关于中国(上海)自由贸易试验区管理机构行政主体资格的讨论

关于中国(上海)自由贸易试验区管理机构行政主体资格的讨论

李余华;田阳

【摘 要】在我国的经济体制改革和创新的背景下,中国(上海)自由贸易试验区作为

我国开放型经济体制探索的“试验田”,不仅担负的培育吸引外资等一系列“创造

新优势”的重任,而且还要形成一套可供其他类似区域复制、推广的体制机制.然而,

中国(上海)自由贸易试验区管理委员会作为它的管理机构,在充分发挥其高效性的同

时,也因其派出机构的“身份”定位,造成了诸如体制运转不畅、行政相对人寻求救

济困难等现实问题.对上海自贸区管委会的行政主体资格进行深入探讨,有助于其更

好的发挥改革创新“先行者”的示范作用.

【期刊名称】《齐齐哈尔大学学报（哲学社会科学版）》

【年(卷),期】2016(000)008

【总页数】3页(P50-52)

【关键词】自贸区;管理机构;行政主体;资格

【作 者】李余华;田阳

【作者单位】华东交通大学人文社会科学学院,江西南昌330013;华东交通大学人

文社会科学学院,江西南昌330013

【正文语种】中 文

【中图分类】F752.68

(一)自由贸易区的概念

自2008年的金融危机以来，全球经济水平总体呈现出下降态势。为了应对这一经

济形势，更好的促进国家经济的发展，包括我国在内的全球许多国家先后都设立了

自由贸易区(以下简称“自贸区”)。自贸区以其特有的优惠政策、地理优势等“环

境条件”，能够吸引不同国家的外国商人就地投资，从而拉动区域内经济的增长，

由点及面的促进经济的整体发展。自贸区有两个不同的概念，一个被翻译为

FTA(Free Trade Area)，另一个被翻译为FTZ(Free Trade Zone)。关于自由贸易

区(FTA)的界定，最早出现在《关税与贸易总协定》中，它是指两个或多个不同的

独立关税主体通过签署协定，分阶段取消绝大部分货物的关税以及非关税壁垒，从

而实现在此区域内投资与贸易的自由化。FTA的显著特点是多个主权国家或地区

之间的行为，贸易仅限于他们之间。虽然在这些成员之间取消了关税壁垒，但是他

们还是保留了本国的对外贸易政策。自由贸易(园)区(FTZ)和自由贸易区(FTA)的本

质并不相同，“海关合作理事会”对于自由贸易(园)区(FTZ)给出的解释是，“FTZ

是缔约方境内的一部分特定区域，进入该区域内的任何货物，就进口关税而言，视

为在关境之外，并免于实施一般的海关监管措施”。换句话说，就是一个国家为了

本国的经济发展，规划出一个特殊的、有限贸易自由的海关监管区。它的特点是，

设立主体是一个单个主权的国家或地区，是在一个国家的关境之内。相比所在国之

内的其他区域而言，拥有某些特定的优惠政策，如免税、保税等，完全是单个主权

国家独立的行为。在其区域内不但允许外国船舶自由进出、货物免税进口，而且取

消了进口货物的配额管制。由此可见，自由贸易(园)区(FTZ)本身就存在着极大的

特殊性，是该国对外开放的一个特殊的贸易区域，其与本国内的其他一般区域存在

着明显的不同。

(二)自贸区的管理机构

中国(上海)自由贸易试验区(China (Shanghai) Pilot Free Trade Zone)(以下简称

“上海自贸区”)就是前文所述FTZ，它是中国政府设立在上海的区域性自由贸易

园区，位于上海市浦东区内，属中国自由贸易区范畴。①2013年8月，国务院正

式批准设立中国(上海)自由贸易试验区(以下简称上海自贸区)。2013年9月29日

上海自贸区正式成立，面积28.78平方公里，涵盖4个海关特殊监管区域。

②2013年10月1日起施行的《中国(上海)自由贸易试验区管理办法》第4条规

