我国海洋维权与执法存在的问题及对策_杨斯婷

我国海洋维权与执法存在的问题及对策

杨斯婷 来宾

1

（大连海洋大学 大连 116023 ）

摘要： 新中国成立以来，发展海上力量一直是中国政府努力的目标。今年两

会上，国务院总理李克强在《政府工作报告》中关于“拓展蓝色经济空间，建设海

洋强国”的新提法也引起了国内外的广泛关注。中国作为一个负责任的海洋大国，

建设海洋强国，既是客观需要，也是来自于历史的深刻启迪。在19世纪末有学者

提出：“海上力量决定国家力量，谁能够有效控制海洋，谁就能成为世界强国。”结

合我国实际来看，我们国家的地理位置在海洋地理中处于相对不利的位置，无论从

历史角度还是展望未来，我国海洋权益都面临着诸多严峻的挑战。因此，进一步明

确海洋维权的概念、理顺执法依据，整合执法体制，对于今后我国海洋维权执法队

伍能够持续、有序、高效地维护国家海洋权益具有重要意义。

关键词：海洋维权与执法 执法依据 执法体制 对策研究

前言：中国有着一万四千公里的海岸线和四千公里的岛屿线，总共有一万八

千公里长，在国际上位居第十。但是经过研究发现，其中有两百海里的专属经济

区一延伸出去是和邻国重叠在一起的，这就好像是一个巨人，但是手脚却无处安

放，而我们国家十三亿人口却需要获得生活与生存的保障。本文首先从海洋维

12

权的概念界定、执法依据、执法体制等方面入手，借鉴国外先进模式，归纳策略

与措施，旨在为维护我国海洋权益提供可借鉴的经验。

一、海洋维权概念的界定

所谓维权，即维护合法权益；但对于海洋维权的概念国际社会并没有明确的

规定，有学者认为海洋维权也可以称为海洋维权执法、海上维权执法，是指针对

国家海洋权益受到的侵害，出于维护国家主权、主权权利、管辖权和管制权的目

的而实施的执法行为。在此，有必要明确海洋权益的概念。权益，不言而喻包括

权利和利益两个方面，因而海洋权益一方面是指国家在海洋上可以行使的权利；

󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃

作者简介：杨斯婷（1992—），女（汉族），大连海洋大学法律硕士。

基金项目：辽宁省法学会课题（辽会[2016]20号）、辽宁省国际教育“十三五”科研规划课题（16NGJ044）、

大连市社科联（社科院）重点课题（2015dlskzd114）、辽宁省教育厅课题（沉浸式远程互动教

室研究与实践）、2015 年大连海洋大学研究生教育教学改革与创新工程优秀教材建设项目海上

犯罪侦查实务 (dhdy20150403)、2016年度大连海洋大学社科联立项课题（xsklzd-11）

1

/FuKunCheng/2016_05_09_?from=singlemessage&isappinstalled=1

2016年12月5日，14:32，浏览。

另一方面是指通过行使权利可以获得和需要维护的利益。

对于海洋维权执法，具体指行政执法亦或是刑事执法，学术界存在两种争议。

支持海洋行政执法的学者依据行政法上的行政权理论，认为是沿海国家的海洋行

政机构在其管辖海域内借助于具体行政活动对行政相对人作出的影响其权利义

务的行为。然而，支持海洋刑事执法的学者则认为将海洋维权执法等同于海洋

3

行政执法的观点值得商榷，因为根据《中华人民共和国海关法》有关内容规定，

国家在海关总署创建了专门用作处理走私案件的公安单位，并设定专业的缉私警

察，主要掌管走私事件的侦查、拘留、逮捕以及预审等内容，并且依照《刑事诉

讼法》有关内容给予处理”。所以缉私部门也具有刑事执法主体的资格。纵观国

家具体实践与发展来看，本文所涉及的海洋维权执法均指海洋行政维权与执法。

二、我国海洋维权与执法的法律依据

当今世界，法律的斗争已经成为海上维权的重要形式。1996年5月15日，

全国人大常委会批准加入《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》），中国成为

