凡尔赛

凡尔赛—华盛顿体系与中国外交方略的转变

金卫星（苏州大学社会学院，江苏苏州215021）

摘要：在第一次世界大战后建立的凡尔赛—华盛顿体系中，中国的外交方略发生了重要转变。巴黎和会期

间，中国就山东问题据理力争，将“以夷制夷”为基础的既定方略转变为诉诸国际法进行抗争；华盛顿会议

期间，中国又通过主动参与国际条约体系、运用国际法准则制衡列强的方略，维护了国家的主权和利益。

以这两次重要的国际会议为起点，中国外交开始与现代国际政治逐步接轨。

关键词：巴黎和会；华盛顿会议；中国外交方略

第一次世界大战后建立的凡尔赛—华盛顿体系，首次将远东纳入帝国主义列强拟定的国际秩序之中，中国

在这一体系中仍被定位为列强的角逐场所。但此时的中国外交已开始告别传统的“羁縻相安”、“以夷制夷”

方略，转而谋求以国际法制衡列强的侵略。在巴黎和会与华盛顿会议期间，中国的外交方略即经历了从依

靠美国和国际会议主持公道，到主动参与制订国际法保护自身权益的重要转折，本文拟对此作初步探讨。

一近代中国外交始于鸦片战争后的“信义笼络”［1］17、“羁縻相安”［2］1，到19世纪末形成“以夷制夷”、

“惟恃各国牵制”的外交方略［3］9-13。第一次世界大战期间，日本强占山东，胁迫中国接受丧权辱国的“二

十一条”，中国曾继续诉诸“以夷制夷”，吁请英、美遏止，结果仅得到“本着忍耐友好的精神”与日本交涉的

劝告［4］47和“现在交涉中之条约，其中任何条款经中国政府承认，而对在华外人之地位有所变更者，在

最惠国待遇之下，美国政府亦将享有其利益”的声明［5］231。“以夷制夷”方略的失败，使中国油然寄厚望

于战后的巴黎和会。基于对协约国战后“中国会取得大国地位”承诺的期待［6］155，亦为威尔逊十四点宣

言“公理战胜强权”的精神所鼓舞，中国参加巴黎和会的既定方略是：依靠美国主持公道，利用和会抑制日

本，争取大国的平等地位。早在1917年4月，驻美公使顾维钧即密电北京政府：“英之于西藏，俄之于蒙

古，日之于山东，葡之于澳门，均属未了问题”，“而美对我无阴谋，待我以至诚，我正可赖美为助”［7］。

巴黎和会前，顾维钧曾向威尔逊递交过一份备忘录，“综述了中国对和会的希望，并请美国给予支持，以便

在和会上获得一致通过”［6］168。他认为，“在和会上，中国政府不能对英、法抱太大希望，真正可以指

望的只有美国的支持”［6］165，并力主“中国应该在和会上理直气壮地提出山东问题，不必顾虑被迫签订

的中日条约”［6］164。但北京政府对山东问题仍采取了“且看日本有无提议,随机应付”的态度［8］146，

未将山东问题作为议和的首要条件。1918年11月，中国公布了参加巴黎和会的五项议和条件：“（1）收

回领事裁判权；（2）改正关税；（3）中东路条件；（4）交还青岛；（5）开放蒙藏。”［9］反映了中国“谋

求某种程度的公平待遇，并对过去半个世纪以来所遭到的惨痛后果加以改正”的意愿［6］164。

122在巴黎和会上，中国的外交大致经历了三个阶段。第一阶段从力争平等参与和会各项议程，到以山东

问题为核心，全面提出废除列强在华不平等权益议案（1919年1月18日至4月22日），是利用和会与

国际法准则争取掌握解决山东问题的主导权阶段。巴黎和会一开始即未给予中国大国平等待遇：会议规定

主要协约国及参战国均有五个代表席位，同为参战国的巴西、比利时和塞尔维亚后来也增至三席，惟中国

只得两席，“不但对于英、美等五国无从抗衡，且视巴、比、塞三国亦有轩轾”［10］71。对此，中国代表

仍全力争取平等参与会议各项议程，维护本国的尊严和权益。1月21日，中国代表团决议“民国四年日本

要求我国之二十一条事，系胁迫我国承认，此次应提出和会，力争废除”；“关于山东问题，决议由中国提

出议案，直接向德国要求退还中国”［11］390。25日，中国代表团团长陆征祥就会议的五项议题限制讨论

人数起而辩论①：“中国对于第一股，依据国际平等为国际联合之根本法律，应请加入。对于第四股，为中

国工人在英、法方面工作不下十五万人，战事结果，华工间接出力不少，应请加入。对于第五股，中国地

大，海岸之延长及战后交通之发达，亦请加入。”［10］70结果中国获得第一项和第五项议题讨论的名额。

