政务信息化项目全过程咨询管理

政务信息化项目全过程咨询管理

摘要：本文基于政务信息化项目特点及管理现状分析，探讨政务信息化项目全过程管

理咨询服务优势、全过程管理咨询服务内容，以期通过全过程咨询能够降低政务信息化项

目建设的风险、提高政务信息化项日建设水平，发挥政府投资效益。

关键词：政务信息化、业主单位、全过程管理、咨询服务、监理

引言

我国电子政务从上个世纪“六五”时期至今，已经走过近40年的历程，由起步阶段、

推进阶段进入高速发展阶段，特别是随着大数据、云计算、物联网、AI人工智能等先进信

息技术的发展和应用的不断深入，电子政务发展在统筹协调机制、深入推进“互联网+政务

服务”、信息资源整合共享等方面均取得了积极进展。电子政务的发展基于政务信息化项目

的成功建设，政务信息化项目一般具有需求不定、专业性强、涉及面广等特点，在项目实

施过程中业主单位往往疏于项目管理，没有将项目管理理念和项目管理方法贯穿项目建设

始终，最终导致项目建设质量不高、预算超支、进度延期，无法达到预期建设目标和建设

成效。随着电子政务的发展，国家发改委从2007年起，陆续颁发了《国家电子政务工程

建设项目管理暂行办法》（第55号令）、《国家电子政务工程建设项目档案管理暂行办

法》（档发〔2008〕3号）、《国家发展改革委关于进一步加强国家电子政务工程建设项

目管理工作的通知》（发改高技〔2008〕2544号）、《国家发展改革委关于加强和完善

国家电子政务工程建设管理的意见》（发改高技〔2013〕266号）等规定，国务院办公厅

2019年印发《国家政务信息化项目建设管理办法》（国办发〔2019〕57 号）。以上政策

文件的颂布实施，使政务信息化建设和管理越来越规范。加上政府单位政务信息化建设经

验不断丰富，近年来越来越多的政府单位趋于在政务信息化项目中引入相关咨询服务，借

助外部专业力量做好项目管理。2017年11 月，国家发展和改革委员会（(简称“国家发改

委”)正式印发了《工程咨询行业管理办法》(2017年第9号令)，明确指出工程咨询范围包

括“全过程工程咨询:采用多种服务方式组合，为项目决策、实施和运营持续提供局部或整

体解决方案以及管理服务”。2019年国家发展改革委、住房城乡建设部发布《关于推进全

过程工程咨询服务发展的指导意见》（发改投资规〔2019〕515号），在房屋建筑和市政

基础设施领域推进全过程工程咨询服务发展。建筑行业全过程工程咨询服务的发展为政务

信息化项目管理咨询的发展指明了方向，也为政务信息化项目全过程管理咨询的开展提供

了依据。本文从咨询服务的角度探讨全过程管理咨询服务优势和服务内容,以提高政务信息

化项日建设水平，提高政府投资效益。

一、政务信息化项目特点及管理现状

根据《国家政务信息化项目建设管理办法》（国办发〔2019〕57 号），政务信息化

指的国务院及各级有关部门和单位负责实施的电子政务网络平台、重点业务信息系统、信

息资源库、信息安全基础设施、电子政务基础设施（数据中心、机房等)、电子政务标准化

体系以及相关支撑体系等符合《政务信息系统定义和范围》规定的系统。政务信息化项目

除了具有一般项目具有的一次性、目的性、约束性和整体性等特征外，还具有需求不确

定、变化频繁，业务复杂、专业性强，涉及面广、协调管理复杂等特点。

1.需求不确定、变化频繁

一方面，政务信息化项目建设之初业主很难提出比较明确、完整的要求，随着项目

的实施，对项目的了解和认识逐渐加深，常常需要对需求进行调整;另一方面，政府部门在

履职过程中，其工作重点会随着政策环境、法律法规的变化而不断变化，项目的需求、建

设内容等也要随之调整，项目建设范围发生变化。

2.业务复杂、专业性强

政府部门在履职过程中，因职责不同开展的业务及管理活动千差万别，导致每项活

动的流程和数据也会各不相同。因此，每个信息化项目都是独特的，不具备完全可以借鉴

的成熟解决方案。同时，各政府部门业务处理中又存在千丝万缕的关联，每项业务都不可

能独立运行，各业务交错复杂，而在长期的独立建设过程中由形成了数据壁垒，可能需要

业务流程重组、业务创新、履职创新、管理创新。

3.涉及面广、协调管理复杂

政府部门信息化建设涉及面广、角色多、用户量大，除了要与横向、纵向的其他部

门相互协作，还要承担为社会大众提供服务和管理的职责。因此，政府各部门的信息化建

设不能一蹴而就，要分批分期实施，这就增加了项目建设的复杂性和困难度。