《公约》第93个缔约国。《公约》内容涵盖了海洋划界、国际海底、岛屿制度等

问题，同时对专属经济区和大陆架、海域划界原则、相关岛屿主权及军舰的无害通

过问题做出声明，被认为是目前协调和维护国际海洋秩序的“海洋宪法”，是海洋维

权的主要国际法依据。相比较而言，我国对外维护国家海洋权益的国内立法明显滞

后，1992年国家正式颁布了《中华人民共和国领海及毗连区法》（下文中简称为《领

海及毗连区法》），后来又在1998年出台了《中华人民共和国专属经济区和大陆

架法》（下文中简称为《专属经济区和大陆架法》）。这两个法律一直以来被认为

是我国海洋维权的重要法律依据，都是依据《公约》有关内容对维护我国海洋权益

作了原则性的说明和阐述，规定了我们国家的领海与毗连区体制还有专属经济地区

与大陆架制度。在海洋行政管理方面，还有《中华人民共和国涉外海洋科学研究管

理规定》、《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国海域使用管理法》、

《中华人民共和国海岛保护法》、《铺设海底电缆管道管理规定及其配套规章制度》。

但上述法律调整的范围和领域不同，执法主体也各不相同，因此在实践中很难灵活

运用。此外，由于海上案件具有不同于一般路上案件的特点，证据难收集、难固定，

分散繁杂，专业强，举证能力不对等，加上一些法律在海上如何适用规定不明确，

很多非法行为无法得到及时、有效的处理。

三、中外海洋维权与执法机构的组织架构对比

（一）我国海洋执法机构组织架构

2013年3月14日，我国颁布了《国务院机构改革和职能转变方案》，该方

󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃

王振清：《海洋行政执法研究》，海洋出版社2008年版，第3页。

3

案规规定要重新新组建国家海海洋局。为推推进海上统统一管理，提升执法效提效率，将当前前的

海洋洋局、海监、渔政、边边防海警以及及海关总署署等机构进行行融合，实实现职责的有有机

整合合，重新构建建海洋局，受国土资源源部直接管管理。该机构构最为主要要的职能就是是设

定海海洋日后发发展计划，管理海域的使管使用以及海海洋环境的保保护等，以以保障我们国国家

的海海上权益。（图3-1）

4

当前我们国家正在处处于海洋执执法机构创建建的初级时时期，国家在在2013年正正式

创建建中国海警警局，这是依依据十八大会议精神，依照“大部部制”改革方方针以及《国国务

院机机构改革和职能转变方方案》有关内容进行创创建的新的执执法单位，是我们国家家从

之前前的分散式式管理形式转转变为当前前的综合式管管理形式的的转折点，并且能够和和其

5

他海海洋机构进进行合作，形形成一个“协协调-决策-执法执”的管理理形式。

6

（二） 美国、日本本海洋执法法机构组织架架构

美国东临大西洋，西靠太平洋西，南部濒临临墨西哥湾，，东北与加加拿大接壤部部分

为五五大湖。为为维持其海洋洋大国和强强国的地位，80年代以以来美国不不断强化海上上工

7

作。在海上执执法方面，美美国的执法法体系包括海岸警卫队队和担负相关海洋执法法职

8

󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃

4

httpp:///fulltext_fo?Db=cchl&Gid=1963667&keyword=国务院机构改革国革和职能转变方方案

&EnncodingName==&Search_Modde=accurate 20116年12月5日，日16:42，浏览览。

5

郭倩倩，张继平：中美海洋管理机机构的比较分析析——以重组国家海洋局方案为视角[J].上上海行政学院学学报，

20014，15(1)：1004-111。

6

《舰船科学技。

何杰杰：中美日海洋洋执法机构的组织架构对比技术》第38卷第8期，2016年8月。

7

李景景光，张占海管理与执法体制制》，第1页，第1版。