27日，和会讨论青岛问题，“日本在会竟然要求胶济铁路及其他利益为无条件之让予。交还中国一层，一

字不提”。中国代表顾维钧“当即声请，会中关于胶州问题，应由中国陈说理由后，再行讨论”［10］72。28

日，顾维钧从历史、地理、文化的角度陈述了中国不能放弃山东的理由，他将孔子比做耶稣、山东比做耶

路撒冷，指出中国之不能放弃山东就像西方之不能失去耶路撒冷一样；强调根据和会承认的民族领土完整

的原则，胶州租借地、铁路和德国在山东的其他权益应当直接交还中国。他对日本为中国将德国势力逐出

山东表示感谢，“但感荷之忱，虽至殷切，若竟割让中国人民天赋之权利以为酬报，由此再播将来纷争之种

子，则中国全权倘不力争，不特无以对中国，亦无以对世界”［10］74。日本代表牧野面对顾维钧犀利的攻

势转而表示，日本愿将山东交还中国，但须由德国交给日本，再由日本归还中国。顾维钧立即表示赞赏日

本允不将山东据为己有的态度，同时声明“归还手续，我中国愿取直接办法，盖此事为一步所能达到，自较

分二步为直捷”［12］264-267。牧野再以中日双方对胶州租借地和铁路问题已有成约争辩，威尔逊遂要求

中日双方宣布成约，顾维钧当即表示中国愿意照办，从而在法理上占据了主动，并使世人关注山东问题。2

月15日，中国趁热打铁向和会提交《中国要求胶澳租借地、胶济铁路暨其他关于山东省之德国权利直接归

还说帖》，陈述了山东问题的来龙去脉及中国要求直接归还的正当理由，并附上中德、中日之间关于山东

问题交涉的近20份文件；3月8日，中国向和会提出《德奥和约中应列条件说帖》，内容为废除战前德、

奥与中国间的所有约章，德、奥脱离辛丑条约，其在华官产无条件转让中国等；4月间，中国又分别向和

会提出《请求废除一九一五年五月二十五日中日两国政府所订之条约及换文说帖》和《希望条件说帖》，

要求废除“民四条约”和撤销外国人在华特权，将中国在和会争取平等权益的外交斗争推至高潮①。在会场

外，中国代表又寻求美国的支持：3月26日，顾维钧拜会威尔逊，强调胶州铁路对中国生存与东亚和平的

重要性。威尔逊当时表示此事可在和约上作规定，但未必再邀请中国参加讨论［4］63。第二阶段从4月

22日和会同意日本对山东问题的要求，到5月6日中国代表在大会上正式抗议对德和约草案中有关山东问

题的条款，是设法挽救外交危局阶段。因日本在山东问题上与英、法已有成约，遂有恃无恐地对美国施加

压力。4月11日，日本以在国联问题上提出的“种族平等”提案遭否决为由，大造拒绝参加国联的气氛，迫

使美国改变对山东问题的态度。4月22日下午，威尔逊对列席“四人会议”的中国代表表示，由于中国与日

本在1915年订有条约，1918年9月又有新的换文，加之英、法等国也与日本订有协定，这些文件都同意

日本在山东的权利，为维护条约的神圣性，因而中国对德宣战不能取消中日间的成约。劳合乔治则要中国

在两种方案中作选择：要么按中日条约规定处理；要①中国代表团在《希望条件说帖》中提出了七项希望

条件：分别是废除势力范围、撤退外国军队和巡警、裁撤外国邮政及有线无线电报机构、撤销领事裁判权、

归还租界和关税自主权等。①这五项议题是：（1）国际联合；（2）赔偿损失；（3）惩罚战事祸首；（4）

规定劳动家之法律；（5）海口及水陆交通之规定。

123么由日本继承德国在山东的权利。中国代表当即指出这两个办法都对中国不利，不能接受。为挽救外

交危局，中国代表于23日提出妥协方案：“（一）胶州由德国交还中国起见，先交五国暂收。（二）日本

承认于对德和约签字日起，一年以内，实行上条之交还。（三）中国重视日本因胶州军事所有费用等，愿

以款项若干作为报酬；其额由四国公决。（四）胶州湾全部开作商埠，如有必需之处，亦可划一区域作为

专区，任订约国人民居住、通商。”［10］134但第二天和会内部发生纠纷，意大利代表因阜姆问题退出和

会。日本遂趁机要求尽快决定山东问题，表示如果和会满足其对山东问题的要求，日本不但放弃在国联问

题上坚持“种族平等”原则，而且保证在青岛实行门户开放，不排斥其他国家的工商业。威尔逊为防和会破

裂，表示只要日本放弃在山东的军事权利，只保留经济权益，美国可以同意日本的条件。中国的妥协方案

遂未被置理。28日下午，日本代表在大会通过《国际联盟盟约》时放弃了“种族平等”提案。30日，日本同

