置、资金管理、投资管

理效率和基金业绩；

（三）基金政策效果主要包括：基金的放大效果、引导作用和扶持效果。

一级指标构成基金绩效评价的基本框架，二级指标反映基金所处发展阶段的效

益效果。一二级指标及权重，原则上不得调整。三级指标及权重，可依据项目

具体实施情况，进行适当调整。评价指标体系须在基金绩效评价方案中进行明

确。

一级指标 二级指标 分值 指标释义 评分标准

三级指

标

基金(含参股基

金、项目基金和

直投基金，下

同)年度投资市≥80%得15分，≥70%且<80%得

内重大项目数15 12分,≥60%且<70%得9分,<60%

量(重合项目按不得分

一个计算)/基

金年度投资市

内项目总数量

政策效应政策引导投项目

(45) (30) 比重

返投市内企

业或项目金15

额比例

基金年≥1.1得

度投资15分，≥1

市内金且<1.1得

额/市12分，≥

级引导0.8且<1

基金年得9分，

度实际<0.8不得

投资额 分

基金累计

认缴出资≥5得5分，≥4

总额/市级资金放大且<5得4分，≥

引导基金(15) 3且<4得3分，

累计认缴<3不得分

出资总额

市级引导基

金社会资本5

撬动率

市级引导基分，≥3且

金带动社会<4得8分，

资本实缴出≥2且<3

资率 得6分，<2

10 级引导

基金累

计实缴

出资总

额/市

基金累

计实缴

出资总

额

基金覆投资运营基金设立

盖面 (35) (10)