政务信息化项目的以上特点对项目管理咨询提出了需求，只有在项目建设过程中引

全过程咨询服务是对工程项目规划、决策、实施、验收、运维等全阶段提供全生命

周期的咨询服务，具有跨阶段、跨组织和跨人员等特点，这使得项目各阶段的界面可以相

互打破，彼此相互渗透，实现工程项目咨询的整体性、连续性和灵活性，发挥出1+1>2的

效果。具体优势体现在：

1.贯穿项目全程

提供自决策、实施、验收等阶段的各类工程咨询服务,信息流更为通畅,使得咨询成果

具有连贯性、高效性、及时性和全面性,对正在实施和未实施的阶段起到指导和控制作用,提

升项目全生命周期的整体把控。

2.提升工程质量

对涉及安全质量重点、关键环节、重大危险源等进行预判，提前预知安全质量风险,

协调各专业进行衔接,制定并采取安全质量防范措施,从而规避和弥补原有单一服务模式下可

能出现的管理疏漏和缺陷。

3.管控投资成本

高效统筹项目的费用估算、设计管理、材料设备管理、合同管理、信息管理等，实

时把控每一环节的成本,保证前期咨询与后期执行数据连贯一致、账实相符,提高投资收益,

确保项目的投资目标。

4.确保项目进度

监控控制项目进度,精确管理,将实际进度与计划进度进行比较,对即将到期的任务或者

到期未完成的任务进行提醒，分析进度偏差,并克服设计、施工、监理等相关单位责任分

离、相互脱节的矛盾，采取纠偏措施,保证工期目标。

5.深化风险识别

对项目技术和建设风险提前识别,并对相关风险进行预防和控制，信息掌控和资源分

配逐步明晰，即时获取有效的资源，并且通过完善各方面资源,不断加强对风险的处理，促

进各参与方利益平等，提升风险分担合理性。

三、政务信息化项目全过程咨询管理服务内容

根据《国家政务信息化项目建设管理办法》（国办发〔2019〕57 号）、《国家发展

改革委 住房城乡建设部关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》（发改投资规

〔2019〕515号）等政策文件要求，结合本人在政务信息化项目管理领域的经验，探讨政

务信息化项目全过程咨询管理服务内容。

（一）总体管理（全过程工程项目管理）

全过程工程项目管理对工程建设项目投资、质量、进度、安全、合同等主要总控目

标的管理，主要包括项目工程建设阶段的项目策划、报建报批、勘察管理、设计管理、合

同管理、投资管理、进度管理、招标采购管理以及质量、计划、安全、信息、沟通、风

险、人力资源等管理与协调。

（二）前期阶段

前期阶段主要包括咨询、设计、预算评审服务。咨询服务是按照国办发〔2019〕57

号文要求，完成项目规划、项目建议书、可行性研究报告的编制服务，完成项目建议书、

可行性研究报告、初步设计方案的评估服务。设计服务是完成项目初步设计方案和投资概

算编制。预算评审服务是完成项目投资预算的评审。

（三）实施阶段

实施阶段主要包括招标管理、工程监理、造价咨询、等保测评、信息安全风险评

估、第三方系统测评等服务。招标管理是协助委托招标代理机构、审核招标过程文件、协

调招标工作事项等。工程监理是围绕质量控制、进度控制、投资控制、变更控制、合同管

理、信息管理、安全管理及组织协调（即“四控三管一协调”）开展监理工作。造价咨询是

审核工程款支付申请，提出资金使用计划建议；施工过程的工程变更、工程签证和工程索

赔的处理，工程结算的审核。等保测评是按照有关规范和技术标准，对信息系统安全等级

保护情况进行检测评估并出具符合相关标准的《信息安全等级保护测评报告》。信息安全

风险评估是按照有关规范和技术标准，进行漏洞扫描、人工审计、渗透性测试等，并出具

本项目符合相关标准的《信息安全风险评估报告》。第三方系统服务是对工程进行检测，

包括系统检测、设备检测（硬件设备、软件产品查验）等，出具国家或省级质量技术监督

机构认可的检测报告。

（四）验收阶段

验收阶段主要包括竣工财务决算、工程审计、竣工验收咨询服务。竣工财务决算是

按照财政管理的有关规定，协助业主单位进行竣工财务清理、核实资金、计划，收集、整

理与竣工财务决算有关的各项资料，编制竣工财务决算报告。工程审计是对项目建设程

全过程咨询管理是一项综合性和全局性的工作，是对项目管理活动进行整合、统

一、协调的过程。在政务信息化项目建设过程中引入全过程管理咨询的理念，开辟了政务

信息化管理的新思路，有利于将管理理念贯穿项目全程，实现工程项目咨询的整体性、连