意口头声明其政策是将山东半岛的完全主权交还中国，只保留原来给予德国的经济利益，并在青岛建立一

个居留地。英、美、法三国遂通过对德和约中关于山东问题的条款，承认日本继承德国在山东的权利。此

时，中国代表团还分别致函英、美、法，敦促其修改方案：“闻英总理于直接、间接关系之有无出入，及英、

美、法、日密商之应否拘束，尚有踌躇之点。因再分函三领袖，为之重言剖析。”［10］135结果只得到美

国代表团成员私下对中国的同情，未能挽回外交危局。5月1日，英国外交大臣向中国代表通告山东问题

条款的主要内容。中方“请将三国会议之记录及和约草案所拟关于本问题之条文通知，俾得研究斟酌答复”

［10］136，却遭到拒绝，只得向英、美、法三国提出抗议，谴责这个牺牲中国主权的决定。5月6日，大

会宣读对德和约草案，中国代表提出正式抗议，对和约有关山东问题的条款声明保留。 第三阶段从5月

上旬力争对山东问题条款的保留权利，到6月28日拒绝参加凡尔赛和约签字仪式，是中国外交由设法补

救转为断然抗争阶段。中国代表争取和会修改山东问题方案失败的消息传到国内后，激发了以青年学生为

先锋、社会各界积极响应的五四爱国运动浪潮。在此背景下，中国代表团一致同意对山东问题应坚持保留，

并为此设法补救：一是在和会拒绝提供三国会议记录及和约草案所拟关于山东问题条文的情况下，通过其

他途径打探三国首脑会议记录，让国内及时了解山东问题条款内容及拟订细节①。二是探讨维护山东主权

的补救办法：当时有人建议在坚持保留的同时，还要“设法于文书上令由日本表示定期归还”山东主权，后“经

各专使研究，现方趋重保留。若再另有办法，不啻自生枝节……该建议之进行，遂即中止”［10］215-216。

三是就保留问题与英、法、美接洽。5月22日，王正廷、施肇基与英方会晤，“告以山东问题如此决定，

全国愤激情形不可罄述”，“兹特来商尊处有无妙策可以兼顾”。对方答复：“和约为协商及共事各国对于敌国

之约，不但无不签字之理，抑亦无保留办法。”26日，陆征祥会晤法外长毕勋，“告以接奉政府训令，关于

和约所载山东条件，非保留不能签字”。毕勋却称：“各国不满意者甚多，倘使纷纷援例办理，岂非和约将

不完全乎？”27日，陆征祥与顾维钧拜见威尔逊。顾维钧告以“现在中国人民，无论在国内或在国外，全体

主张不签和约。政府顾念民情一致之主张，又不愿破坏协约各国对敌之联合，万不得已因定签字而保留之

计”。威尔逊则强调签约涉及“不但对敌联合之关系，抑亦中国安危之关系”，要中国慎思“究竟保留之后，于

日本声明之言是否能无牵动”［10］212-214。正式接洽未有眉目，顾维钧在与美国代表团成员讨论保留问

题时却得到启示：“通过对奥和约的签字，中国也可以成为国联成员国，因为对奥和约的第一部分就是国联

盟约”，遂“更加坚信，不允保留，自当断然拒签”［6］205。四是从国际法的角度权衡保留不成即拒签的利

弊。当时中国代表团内部对保留不成是否签字持两种意见：一种“主张不保留而不签字”，认为“德国虽不□

亦不能再为我患。英、美、法等既不足恃，更未必因我不签字而加危害。日本谋华政策虽签字而亦不稍减。

至于夙怨未消，则不签字后可以一致对日，而将来山东问题仍可向联合会陈诉。且各国于此和约不满意者

甚多，恐未必日久而无更变”；另一种“主张虽不保留亦不如签字为愈”，认为“德、奥方面多少收回若干，若

德约不签，是否他国仍请我签奥约，尚为疑问。他时欲入联合会恐将更费手续。日本则成约俱在，不能认

为无效。英、美、法等舆论虽不一致，而当局要人难免不以破坏对敌联合①参见中国代表团团长陆征祥1919

年6月7日、13日所发的两封电文，《秘笈录存》第208~210页。

124为嫌，日本更可乘机利用，而我国则国内毫无实力，国外更失同情。至于签字以后，日本侵略主义虽

不因此更改，然我究可认定经济、政治界限，随时防止。不得已时，亦可向联合会陈诉。若（因）民情愤

激，于政府及全权难免不因签字而立（受）攻击，惟（衡）利害之轻重缓急，似应考量。况签字之后，将

来批准与否，仍可由国会操纵”［10］214-215。因两种意见“互有利害”，陆征祥要求北京政府裁决电示。

北京政府担心若不签字，“不惟有负各国调停之苦心，抑且不啻自绝于国际联盟之保障，各国将来更难过问”