：海洋出版社，2014年3月第《国外海洋管

8

同上上。

能的其他政府部门（国家海洋与大气局、内政部、环境保护署等）。其中，海岸

警卫队是主要的海上执法力量。

美国海岸警卫队实行总部与地方分权管理的模式，使用三层管理机制，最高

领导者是警卫队司令，对海岸警卫队所有事物进行管理，并且借助于各个战区司

令对当地部队进行指挥。总部机构主要是由两个副司令管控，掌管总部机构平日

运作；战区归属于两个战区司令管制，掌管当地九个地区部队。美国海岸警卫队

是目前世界上规模最大、装备最完善的海上执法队伍，也是美国五大军种之一，

为很多国家所借鉴。其执法人员执法水域广阔、执法权限全面，并且具有警察和

军事双重属性，是一支真正的海上综合执法力量。

9

日本的海上保安厅是效仿美国的海岸警备队建立的，成立于1948年5月1

日。2001年日本把建设、国土等机构进行整合，并单独创建了国土交通机构，

是日本的主要海上执法机构。海上保安厅需要服从国土交通机构与国家安全委员

会，其实行垂直化管理，最高领导者是保安厅厅长，直接受命于交通大臣，对

10

全厅所有事情都进行统一管制，同时直属管理十一个管区和教育机关。日本《海

11

上保安厅法》第25条规定，“本法的任何内容均不应被解释为允许对日本海上保

安厅及其工作人员作为军事组织或类似目的而进行培训，或将他们组织组织成军

事组织，或让他们履行军事职能”。所以，日本的海上保安厅不属于军事组织。

但根据《自卫队法》第80条规定，在特殊情况下，根据日本内阁总理大臣的命

令，可以将海上保安厅划归于防卫大臣指挥。

12

近年来随着各个国家海上执法力量的不断壮大，虽然我国与美国、日本等国

家的管理体制、加入的国际公约以及国内海洋立法的情况都各不相同，但尽快完

善海洋执法机构已经成为各个国家的共识。无论是分散型的执法体制还是相对集

中的执法体制，都需要与本国相关海上执法部门相互配合、相互协调，最终形成

一个成熟的海洋执法机构。

四、我国海洋维权与执法在实践中存在的问题

（一）在海洋法律体系方面，内容不健全，缺乏协调性和可操作性

海洋权益能否得到有力的保障很大程度上取决于法律体系的完备与否。一方

面，以法律的形式确认并且保障既有权益，才能使得权益转变成权利，才能受到

法律的保护。另一方面，随着陆地资源的不断减少，人类未来的发展将越来越重

视对海洋资源的开发与利用。若想促进和引导海洋力量发展，则必须以健全完备

的法律体系为基础。

9

󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃

于洁，王润生：《域外海警执法对我国的启示》，载于《公安海警学院学报》， Vol. 14, No. 1 March, 2015。

高昆：《对我国周边国家海洋执法实践的研究及启示》，研究生学位论文。

11

何杰：《中美日海洋执法机构的组织架构对比》，载于《舰船科学技术》，Vol. 38, No. 8 Aug. , 2016。

12

李景光，张占海：《国外海洋管理与执法体制》，第171页，海洋出版社，2014年3月第1版。

10

首先，我国宪法对海洋维权与执法的相关问题未作明确规定，这就导致海上

执法机关在具体实践活动中缺乏直接与明确的宪法依据。其次，通过本文第二部

分汇总的法律条文不难发现，我国在海洋维权与执法领域的相关立法不少，但缺

少一部完整的《中华人民共和国海洋基本法》作为核心依据，并且各个专门性的

涉海法律之间在立法过程上缺乏连贯性和协调性。第三，大多数的涉海规范多为

原则性规定，可操作性弱。以《领海及毗连区法》和《专属经济区和大陆架法》

来说，这两个法律总共涵盖了三十三条内容，三千四百个字，但是从某种范畴上

来说只是涵盖了《公约》中有关原则性内容。国内法律和国际上的公约肯定存在

着不同之处，因为后者是国际间有关政治、经济、文化等方面的多边条约，通常

是开放性的，它缺乏一个超国家的强制性执行机构，只是起到了一定的宣言与指