≥4得10

不得分

5 产业重大项目产业得3分，每少1个减1分，

基金覆盖主要已完成工商注册的基金覆盖主要

情况 减完3分为止；当年基金投资1

一级指标 二级指标 分值 指标释义 评分标准

三级指

标

个以上不足5个市内重大项目得

1分，5个以上得2分

基金设立的

规范性

5 范、公和无效投

基金设检查没有

立符合重大问题，

政策要并且没有

求，建出现重大

立了科投诉(不含

学规恶意投诉

正公开诉)得5

的决策分，经审计

机制，或检查每

依法依发现一处

规设立重大问题

基金 或每出现

基金设立

科学规范、

公正公开，

经审计或

一起重大

投诉扣1

分，扣完为

止

市级政府基金

年度实际投资≥80%得5分，≥70%且<80%得4

额/市级引导基5 分，≥60%且<70%得3分，<60%

金年度计划投不得分

资额

投资运营基金投资资计划

(35) (20) 完成情

年度投

况

基金年≥10得10

度投资基金投资企分，每减少

企业或业或项目数10 一个扣1

项目的量 分，<5不

数量 得分

按照流

程进行

项目的

筛选、项目基金和

尽调、直投基金投

决策和资和运营的

投后管合规性

理，按

投资进

度筹集

5 作行为扣1

每出现一

次违规操

分，扣完为

止

一级指标 二级指标 分值 指标释义 评分标准

三级指

标

和使用

资金

基金收益基金资产保

(5) 值增值率

5 应出资额，且<80%得3分，

基金退出

后市级引

导基金净≥100%得5分，

值/市级引≥80%且<100%

导基金对得4分，≥60%

有多支基<60%不得分，当

金退出的，年无退出基金

按照加权不扣分

平均法计

算

管理效能基金管理设、参股基金投资运

(20) (10) 股基金作进行监督管

基金投完备的基金投

资项目资项目库，是否

库建依法合规对参

规范运理，确保参股基

营和监金投资运作符

管情况 合政策要求和

是否建

立完善

的参股建立绩效

基金绩评价机制

效评价得3分，每

机制，绩效评价机年组织开

每年对制 展绩效评

参股基价工作得2

金组织分。否则不

开展绩得分

效评价

工作

5 分，每半年没有更新项目库扣1

是否建立动态

合伙协议约定

建立了动态完备的基金投资项目

库、参股基金监管规范有效得5

分，没建立基金投资项目库扣5

分，每出现一起投资不符合政策

要求或合伙协议约定扣1分，扣

完为止

5

内部治理基金风险防规定，建立

(10) 控 投资风险

5 规操作行为扣1

遵守市级

引导基金

相关管理

防控制度

和机制，按

规定报送

每出现一次违

分，扣完为止

一级指标 二级指标 分值 指标释义 评分标准

三级指

标

相关报表

等

整改落实情效评价

况 中发现

5 一处整改

对上年

度审

计、绩

的问题

整改落

实情况

全部整改

落实得5

分，每发现

落实不到

位扣1分，

扣完为止

基金投资每有一个当年

的市内企境内外上市加

业当年在特别加分基金投资企10分，在新三板

境内外新(20) 业上市情况 精选层挂牌加5

上市公司分，最多加10

的数量 分

10

基金招商引程，推个项目加5

资情况 动市外分，最多加

10

基金参

与招商

引资过每落地一

项目落10分

地市内

的数量

政府投资基金绩效评价方法包括综合指标评价法、比较法、成本效益分析

法、因素分析法、调查法等。可根据政府投资基金特点，采取一种或多种评价

方法。

六、绩效评价政策建议

1、强化政府预算对财政出资的约束。对财政出资设立基金或注资须严格审

核，纳入年度预算管理，报本级人大或其常委会批准；数额较大的，应根据基

金投资进度分年安排。设立基金要充分考虑财政承受能力，合理确定基金规模

和投资范围。年度预算中，未足额保障“三保”、债务付息等必保支出的，不

得安排资金新设基金。预算执行中收回的沉淀资金，按照推进财政资金统筹使

用和盘活存量资金的规定，履行必要程序后，可用于经济社会发展急需领域的

基金注资。

2、着力提升政府投资基金使用效能。发挥财政出资的杠杆作用，积极带动

社会资本投入，围绕产业转型升级、推进供给侧结构性改革和做好“六稳”等

开展基金运作。完善基金内部治理结构，加快基金投资进度，提高基金运作效

率，减少资金闲置，从严控制管理费用。支持地方政府推进基金布局适度集中，

聚焦需要政府调节的关键性、创新型行业领域，防止对民间投资形成挤出效应。

鼓励上下级政府按照市场化原则互相参股基金，形成财政出资合力。同一行业

领域设立多支目标雷同基金的，要在尊重出资人意愿的基础上，推动整合或调

整投资定位。

3、实施政府投资基金全过程绩效管理。财政部门会同相关部门对基金实施

全过程绩效管理。行业主管部门负责做好事前绩效评估，制定绩效目标和绩效

指标，开展绩效监控，每年末基金实施绩效自评。自评结果报财政部门和其他

主要出资人审核。财政部门可组织对基金开展重点绩效评价，主要评价政策目

标实现程度、财务效益和管理水平。绩效自评和重点绩效评价结果作为基金存

续、计提管理费的重要依据。

4、健全政府投资基金退出机制。设立基金要规定存续期限和提前终止条

款，并设置明确的量化指标。基金投资项目偏离目标领域的，财政部门应会同

行业主管部门及时纠正；问题严重的，报经本级政府批准后，可中止财政出资

或收回资金。基金绩效达不到预期效果、投资进度缓慢或资金长期闲置的，财

政出资应按照章程（协议）择机退出。基金未按约定时间完成设立、开展业务，

或募集社会资本低于约定下限的，财政出资可提前退出。

5、禁止通过政府投资基金变相举债。严格遵守党中央、国务院关于地方政

府债务管理的各项规定，不得通过基金以任何方式变相举债。地方政府债券资

金不得用于基金设立或注资。地方财政部门要会同相关部门对违反上述规定的

基金严肃整改。财政部各地监管局按照有关职责和工作部署，加强对涉嫌变相

举债基金的监管，协助地方防范隐性债务风险。

6、完善政府投资基金报告制度。受托管理基金的机构应定期向财政部门和

其他出资人报告基金运行情况。财政部门会同相关部门监测基金运行情况，向

本级政府汇总报告其批准设立基金的总体情况，包括政策引导效果、财政出资

变动、基金投资回报和管理费用等。

七、绩效评价结果及其应用。

对绩效评价结果为良好及以上的政府投资基金，财政部门和行业主管部门可

予以表扬、优先支持或继续支持。对绩效评价结果为一般的政府投资基金，财

政部门和行业主管部门可予以通报批评，并责令其限期整改。不进行整改或整

改不到位的，由行业主管部门进行督导，直至运行规范。对绩效评价结果为不

及格的政府投资基金，按照相关程序及约定更换基金管理人或直接进行清算退

出。