定：“本市成立中国(上海)自由贸易试验区管理委员会(以下简称“上海自贸区管

委会”)。管委会为市政府派出机构，具体落实自贸试验区改革任务，统筹管理和

协调自贸试验区有关行政事务。” [1]管委会这种管理体制模式，可以说是一种伴

随着社会经济的发展，不断探索和产生的行政管理体制的创新，它是一种对区域内

的相关事物进行管理的特定组织形式。在现实中，其已广泛存在于各个领域，如在

开发区[2]设立的管理委员会、市政管理委员会、物业管理委员会等。其中，开发

区管理委员会是我们最为熟悉的。开发区作为改革开放的“试验田”，经过30多

年的不断发展，不仅完成了经济发展的重要使命，充分发挥了拉动区域经济的“增

长极”作用，还探索和形成了一套与其他国家在类似区域内并不相同的管理体制。

③管委会作为制度创新的先行者，不仅有利于推动我国经济的转型升级，而且也与

我国目前的经济发展要求相符合。这种管理体制的优势是，对这些特定区域的管理，

在发挥已有主导优势的基础上，相比一般区域更为的灵活、高效。但是，随着管委

会这种管理体制模式的盛行，也显现出了一些问题，如当管委会作出的不当行政行

为对行政相对人的合法权益造成影响时，最后承担责任的主体却不是管委会，从而

造成了行政相对人的救济困难等。这些问题产生的主要原因就是由于管委会的行政

主体资格不明确。

(一)我国的行政主体理论

行政主体在我国现行的法律中并没有一个明确具体的涵义，它的产生并不是出自我

国 的“本土”，而是源于西方发达国家。虽然从引入[3]到广泛使用“行政主体”

概念已有将近三十年，但是直到现在它还并非一个明确的法律概念，主要是一个学

理上的术语。行政主体是指“依法享有国家行政权力，以自己名义实施行政管理活

动，并独立承担由此产生的法律责任的组织”。④那就意味着，如要证明一个组织

是否具有行政主体的“资格”，就需看它有没有具备成为行政主体所必须的法定条

件。通常包括以下几项：“1.设立组织必须经合法授权，按照法定的程序进行。2.

具有法定的职责权限。3.具备相应的人员编制和机构。4.能以自己的名义行使行政

权并承担由此产生的法律后果。”⑤我国学者将行政主体的类型归为“行政机关与

法律、法规授权的组织”两类。也有学者将其具体类型进行了详尽的列举，如

“…(6)地方各级人民政府；(7)地方各级人民政府的职能部门；(8)经法律法规授权

的派出机关和派出机构；…。”⑥

(二)自贸区管委会不属于学理上的“派出机构”

有关自贸区管委会的组织性质，在《中国(上海)自由贸易试验区管理办法》第4条、

《自贸区条例》第8条中，均将其规定为市政府的派出机构。派出机构是指“由

政府职能部门根据工作需要而在一定区域内设置的代表该职能部门管理某项或某方

面行政事务的工作机构。”[4]现行的法律、法规(行政法规、地方性法规)、规章

(部门规章、地方政府规章)等主要是派出机构的设立依据。派出机构行使的是特定

的职能，职能的内容具有单一性，它不能以自己的名义对外承担法律责任，只能以

设立它的行政组织(职能部门)的名义作出行政行为，产生的法律后果也由其设立者

承担,但有法律、法规的授权依据除外。从《中国(上海)自由贸易试验区管理办法》

第5条、《自贸区条例》第8条中，有关上海自贸试验区的职责规定来看，主要

有以下几方面：1.落实有关自贸区的特殊优惠政策，并制定相应的行政管理制度。

2.组织实施区内信息化建设工作，依法进行反垄断审查、安全审查相关工作。3.在

自贸区内领导工商、税务、公安等部门的行政管理工作。协调海事、金融、海关、

检验检疫等部门在自贸区内的相关工作。4.负责区内的行政管理工作。如：金融投

资、贸易、水务、规划国土、环保、卫生、食药监管、民防、劳动保障等方面。5.