导功能；然而国内颁布的法律规定有着较强的可行性与强制性，这样才能够很好

的展示其该有功能。比如说，就无害通过制度来说，只有军舰是不在这个制度管

制范畴内，《领海及毗连区法》不过是将公约条例简单罗列进来，就无害通过制

度的有关内容、国外军舰通过流程还有违反该条例的对应责任等，都没有给予较

为详细的说明。另外，就紧追权、临检权等也尚未给出较为细致的实行规则，以

及在开展中的具体办法与要求等均未涉及，这些问题在我我们国家都是局限于理

论水平之上，因此很难充分维护我国在相关领域的海洋权益。

13

（二）在海洋维权与执法体制方面，执法力量分散

从传统来看，我国海洋维权执法体制长期采用分散型模式，以前的海洋执法

权力都是分布在海洋机构、海监以及公安部边防海警等部门，2013年虽然国务

院重组了国家海洋局，整合了以上四支队伍，并明确了以中国海警局名义开展海

洋维权执法。但该体制自身依旧是造成国内执法力量较为散乱，各个执法团队自

我掌管，职能重叠、不清楚的主要因素，增加执法成本，分散国家财力，影响我

国海洋执法队伍建设。例如，在渔船事故调查中存在的职责交叉问题上，《中华

人民共和国海上交通安全法》中详细规定，国家渔政渔港监督管理单位，在渔业

水域里，实行该法准许的职权，掌管交通的管制工作，并对该地区渔业船舶间的

交通事件给予处置。但在具体的行政执法里一般都会出现船舶单方面事故，比

14

方说船舶和水下建筑物出现了碰撞，调查处理部门就会相对比较难确定。再比

15

方说，在《铺设海底电缆管道管理规定》中详细规定由国家海洋机构创建的海底

路线、管道以及对各个线路进行勘察和其他有关项目的主管单位，但是也提到“国

内公司、事业机构修建的海底线路等，获得上级机构审核通过以后，为其修建的

道路进行勘察等活动，按照本法内容给予实行。就无疑是造成主管机构出现无法

󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃

姜丽丽：《论中国海洋维权执法》，研究生学位论文，第16页。

/fulltext_?Db=chl&Gid=284167&keyword=%e6%b5%b7%e4%b8%8a%e4%ba

%a4%e9%80%9a%e5%ae%89%e5%85%a8%e6%b3%95&EncodingName=&Search_Mode=accurate。

15

叶兴良：《对统一整合海上执法力量的几点思考》，载于2013年“苏浙闽粤桂沪”航海学会学术研讨会论

文集。

14

13

管理，各个分管机构自我掌控的局面。这些是阻碍我国发展海洋事业，维护海

16

洋权益的重要因素。

17

五、完善我国海洋维权与执法的对策与建议

（一） 根据《公约》创建与完善我们国家海洋维权和执法系统

行政机构在实行职权时一定要具有相应的法律根据，即依法行政原则，这是

行政法规定的基本原则之一。在《公约》不能直接被适用又没有明确的国内法依

据的情况，我国海洋维权执法机构实际上并不能有效地维护国家海洋权益，因此

根据《公约》建立和完善相关的国内海洋立法势在必行。

第一，应完善我国宪法规范，明确海洋权益的宪法地位。海洋入宪的积极意

义在于海上维权与执法将获得明确、直接的宪法依据，进而提高执法的权威性。

第二，借鉴先进国家的经验，尽快出台《海洋基本法》，这是最有效也是最直接

的做法，能够对相关涉海法律起到统领全局的作用。第三，立法之后应当建立起

配套的实施办法和细则，注重强化相关规范的可操作性。因为法律规定的内容比

较原则抽象，适用性和可操作性不强，如果没有具体的实施办法和细则就会给实

际的执法造成困难。例如，《海洋环境保护法》详细规定，对海洋带来严重污染

的，并导致公私财产受到严重损坏或者是造成侵害生命安全的事件，都必须要依

据法律追究该有的责任。《海洋工程条例》中也提到了较为相似的内容。但是，

在具体操作中，就各种事件的伤害程度并没有明确具体的规定，这些标准模糊、

主观，不利于行政机关依法行使职权。