［13］422。遂于6月23日电令代表团先力争保留，如办不到只能签字。后又连续电告代表团：国内局势

紧张，人民要求拒签，政府压力极大，签字一事由陆总长自行决定［6］206。27日下午，顾维钧拜会毕勋

作最后一次努力，要求让中国在签字前就不接受山东条款先发表声明并将其记录在案，结果遭到断然拒绝。

在争取修改条约“不允；改附约，又不允；改在约外，又不允；不得已改为临时分函声明，不能因签字而有

碍将来之提请重议，完全被拒”的情况下［12］353，中国代表没有出席28日的和约签字会议，并声明：“媾

和会议，对于解决山东问题，已不予中国以公道，中国非牺牲其正义公道爱国之义务，不能签字，中国全

权愿竭诚布陈，静待世界公论之裁判。”［14］291以此断然抗争和会在山东问题上的错误决定。通过拒签，

日本占领山东在国际法上成为非法，山东问题成了国际悬案，中国保留了日后解决这一问题的外交主动权。

这在中国外交史上“实可谓为第一次之差强人意者也”［12］354。巴黎和会期间，中国的外交方略从“赖美

为助”、“倚仗各国”主持公道，转向依据国际法独自抗争维权，其结局“不仅是一起国际性事件，而且成为一

个极为引人注目的先例”［6］210。它不但改变了中国近代外交“始争终让，几成惯例”的懦弱形象，而且初

步向世界展示了中国现代外交维权抗争、锲而不舍的顽强斗志，进而奠定了后来在华盛顿会议上开展“均势

多边外交”的基础。二20世纪20年代初的华盛顿会议，是巴黎和会的延续。就国际关系而言，它是列强为

弥补凡尔赛体系的缺陷而在远东建立新的国际均势的续篇；就中国外交而言，它又是解决巴黎和会所遗留

的山东问题悬案的契机。中国在华盛顿会议上坚持了依据国际法独自抗争维权的方略，在强调自身在远东

国际均势中的重要性的基础上，通过主动参与缔结国际条约体系，基本上达到了以国际法制衡列强在华势

力、维护国家权益的与会目标。华盛顿会议召开前，中国即已酝酿参与列强在远东的国际均势，希望通过

华盛顿会议解决山东悬案，废除一切不平等条约对中国的限制与损害。巴黎和会后，中国继续加强对美、

英的外交，寻求解决山东问题的国际契机。1920年10月17日，驻美公使顾维钧向国内通报：“本年11

月2日美国选举总统，其结果如何与我山东问题关系颇巨。”［10］308转任驻英公使后，他又向英国强调

中国在远东国际均势中的重要性。1921年7月5日，顾维钧在答复英方征询其对酝酿中的太平洋国际会议

看法时表示：“远东和平问题，惟有均势可以维持，而欲维持均势，赖有统一强盛之中国。”“观乎英在亚洲

之声望、地位以及对中日两国之信用，当然可以居间调停，和衷共济。第欲任此责，先须无所束缚，无所

偏倚。若英日盟约不能解除，虽然英国欲秉公调和，亦有未便。”［10］311他还特地询问可否在会上提出

山东问题，在得到肯定答复后立即提醒北京政府：“今英既提议与美、日等国先开太平洋会议，并邀我加入，

征我同意、探我愿望，将来会议结果或能商得范围较广之协定，而英日续盟问题随以打消。其他条约上的

束缚亦稍可减除，予我图强之机会亦未可知，是此次会议于我国前途关系重大。”［10］312并及时向国内

通报英国各界关于英日续盟，英方就召开太平洋会议与中、日、美接洽的动态。8月13日，中国收到参加

远东太平洋会议的请柬后，中国驻各国使节纷纷向国内电陈己见，一致认为华盛顿会议对中国的影响远甚

于巴黎和会。他们对内呼吁各界停止纷争，平息内战，争取以统一的姿态参加会议：“所谓太平洋问题，质

言之点即中国问题。我国被邀与会，实一自新机遇。会期转瞬即届，而祖国政争有加无已，内讧如此，何

以自解于外国？窃谓当此危急存亡之际，举国上下宜表示一种发愤悔祸之诚意。以现在用兵各省立即停战，

一面商议统一治国方法，一致对外，以为后盾。庶几会议上尚有发言余地。否则长此纷扰，恐列强以世界

和平为词，越俎代谋，国将不国。”［10］340对外则主张抓住机遇，争取国际平等地位，解决山东问题悬

案，废除不平等条约，以民族自立实现远东均势，在多边均势外交中保障国家的利益：“盖远东大局，有赖

均势，

125我能自立，均势足恃。列强利益，得所保障。我国有福，彼亦沾其利。”［10］335北京政府据此确定

