我国地方政府间的不规范竞争及其治理

我国地方政府间的不规范竞争及其治理

毛彩菊

【摘 要】我国地方政府间以地方保护、重复建设为特点的不规范竞争不仅影响了

资源的有效配置,妨碍了我国统一大市场的形成,而且制约了地方经济的长远发展以

及区域经济的进一步协调.因此,我们应从完善相应法律法规、转变政府职能、改革

政府官员的考核标准等方面加以治理.

【期刊名称】《行政与法》

【年(卷),期】2010(000)003

【总页数】4页(P32-35)

【关键词】地方政府;不规范竞争;地方保护;重复建设

【作 者】毛彩菊

【作者单位】湖北师范学院,湖北,黄石,435002

【正文语种】中 文

【中图分类】D630.1

地方保护，是指地方政府或所属部门为了保护地方局部经济利益或政治利益，违背

国家的法律法规，利用行政权力干涉市场，操纵市场，设置市场障碍，破坏市场机

制，限制非本地企业生产的商品或提供的服务参与公平竞争的行为。其主要表现形

式有：

⒈对产品的保护与封锁。⑴政府设置产品的进入壁垒。指政府设置各种条件，对外

地商品或服务进行限制，以保护本地企业的利益。对地方政府而言，这一方法是最

有效的。采取的措施包括：其一，由政府下文，对某些种类的外地商品进入本地市

场进行限制，并组织工商、税务、质检、卫生、公安等部门开展联合行动。其二，

使“打假”变成“假打”。

在地方利益的驱使下，各地区不顾本地区的比较优势，盲目追求“自成体系”、

“门类齐全”的封闭式产业经济系统，从而导致重复建设的大量出现。我国的重复

建设主要体现在以下几个方面：

⒈传统工业领域的重复建设。⑴汽车工业领域。我国汽车行业近年来迅速发展，国

内汽车需求量已跃升至世界前三甲，但是，我国各地仍有数千亿元投资于汽车产业。

据相关统计数据显示，全国汽车整车制造企业达100多家，全国有27个省市生产

汽车，17个省市生产轿车，23个省市已建成轿车生产线。此外，全国还有近20

家民营企业进军汽车整车生产。而在这些企业中，产量超过50万辆的只有两家，

超过10万辆的只有8家，产量不足10000辆的达95家，其中产量在1000辆以

下的有70家。［1］⑵钢铁工业领域。据统计，全球钢产量为10亿吨，需求量为

8亿吨，产能过剩，利用率不足70%。而我国近年来钢铁工业投资迅速增加，

2003年上半年，钢铁工业投资增长超过150%，新增投资主要集中在生产螺纹钢、

线材等品种上，引进国外新技术的不到1/5，炼钢企业从上世纪80年代的114家

增至现在的280多家，轧钢企业多达1.2万家，首钢在唐山新上了年产200万吨

的项目，青钢、广钢、莱钢也正在计划新建产能约500万吨的项目。［2］

⒉高新技术领域的重复建设。有资料显示，全国已建有20多条集成电路生产线，

仅东部某市在建的集成电路生产线就有13条，但能够盈利的只有2家。据统计，

在各地“十五”高新技术产业发展规划中，集成电路产业的同构性达35%，纳米

材料的同构性为48%，计算机网络为59%，软件产业为74%。在“长三角”地区

14个城市的“十五”发展规划中，排在前4位的支柱产业是电子信息、新材料、

生物医药工程，趋同率达70%。［3］

⒊技术园区的重复建设。我国已有开发园区的类型高达30几种，超过了现有城市

建设用地总量。有的开发区以发展高新技术产业等多种名目低价或无偿出让土地，

侵害农民利益，自行减免税费，也造成了财政收入的流失。［4］我们曾争论我国

需要几个“硅谷”，如今“硅谷”已遍地开花。自2000年武汉提出建设“中国光

谷”计划后，广州、长春、上海、大连、深圳、合肥、福州、西安、重庆等城市也

相继提出了兴建“光谷”、“光岛”、“光通信产业园”、“光科技园”等光电子

技术产业化的构想。仅“长三角”地区就有多家，比如：上海建设中国“硅谷”，

杭州打造天堂“硅谷”，苏州则营造“珠三角”的“硅谷”。［5］

⒋地方基础设施方面的重复建设。⑴港口码头。以我国“长三角”区域的长江江苏

段为例，从南京到浏河口400多公里沿江两岸共建有港口10个，万吨级以上泊位

100多个，各种规模不等的中小型码头更是不计其数。此外，还有大批的码头项

目正在立项审批中。这其中的很多港口都处于同一个港口群中，它们的腹地是交叉

的，甚至是重叠的，因而使得以争夺货主物流量为核心的港口竞争十分激烈。［6］

⑵机场。几年前，人们就发现在“珠三角”地区分布着5家机场，相互之间的距

离均在200公里之内，都靠近香港。结果每家机场的利用率都不高。其中，珠海

机场的利用率不到10%，最后不得不被拍卖。在“长三角”地区，在以上海为中

心的不足300公里的范围内，仅大型机场就有4家，春运高峰时期上客率最高时

也未超过60%。据有关资料显示，“十五”期间，我国拿出1300亿元资金用于

建设中西部地区的支线机场和干线机场，其中新建支线机场40多个，扩建干线机

场20多个。［7］

市场经济赖以有效运行的最关键因素是正确的价格信号，只有在价格反映资源稀缺

程度的情况下，商品交换才能使全社会的资源实现最优化配置，使全社会的福利总

量实现最大化。地方政府对当地市场的保护、对外地商品的封锁所造成的市场分割

则扭曲了价格信号，由此导致了企业盲目投资，造成重复建设，影响了资源的有效

配置。