（二） 进一步整合现有海洋执法力量，创建一个相对统一的执法队伍

海警局的挂牌成立标志着我们国家海洋维权执法已经步入统一执法与管理

的道路。这次对海洋局进行重组，充分考虑了各种因素及实际情况，将四支主要

的海上执法力量进行整合，但包括交通部海事局的海巡队伍在内的其它一些海上

执法力量尚未进行整合。从长远来看，应当进一步整合以更好地实现海洋综合管

理和海上统一执法，例如，建立中国的海洋警卫队。借鉴日本的海上保安厅、美

国的海岸警备队、英国的警备厅等各个海洋机构的发展经验，上述这些执法队伍

都是以当前较为标准的军事化形式发展着。然而中国海警局本质上仍是行政执法

主体，没有军事性质。如果能够建立一只具有行政与军事双重属性的维权与执法

队伍，必将提高执法效率，达到资源的优化配置，实现我国的海上警备力量在硬

实力和软实力的共同发展。

󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃󰀃

丁钊：《我国海洋维权执法队伍建设研究》，硕士学位论文，第13页。

于杰、赵薇：《‘海洋强国’背景下中国海警局之设立与展望》，载于《世界海运》2014年第1期，第5页。

16

17

结语

总而言之，任何一项成熟的制度都需要在实践中不断接受检验，不断进行完

善。我国海洋维权与执法制度亦是如此。我们需要用发展的眼光来看待问题、应

对问题，更多地着眼于国家的未来，而不能固步自封，仅满足于当前的需要。因

此，从我国基本国情的实际出发，合理借鉴国外先进经验，相信在不久的将来中

国必将组建一支管理有素、执法高效的专业海洋维权与执法队伍，切实保障和维

护本国海洋权益。

参考文献：

[1]王振清：《海洋行政执法研究》，海洋出版社2008年版，第3页。

[2]李景光，张占海：《国外海洋管理与执法体制》，第1页，海洋出版社，2014年3

月第1版。

[3]李景光，张占海：《国外海洋管理与执法体制》，第171页，海洋出版社，2014年

3月第1版。

[4]何杰： 中美日海洋执法机构的组织架构对比。《舰船科学技术》第38卷 第8期，

2016年8月。

[5]于洁，王润生：《域外海警执法对我国的启示》，载于《公安海警学院学报》，

Vol. 14, No. 1 March, 2015。

[6]何杰： 《中美日海洋执法机构的组织架构对比》，载于《舰船科学技术》，Vol. 38,

No. 8 Aug , 2016。

[7]郭倩，张继平.中美海洋管理机构的比较分析——以重组国家海洋局方案为视

角[J].上海行政学院学报， 2014，15(1)：104-111。

[8]叶兴良：《对统一整合海上执法力量的几点思考》，载于2013年“苏浙闽粤桂

沪”航海学会学术研讨会论文集。

[9]于杰、赵薇：《‘海洋强国’背景下中国海警局之设立与展望》，载于《世界海运》

2014年第1期，第5页。

[10]高昆：《对我国周边国家海洋执法实践的研究及启示》，研究生学位论文。

[11]姜丽丽:《论中国海洋维权执法》，研究生学位论文，第16页。

[12]丁钊：《我国海洋维权执法队伍建设研究》，硕士学位论文，第13页。

[13] /FuKunCheng/2016_05_09_?from=singlemessage&isappinstalled=1

2016年12月5日，14:32，浏览

[14]/fulltext_?Db=chl&Gid=196367&keyword=国务

院机构改革和职能转变方案&EncodingName=&Search_Mode=accurate 2016年12月

5日，16:42，浏览。

[15]/fulltext_?Db=chl&Gid=284167&keyword=%e6%b5%b7%e4

%b8%8a%e4%ba%a4%e9%80%9a%e5%ae%89%e5%85%a8%e6%b3%95&EncodingName=&S

earch_Mode=accurate2016年12月5日，20:42，浏览。

󰀃