中国的与会目标为：（1）确立各国对华一般原则，防止对于中国主权的任何新侵损；（2）取消列强在华

不平等条约；（3）解决山东问题及取消“二十一条”［18］184。华盛顿会议一开始，中国即主动倡导门户

开放、机会均等原则，努力贯彻加入远东国际均势，以国际条约体系制衡列强在华势力，维护国家主权和

领土完整的外交方略。华盛顿会议的主题一是限制军备，二是远东太平洋问题。为体现平等参与，会前中

国亦提出：“讨论限制军备，中国亦应加入。”［10］319但未被接受。对远东太平洋问题，中国起初估计“无

线电台案与山东等问题，因与门户开放、机会均等两事极有关系，此为美将来会中首要之件，即我国提案

根据张本”［10］343，拟借助美国制约日本，顺势解决山东问题。结果却因美、英拒绝将山东问题纳入正

式议程而落空。中国随即着眼于主动参与国际条约体系制衡列强。1921年10月31日，北京政府向代表

团发出主要提案训令：（1）英日续盟问题，应设法由他国提出；（2）取消势力范围，否认特权利益；（3）

取消兰辛—石井宣言及其他类似之条约、协定；（4）与会国共订公断条约；（5）关税自主及关税目前应

商问题；（6）定期召集会议，讨论远东重要国际问题。要求代表团“郑重声明中国所愿者，即为一种国际

协同动作，能有禆于经济、商业发展，且增进缔约国公共利益，而无妨害其领土完全与政治完全，又无理

由使华人有反对之怀疑者”［10］389。为掌握主动，施肇基、顾维钧和王宠惠等认为，在会议讨论远东问

题时，“本代表团宜首先宣布概括之原则。此等原则，窃以为可导引本会议将来之有所取决也”［10］398。

为此，只能借助早已由美国提出并为列强不同程度赞成的“门户开放、机会均等”原则。这是当时协调、制

衡列强在华势力的唯一出发点，也是中国所能利用的唯一现成的国际惯例资源。因而中国向华盛顿会议递

交提案的第二项内容，即为主动承诺、赞同在中国全境实行门户开放、机会均等原则，并在整个提案中体

现了这项原则的基本精神：在领土完整和主权独立得到与会各国一致保障的前提下，中国愿意向各国开放

门户，提供均等的工商业机会。必须指出的是，中国主动承诺的“门户开放、机会均等”原则，既非重复美

国的门户开放政策，亦非仅指列强赞同的保持完整的中国市场一体开放，各国均沾在华利益；而是侧重强

调保持中国的领土完整和主权独立，既向列强开放又欲均沾列强利益的机会：“中国固欲以广大之富藏，供

各国人民之所需乎此者之实用，然为交换计，中国亦欲得食与该等国人民自由平等交际之报也。”［10］

399-400但美国却对此作了单方面解释，表现在罗脱所提的尊重“现行条约及既成之事实”和区别本部与保护

地两点上。顾维钧曾力争指出这两点有违中国领土完整原则，却未被置理。罗脱将中国的提案纳入美国的

远东战略，在此基础上起草了《九国公约》第一条的四项原则：“（一）尊重中国之主权与独立暨中国领土

与行政之完整；（二）给予中国最安全无碍之机会，以发展并维持一有效力而整固之政府；（三）各国在

华商务、实业机会均等；（四）各国不得营谋特权或优先权而减少友邦人民之权利。”［10］406-407与会

各国在明确本国在华权益不受妨碍后，同意将其作为协调彼此在华行动的规约，中国的外交方略则在此基

础上得到了相对的贯彻。罗脱四原则通过后，中国立即根据其精神就关税自主、领事裁判权、撤除外国在

华邮局和电台、归还租借地、公布未经中国参与或预告中国而由各国签订的有关中国的条约及协定、撤退

外国军警等具体问题，向会议提交议案要求讨论。经反复讨价还价，中国在六个方面取得了进展。在关税

自主问题上，会议签署的《关于中国关税税则之条约》规定，中国关税率切实值百抽五（当时只有3.5%），

条约生效后三个月内召开修正税则委员会议定税则，可再征2.5%附加税，四年后中国进口税应再行修正，

以后七年修改一次；子口税（即过境税）定为2.5%，中国须从速筹备废除厘金。该条约使中国的关税收益

得到了些微改善。1925年10月26日，原华盛顿会议与会国和丹麦、西班牙、瑞典、挪威与中国在北京

召开了关税会议，讨论中国关税自主问题。这次会议最终因中国政府的变动和与会各国乘机延宕未能取得