我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，其核心内容之一是建立和

完善全国统一、公平竞争、规范有序的市场体系，充分发挥市场在资源配置中的基

础性作用。而地方政府在竞争中纷纷高筑市场封锁、保护的壁垒，使竞争规律、价

值规律不能充分发挥作用，否定了平等竞争、自由贸易、优胜劣汰的原则，这是与

市场经济发展要求相悖的。

对一个地区的发展来说，地方保护主义是一柄双刃剑。从短期来看，地方保护主义

确实能给地方带来一些利益，比如由于地方政府对本地资源、市场、贸易等实施保

护后，使得当地缺乏竞争力的地方企业得以生存下来，减轻了地方就业压力，增加

了地方财政收入，给地方经济带来了一时的繁荣。但从长远来看，地方保护主义的

利刃也会伤害自己。因为任何地区经济的发展都要以全国宏观经济的良性运转为前

提，地方保护主义形成的市场分割、地方封锁、人为垄断会导致或加剧宏观经济的

恶化，使地方经济陷入困境。尤其是在市场经济大发展的今天，任何地方保护都是

违背市场竞争法则的，只会为地方经济发展设置障碍，给地方长远发展带来严重危

害。

区域经济协调进步的一个重要条件就是区域间的优势互补和经济互动。然而，地方

经营活动；政府及其所属部门也不得利用行政权力，限制外地商品进入本地市场，

或者本地的商品流向外地市场。但我们看到，如果以此作为规范地方政府间的竞争

行为的依据显然是不够的。首先，该条款主要针对的是地方保护，而对地方政府间

不规范竞争的其他表现形式如重复建设、不当政策优惠等没有涉及。其次，该条款

将规范的主体设定为“政府及其所属部门”，难以保证该法的顺利实施，因为这两

级机关都没有独立性。再次，地方政府间的不规范竞争是我国社会经济发展中的一

个突出问题，应该制定独立的法律来加以规范。

方政府又往往存在着很强的依赖心理。正是地方政府与地方企业之间的特殊联系成

了地方政府进行不规范竞争的动力。

我国地方政府之间在经济上存在着巨大的发展差异，使得地方政府之间的竞争实际

上没有一个公平的“初始值”，因此，弱势政府在竞争中只得采取闭门自守的政策。

从1979年以后，我国的地区发展战略和政策发生了根本性转变，沿海地区开始成

为政策倾斜的重点，中央在投资、财税、外贸、金融、计划等方面都对沿海地区实

行了倾斜发展的政策。这种倾斜发展政策与沿海地区在经济发展和对外开放上的天

然优势相结合，使沿海地区的经济迅猛发展，沿海与内地发展水平和运行机制上的

差别日益扩大。而且目前这种经济差距还有进一步增大的趋势。在我国大陆30个

省、自治区、直辖市中，工农业产值的一半集中在沿海7个省、市，而内地有些

升到法律的高度。如2001年出台的 《国务院关于禁止在市场经济活动中实行地

区封锁的规定》，其操作性不强，它主要规定了由本级政府纠正其各部门的地方保

护主义行为，如果前者未作纠正，可由上级政府纠正下级政府的地方保护主义行为。

受害者只能到有关政府机构检举，但没有规定任何诉讼程序。对地方政府责任人中

的违规行为作了行政处分规定（构成犯罪的则追究刑事责任）；规定因地方封锁所

付不当费用可以退还直接受害者，但并未规定其他任何赔偿方式。因此，应根据我

国的现实情况并借鉴发达国家的相关经验，尽快出台一部行之有效的《反地方政府

法律环境的稳定和行为主体的平等性。第四，提供政府服务。政府机构应为本地区

经济主体提供服务，其服务的职能、质量、效率、服务的成本及服务的态度对地方

经济运行影响最为经常和直接。相比于政府的其他经济职能，政府服务的推广受政

府官员的思想认识、素质能力等主观因素的制约，它的可传递性相对较弱，因而是

地区间软环境差异中最重要的内容。第五，提供地方公共产品。公共产品是人们获

得利益的重要方式，也是构成人们实际利益的重要内容。地方政府提供地方公共产

品，创设理想的投资环境、人文环境和自然环境是吸引公司、劳动力和其他互补要

素进入，促进地区经济发展的重要外部条件。

中央政府应通过设计确保较贫困的地区与较富裕的地区站在更公平的竞争起点上。

的核心问题。当利益调节机制运作良好时，地方政府间关系发展就比较顺利；当利

益调节机制失灵或激励乏力时，地方政府间关系发展就比较缓慢，甚至还可能出现

国改革开放以来在区域合作方面存在问题的分析，笔者认为，在我国，中央政府应

设立一个负责区域管理的综合性权威机构。同时，还要赋予这一权威机构与其职能

相匹配的权力和资源，进而理顺其与国家立法机构、国务院以及其他相关职能部门

的关系，并使之法律化、制度化。⑵地方政府之间建立区域合作联席会议制度。尽

管中央政府在促进地方政府合作中发挥着重要作用，但地方政府毕竟是区域合作的

主要参与者，因此，建立一个反映各地方政府意愿、能获得区域内各政府普遍认同

的、具有民主的治理结构的跨行政区的协调管理机构，是地方政府合作机制能够真

正建立的关键所在。因此，借鉴国内外区域合作组织的先进经验，地方政府合作需

要建立起系统的联席会议机制。⑶鼓励建立各类半官方及跨地区的民间组织。各级

政府应积极推进体制改革，打破阻碍民间组织发展的制度障碍，为民间组织发展创

造良好的制度环境，组建跨地区的民间组织，以民间的力量自下而上地推进区域政

府合作。

【相关文献】

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