负责有关自贸区内的综合执法工作。6.负责自贸区内的综合服务工作，提供区内相

关组织的指导咨询需求。7.对自贸区内的开发建设和产业布局进行统筹指导，协调

推进重大投资项目建设。8.其涵盖的4个海关特殊监管区管委会分别负责的行政事

务由上海自贸区管委会统一负责。履行上海市政府赋予的其他职责。

三、上海自贸区管委会的行政主体资格认定

从上述分析可以看出，对于自贸区管委会机构职责的规定可以看出，第一，这里的

派出机构是上海市政府设立的派出组织，并不是由政府的职能工作部门设立的。第

二，上海自贸区管委会的职能涉及多个方面，包括市场监管、社会管理、公共服务

等，其并不是为了完成特定的事项而设立的具有单一职能的派出组织，它涵盖的范

围非常宽泛，属于综合性的管理职能。因此，自贸区管委会不是派出机构，但它也

不是派出机关。派出机关和派出机构虽然都属于派出组织，但派出机关与派出机构

在行政法上的地位是不一样的。派出机关是指“县级以上地方各级人民政府因工作

需要在一定区域内设立的代表本级政府实施行政管理的机关，它依法管理该区域内

《地方组织法》第68条规定：“省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院

批准，可以设立若干派出机关。县、自治县的人民政府在必要的时候，经省、自治

区、直辖市的人民政府批准，可以设立若干区公所，作为它的派出机关。市辖区、

不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为

它的派出机关。”从上可知，《地方组织法》中没有对管委会作出相关规定，不属

于规定中任何类型的派出机关。因此，上海自贸区管委会不是派出机关，不是派出

机构，也不是法律、法规授权的组织⑦，更不是行政委托组织。[6]那么，自贸区

管委会既然没有所属行政主体类型的依据，它就不具备行政主体资格，其所作出的

行政行为遭到“合法性”的质疑也就不足为奇了。自贸区管委会本身的定位模糊不

仅会导致当其以自己的名义作出的行政行为给行政相对人造成影响时，无法明确责

各种新出现的问题，充分发挥其制度创新的优势，有助于高效、便捷的管理目标的

实现。为此，应将派出机关的类型加以扩展，以立法的形式对其类型进行规定，将

上海自贸区管委会纳入行政序列，从而能够使上海自贸区的制度创新更好的为其他

地区提供新的思路和经验。

注释：

(1) .2016-04-19。

(2)上海市外高桥保税区、外高桥保税物流园区、洋山保税港区和上海浦东机场综

合保税区。

(3)《中国 (上海) 自由贸易试验区条例》(以下简称《自贸区条例》)第8条中，也

有对于上海自贸区管委会的相关规定，内容基本相同。

(4)《中华人民共和国国家标准城市规划基本术语标准》将开发区界定为：“开发

区(development area)是由国务院和省级人民政府确定设立的实行国家特定优惠

政策的各类开发建设地区的统称。”按照其功能分类，主要包括了：高新技术产业

开发区、经济技术开发区、出口加工区、保税区、保税港区、自由贸易区、旅游度

假区、边境经济合作区等。

(5)对于开发区的管理体制模式，其名称和叫法并不全然统一。有纯政府型管理体

制、准政府型管理体制、行政主导型管理体制、政企合一型管理体制等不同称法。

但就其分类的方式则均是以行政权或企业直接参与的程度来进行划分。一般而言开

发区的管理体制分为三类：政府主导型、企业管理型、混合型。参见：朱永新.中

国开发区组织管理体制与地方政府机构改革[M].天津：天津人民出版社，

2001:100-112；王剑锋.我国城市新区开发建设管理模式研究[D].南京：东南大学，

2004.

(6)我国在引入行政主体理论的时候，不论是所谓对行政主体概念的“优化”，还

是对这一“舶来品”认识的“不足”，总之对其主要内容进行了实质上的“改造”，

导致现在我国的行政主体理论与西方发达国家之间有着很大的差异。

(7)有学者将其界定为法律、法规授权的组织，它的概念是依法律、法规授权行使

某项特定职能的非国家机关组织，而且在行使法律、法规授予的职权时必须是亲自

进行。但是，管委会的职能权限是综合性的，非单一，在行使相关行政权力的时候

也由其下属部门分别进行。因此，管委会并不属于法律、法规授权的组织。参见：

郭会文.国家级开发区管理机构的行政主体资格[J].法学，2004,11.

(8)在《自贸区条例》内的附件中，采用列举方式规定了上海自贸区管委会能够集

中行使的行政处罚权。

(责任编辑 董翔薇)

The Study on the Qualification of Administrative Organization in the China

(Shanghai) Pilot Free Trade Zone

LI Yu-hua，TIAN Yang

(School of Humanities and Social Science，East China Jiaotong University,

Nanchang Jiangxi 330013, China)

Abstract：In the context of China’s economic system reform and

innovation，as China’s experimental field of open economy，China

( Shanghai) Pilot Free Trade Zone bears not only the responsibilities to

attract foreign capital and creating new advantages, but also form a t of

replication for other similar areas, institutional mechanisms for the

promotion. However，as its governing body，China ( Shanghai) Pilot Free

Trade Zone Administrative Committee give full play to their efficiency at

the same time, but also becau of its dispatched institution, cau

problems such as unsmooth operation relief difficulty, etc. In-depth

discussion on the qualification of its administrative body contributes to its

role model as forerunners innovation.