实际成果。但各国在1926年3月25日曾达成一个“共同方案”，决定实行2.5%~22.5%的七级税率，使中

国增加税收9000万元，并确定了各国的负担比例。该方案得到北京政府代表的认可，但未作决议就无限

期休会。虽然如此，还是表明了列强的让步意愿。在领事裁判权问题上，会议通过了《关于在中国之领事

裁判权决议案》。议定由各国组成一个委员会考察在华领事裁判权的现状及中国的司法状况，将结果报告

各国政府，由各

126①中国在巴黎和会拒签和约后，即坚持不与日本直接谈判山东问题的原则立场。华盛顿会议为迁就日

本，同时表示尊重中国的立场，美、英遂作此安排。国政府自行决定取消时间及方法。中国可派员列席委

员会，对其建议可“自由取舍”［15］199-200，表明中国在此问题上获得了有条件承诺。在撤邮和电台问题

上，美、英、法、日同意中国在保持现行邮务行政和外国邮务总办地位的条件下，撤销其在租借地和条约

规定之外的邮局；中国政府可备价取赎条约规定，以及租借地、上海法租界、南满铁路区以外的未经中国

政府允许而存留之电台，从而局部维护了本国权益。在租借地问题上，英国准备放弃威海卫租借地，法国

同意与中国谈判归还广州湾，中国将恢复上述两地的主权。会议通过的《关于中国及有关中国之现有成约

议决案》规定：中国以外各国应将此条约、协定或换文交会议总秘书厅存案，并将各国人民与中国中央政

府或地方政权所订一切契约交总秘书厅存案；以后类似条约及契约亦交存案；中国政府则应以其所知者将

与外国或外人所订的条约及契约通告；未参加会议而与中国有关的各国，应请加入本协定［15］205。议

案在一定程度上制约了日本独占中国的野心。山东问题作为会议的“边缘”议题，由美、英观察员列席，中、

日双方另行组织会谈，其最终协议被载入华盛顿会议记录，以示会议记录的一部分①。1922年2月4日，

中、日正式签署《解决山东悬案条约》，规定日本将胶州德国旧租借地交还中国，日军撤出山东；胶济铁

路移交中国，中国须以国库券偿付日本，期限为五至十年，在未还清前，日本人担任车务长和会计长（与

中国会计长权限相等）；中国将胶州旧租借地全部开放为商埠；青岛海关移交中国，但日商在海关行文时

可用日文；海关职员亦应聘用适量日人。胶济路职员亦得选派日人担任，但中国政府并无须委派的义务［

15］208-213。日本同意撤销二十一条要求中原来旨在把中国变为日本保护国的第五号，并放弃了某些特

惠权利。华盛顿会议并未从根本上废除列强在华不平等条约，中国也没有获得真正平等的国际地位，但亦

不能因此否认中国外交在会议期间获得的相对成功。自鸦片战争失败以来，中国第一次据理争回了部分权

益，尤其是山东问题的解决，虽然是有条件的，但这些条件已不像日本最初提出的条款那么苛刻，“中国所

获已超过了百分之五十，无论从技术观点看，还是从国家威望看，我们从日方获得的已达最大限度”［6］

232。这是在中国没有实力的背景下通过国际会议从日方获得的让步，表明中国参与国际均势的外交方略

在一定程度上是奏效的。三从巴黎和会到华盛顿会议，中国的外交方略实现了从近代双边的“羁縻相安”、“以

夷制夷”，到现代多边的依据国际法制衡列强的转变。促成这个转变的基本动因是国家政治制度的变革和国

人民族意识的觉醒，这一转变过程表现为四方面特征。第一，中国外交方略的转变是一个从被动自发到主

动自觉的过程。在巴黎和会上，中国的既定方略是“赖美为助”、“倚仗各国”主持公道，其出发点仍然是“以

夷制夷”，但立足点已转向对和会极高的道义期望值上。原因在于中国对作为战后国际关系准则的威尔逊十

四点宣言深信不疑，宣言最后所声明的“上述之宗旨及办法，均以正义为前提，使国无强弱，共享均等之自

由。苟非以此种正义为基础，则国际正义必不能维持。吾美国国民必使上述之宗旨及办法，得实行后方休，

虽牺牲生命，抛弃其一切所有以为此主义之保障而不辞”［16］166，尤其令中国朝野振奋。巴黎和会作为

按十四点原则实现世界和平的场所，当然被中国视为主持正义、讲究公理的地方：“中国之来列席和会，所

倚仗者为威大总统一九一九年一月八日宣示国会之十四原则及嗣后历次宣示之各原则。此等原则固尝为共

同敌德之各国所□者，中国亦倚仗各国，以彼此顾全荣誉之精神，辟世界之新时代，而创设万国和会。而中

国尤其所倚仗者则以所争之事无不平允公道。”［10］148基于对美国支持与和会“公正”的期待，中国起初

对山东问题一直被动地持“陈请列强为公道之主张，更联络美总统恳其为公道之援助”方略［17］410，直至

一切努力无法改变和会决定，亦不能指望美国主持公道后，中国代表团才在国内民众的压力下，自发地转

变既定外交方略，依据国际法拒签和约，从而引起国际震动。在华盛顿会议上，这种转变则变成了自觉的

行动。会前中国驻外使节即与本国政府不断电讯往还，商讨参加会议的对策与方略，在外交上作了比较充

分的准备，形成了明确的方略：通过参加多边国际条约体系，制衡列强在华势力，废除不平等条约，争取

国家的平等地位。这是在汲取巴黎和会的教训后对外交方略所作的进一步调整与

127修正，是中国外交的明显进步。第二，中国外交方略的转变与国内政局和国人民族意识的觉醒一度形

成互动。巴黎和会召开前夕，中国国内政局正处于南北对峙状态。1918年10月10日徐世昌任大总统后，

威尔逊为遏制日本挑动中国内战，曾令美国驻华公使芮恩施晋谒徐世昌，力言南北宜速统一，庶可维持国

际地位等［10］148。在美国的影响下，北京政府后来任命南方的王正廷为五名全权代表之一，派出了包

括各界人士代表在内的50多人的庞大代表团前往巴黎出席和会，并以“赖美为助”作为与会方略。当时国人

对和会的期望值很高，为支持代表团在巴黎的外交斗争，国内在此期间停止了公开的战争，形成了罕见的

举国一致氛围［6］211。当中国代表据理反驳日本继承德国在山东的一切权益的要求赢得国际舆论同情之

际，国内各界人士也振奋异常。他们纷纷致电声援，有些人如国民党的汪精卫、张静江、李石曾，研究系

的梁启超，青年党的曾琦、左舜生，人本社的张君励以及交通系的领导人还“专程到巴黎，向代表团献计献

策”［6］190。当和会决定将德国在山东的权益转交日本时，国内立即爆发了五四爱国运动。这一运动促使

中国代表团进一步展开抗争，从声明不承认山东条款、保留提请再议的权利，到最终拒签和约，从而自发

地转变了既定的外交方略。在法华侨和留学生更采取直接行动，阻止中国代表赴会签约。这种由国内各界

人士与广大民众积极声援、参与、支持本国使团的外交，进而直接制约、影响外交结果的情形，在中国近

现代外交史上是破天荒的第一次。它标志着中国人民爱国民主意识的觉醒，打乱了清末以来政府对外妥协

退让的外交定势。华盛顿会议期间，基于巴黎和会的教训和事先比较充分的酝酿、准备，中国代表团的外

交活动基本上未受国内政局的影响：“在这方面，华盛顿会议比凡尔赛会议就相形见绌了。”［6］221唯一

的一次消极影响，是梁士诒内阁面允日本公使小幡“借款赎路”，严重干扰了中国代表团与日本就解决山东

悬案问题的谈判，结果激起了民众的强烈抗议。这一事件迅即成为直奉大战的导火线，使国内政局发生动

荡，但并未影响中国外交方略的总体实施。第三，中国外交方略的转变是在没有强大国力作后盾的背景下

进行的。在国际关系中，国家力量是衡量一个国家在国际社会中的地位、作用、影响的重要依据。它通常

由两要素组成，一是以经济力量为后盾，军事力量为核心，包括人口和地理因素在内的物质要素；二是以

国民的士气、人心的向背为基础，国家的战略意图为核心，包括政府的素质和政治组织能力在内的精神要

素。在凡尔赛—华盛顿体系构建过程中，所有列强都奉行实力外交，按各自力量的大小、实力的强弱分配

战利品。只有中国是协约国中唯一没有相应实力作后盾的战胜国。在重工业生产能力方面，尽管战后的民

族工业有所发展，但远逊于战前的欧美列强［19］256-257，如下图所示：产量国家中国（1919）美国（1913）

英国（1913）俄国（1913）煤（百万吨）20.146818 508.9 287.0 28.9铁（百万吨）0.407743 31.0 10.3 4.2

钢（百万吨）0.034851 31.3 7.7 4.2在军事生产能力方面，1918年初全国只有1480门小炮和46门重炮，