Key words：FTZ; administrative organization; administrative subject;

qualification

收稿日期：2016-06-18

作者简介：李余华( 1963 - ) ，女，华东交通大学人文社会科学学院教授。主要从

事宪法与行政法研究。

中图分类号：F752.68

文献标识码：A

文章编号：1008-2638(2016)08-0050-03

从上述分析可以看出，对于自贸区管委会机构职责的规定可以看出，第一，这里的

派出机构是上海市政府设立的派出组织，并不是由政府的职能工作部门设立的。第

二，上海自贸区管委会的职能涉及多个方面，包括市场监管、社会管理、公共服务

等，其并不是为了完成特定的事项而设立的具有单一职能的派出组织，它涵盖的范

为行政主体的法定条件，具有行政主体的资格。后者不能以自己的名义独立的行使

行政权，也不能以自己名义承担由此产生的法律后果。在没有法律、法规、规章的

授权的情况下，一般是以其设立机关的名义实施行政行为，并由其设立组织承担所

造成的法律责任，不具有行政主体资格。4.职能权限不同，前者的职能几乎已想当

于一级政府的职能范围，具有较强的综合性。后者的职能较为单一，仅负责某一特

定的行政事务。对于派出机关的设立和类型，《地方组织法》中有明确的规定。

《地方组织法》第68条规定：“省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院

批准，可以设立若干派出机关。县、自治县的人民政府在必要的时候，经省、自治

区、直辖市的人民政府批准，可以设立若干区公所，作为它的派出机关。市辖区、

不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为

它的派出机关。”从上可知，《地方组织法》中没有对管委会作出相关规定，不属

于规定中任何类型的派出机关。因此，上海自贸区管委会不是派出机关，不是派出

区管委会所行使职能具有较强的综合性，包括了科教、文卫、组织人事、民政、经

济等，并非行使单一的、特定的行政事务。而且，上海自贸区的下设机构也以自己

的名义行使行政权并以自己的名义承担由此产生的法律后果。如将上海自贸区管委

会的性质定为派出机关，更符合法理和现状，不仅明确了其行政主体资格，使行政

相对人寻求权利救济时能够对承担法律责任的主体清晰可寻，畅通行政相对人的权

利救济途径，也理清了上海自贸区管委会与其设立机构的关系，使其能够迅速处理

各种新出现的问题，充分发挥其制度创新的优势，有助于高效、便捷的管理目标的

实现。为此，应将派出机关的类型加以扩展，以立法的形式对其类型进行规定，将

上海自贸区管委会纳入行政序列，从而能够使上海自贸区的制度创新更好的为其他

地区提供新的思路和经验。

(1) .2016-04-19。

(2)上海市外高桥保税区、外高桥保税物流园区、洋山保税港区和上海浦东机场综

合保税区。

(3)《中国 (上海) 自由贸易试验区条例》(以下简称《自贸区条例》)第8条中，也

有对于上海自贸区管委会的相关规定，内容基本相同。

(4)《中华人民共和国国家标准城市规划基本术语标准》将开发区界定为：“开发

区(development area)是由国务院和省级人民政府确定设立的实行国家特定优惠

政策的各类开发建设地区的统称。”按照其功能分类，主要包括了：高新技术产业

开发区、经济技术开发区、出口加工区、保税区、保税港区、自由贸易区、旅游度

假区、边境经济合作区等。

(5)对于开发区的管理体制模式，其名称和叫法并不全然统一。有纯政府型管理体

国开发区组织管理体制与地方政府机构改革[M].天津：天津人民出版社，

2001:100-112；王剑锋.我国城市新区开发建设管理模式研究[D].南京：东南大学，

2004.

(6)我国在引入行政主体理论的时候，不论是所谓对行政主体概念的“优化”，还

是对这一“舶来品”认识的“不足”，总之对其主要内容进行了实质上的“改造”，

导致现在我国的行政主体理论与西方发达国家之间有着很大的差异。

(7)有学者将其界定为法律、法规授权的组织，它的概念是依法律、法规授权行使

某项特定职能的非国家机关组织，而且在行使法律、法规授予的职权时必须是亲自

进行。但是，管委会的职能权限是综合性的，非单一，在行使相关行政权力的时候

也由其下属部门分别进行。因此，管委会并不属于法律、法规授权的组织。参见：

郭会文.国家级开发区管理机构的行政主体资格[J].法学，2004,11.

(8)在《自贸区条例》内的附件中，采用列举方式规定了上海自贸区管委会能够集

中行使的行政处罚权。

【相关文献】

[1] 王连昌.行政法学[M].北京:中国政法大学出版社,1999:33.

[2] 章志远.行政法学总论[M].北京:北京大学出版社,2014:127-128.

[3] 应松年.行政法与行政诉讼法学[M].北京:法律出版社,2009:58.；薛刚凌.我国行政主体理论之检

讨——兼论全面研究行政组织法的必要性[J].政法论坛，1998，(06).

[4][5] 石佑启.行政法与行政诉讼法[M].北京:中国人民大学出版社, 2015:37-38，34-35.

[6] 关保英.行政法与行政诉讼法[M].北京:中国政法大学出版社, 2015:43-44.