当时享受占有大炮特权的极少数军阀是非常令人羡慕的［20］181-186。在整个20世纪20年代，中国军

队使用的机枪恐怕从来没有超过数千挺，大部分为大军阀所占有［21］86。国内的军械工业停留在一个非

常薄弱的基础上：1916年，全国只有8所具有不同生产规模的兵工厂，还有21所由国家和省管理的所谓“兵

工厂”，只管贮存军械的简单修理，更确切地应称为“军械库”［22］110。更主要的是国内的军事力量根本

未形成统一的国家军力，而是各大军阀争权夺利的工具，军阀的连年混战极大地削弱了国家实力。在政府

素质和政治组织能力方面，1916~1928年，政府首脑更换了9次，平均在位不到16个月，内阁改组24

次，26人担任总理，任期最长的17个月，最短的仅2天，平均在位3~5个月，国家政局无从保持稳定［

22］2。在巴黎和会与华盛顿会议上，中国代表团能凭借的物质国力是人口和地理因素，精神国力是国人

觉醒的民族意识。依托这两项有限的国力要素，中国代表团勉为其难，适时利用国内民众“外争国权”的斗

争，拒签了凡尔赛和约；利用国际既存的“门户开放、机会均等”原则，参与建立了列强在远东的国际均势

条约体系，从而改变了第一次世界大战期间日本独占中国的局面，在一定程度上维护了国家权益。第四，

中国外交方略转变后保持了相对的连贯性。华盛顿会议后，《九国公约》即作为多边的国际

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了约束力。中国的政局虽然变化很大，但公约对中国的适用和中国对公约的运用都保持了相对的连贯性。

在《九国公约》对中国的适用方面，1922年4月21日，日本外务省在《帝国政府对直奉战争引起的中国

局势的方略》中，就日本对第一次直奉战争的立场规定了三点：第一，“召回张作霖的顾问贵志少将、町野

大佐、本庄大佐，如召回有困难，至少他们作为张的顾问，在（军事行动）只限于中国内战的情况下，不

要干预张的任何军事行动”；第二，“以适当的方法与吴佩孚联系，努力使他对我方略不致于误解，以便使

他谅解我国的公正不倚的态度”；第三，“在北京，按着既定方略，尤其是九国公约的宗旨，由我方主动采

取措施，使英公使和外交使团在协商的基础上对中国时局采取共同措施”［23］260-261。表明日本作为《九

国公约》的缔约方，在一定程度上是受约束的。这也是《九国公约》对中国的首次适用。日本发动“九一八”

事变侵占中国东三省时，美、英又依据《九国公约》与日本进行外交斗争，这是第二次适用。中国第一次

运用《九国公约》维护自身权益，是1928年5月3日针对日军制造“济南惨案”。中国外长黄郛在致田中义

一首相的急电中要求日方“立即电令在济日军先行停止枪炮射击，撤退蹂躏国际公法、破坏华盛顿条约之驻

兵，一切问题由正当手续解决”［4］183。第二次运用是针对“七七”事变。1937年7月30日和9月21日，

国民政府依据《九国公约》和《非战公约》向国联理事会递交声明，要求根据盟约第十一条、第十七条采

取必要行动制止日本侵略。在国联安排下，11月3日由比利时出面邀请《九国公约》签字国及与此事关系

密切的国家计19个，在布鲁塞尔召开了调停中日战争的国际会议。中方在会上要求“在《九国公约》规定

之精神下，谋现状之解决”，并促“使各国于会议失败后，对日本采取制裁办法”［24］592。这两次适用和

运用虽然都未取得预期的效果，却显示了中国的外交方略自华盛顿会议后并未因国内政局的变化而中断，

保持了相对的连贯性。总而言之，尽管中国在凡尔赛－华盛顿体系中仍被列强当做角逐的场所，未获得真

正平等的国际地位，但中国的外交方略在这两次重要的国际会议上却发生了重大变化。受国家制度变革和

民族意识觉醒的驱动，经代表团部分职业外交官的审时度势、据理力争，中国适时地告别了近代传统的“羁

縻相安”、“以夷制夷”的外交方略，转而奉行现代通常的依据国际法制衡列强在华势力的外交方略，尽其所

能地维护了国家的主权和利益。以参加这两次重要的国际会议为起点，中国外交从此进入了与国际政治逐

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