以人为本的乡镇国土空间规划思考——以江山市峡口镇为例

城乡公共空间活化与利用

2021年12月第18卷总第413期

以人为本的乡镇国土空间规划思考

——以江山市峡口镇为例

汤 青，任联营

（浙江财大空间规划科技有限公司，浙江杭州 310000）

摘要：新时期国土空间规划背景下，乡镇级总体规划目标和规模有新的要求，其规划内容和建设思路也逐步向全过程、全域化、

全要素转变。本文以江山市峡口镇国土空间规划为例，在对全域全要素深入调查、研究并征求镇政府和有关部门意见的基础上，

坚持“以人为本”，对构筑良好的生态格局、统筹布局乡镇产业、完善城镇公用设施、严格镇村用地管控、改善区域道路交通和

增加区域活力等方面提出规划思路和策略。旨在解决目前乡、镇、村区域存在的劳动力外流、资源利用率不高、老龄化等问题，

为有效破解发展不平衡、不充分等问题做出尝试，为浙江省高质量发展建设共同富裕示范省在乡镇村层面打下坚实的基础。

关键词：以人为本；乡镇国土空间规划；峡口镇

［中图分类号］TU921    ［文献标识码］A    DOI：10.19892/.2021.36.06

Thoughts on Township Land Spatial Planning Bad on People-Orientation

—— A Ca of Xiakou Town of Jiangshan

Tang Qing, Ren Lianying

(Zhejiang University of Finance and Economics Spatial Planning Co., Ltd., Hangzhou Zhejiang 310000, China)

Abstract: Under the background of land spatial planning in the new era, the goal and scale of township-level overall planning have new

requirements, and its planning content and construction ideas have gradually changed to the whole process, global and full elements. Taking

the Township Land Spatial Planning of Xiakou Town, Jiangshan as an example, on the basis of in-depth investigation and rearch on the

whole region and all factors, and soliciting opinions from the township government and relevant departments, adhering to the principle of

people-orientation, the planning ideas and strategies are propod from the aspects of constructing a good ecological pattern, coordinating

the layout of township industries, perfecting urban public facilities, strictly controlling the land u of towns and villages, improving regional

road traffic and increasing regional vitality, and so on. It aims to solve the current problems of labor outflow, low resource utilization and

rious aging in township and village areas so as to effectively solve the imbalance and insufficiency of urban-rural gap, regional gap and

income gap, and to lay solid foundation at the township and village level for the high-quality development and construction of common

prosperity demonstration province in Zhejiang.

Key words: people oriented; township land spatial planning; Xiakou Town

中华人民共和国成立以后，特别是改革开放四十多

年来，我国社会经济突飞猛进，人民生活水平稳步提高，

人均GDP已经接近中等发达国家发展水平。与此同时我

们还应看到，当前我国发展不平衡、不充分问题依然存

在，如创新能力不足、农业基础尚不稳固、城乡区域发镇化率达到63.89 ％。然而，数据背后也应看到我国目前

展和收入差距较大、生态建设任重道远、民生保障存在

短板、社会治理还有弱项等。这就要求我们在重视“量”

的增加的同时，注重“质”的提升，在高质量发展中破解

这些弱项和短板，让广大人民群众在发展中获得更多的

幸福感。

全国自上而下的国土空间规划能否在区域功能分区、

用地布局和地类管控方面破除这些弱项和短板，在高质量

建设发展共同富裕示范区中发挥一些作用呢？本文以江

山市峡口镇为例，从最基础的乡镇级国土空间规划进行

探讨。

1高质量发展和乡镇级国土空间规划

农业现代化生产、机器换人、土地流转，使得农业从

业人员需求锐减，城镇化强大“推力”持续增强。根据第

七次人口普查结果显示，截至2020年末，我国常住人口城

而非城，

城市数量为687个，城市建成区面积为6.1万km

2

市地区的镇、乡、村呈现出地大、面广、情况复杂等特点。

2020年，全国共有乡镇29 966个（其中镇21 157个，乡

户籍人口规模约，

8 809个），建制镇建设用地约5.1万km

2

10亿，占我国人口的绝大多数。高质量发展的弱项和短板

在这些基层的镇、乡、村，地区差距、城乡差距、收入差距

的难点在镇、乡、村，生态保护和基本农田保障的重点也

在非城市地区的镇、乡、村。

科学合理的国土空间规划就是要在区域内构筑良好

的发展平台，充分调动区域内各个资源要素，注重产业协

作者简介：汤青（1996-），女，本科，助理工程师。研究方向：城市规划理论。

通讯作者：任联营（1966-），男，本科，高级工程师、注册规划师、总规划师。研究方向：城市规划理论。邮箱：*****************。

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同发展、现代化产业体系建立；注重要素生产率提升和资

源配置效率；关注经济发展、社会公平、生态环境等多个

维度的发展指标，从而高效低耗地实现经济增长、社会进

步和生态环境改善。

乡镇级国土空间规划是现行“五级三类”规划体系中

最基层的总体规划，是对上位市县国土空间规划和相关专

项规划各项指标的传导和落实，是综合所辖区域自然资

源、环境、土地、人口、经济、技术等要素对生产力布局的

统筹安排，是高质量发展的前提和基础，更是乡村振兴的

关键和保证。其中人是各影响因素中最活跃的因子，规划

应以人为中心，兼顾效率和公平，针对性地解决农村劳动

力流失、老龄化严重、配套设施不足等一系列问题，构建

以人为本的镇、乡、村空间格局。

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2021年12月第18卷总第413期

外流，特别是劳动力和就学人口外流，区域活力不够。③

处于江郎山—廿八都景区的核心位置，未在全域旅游的背

景下发挥综合效益，缺乏集散服务配套，未能体现峡口旅

游休闲中心的地位；自身旅游资源丰富，但未形成体系，

价值转换不足。④城乡发展动力多元，以二产为主，一产

和三产虽略有发展，但发展态势不足，三产联动程度较低。

⑤镇域道路交通系统有待完善，205国道穿越式交通对镇

区影响较大，镇区路网不完善且景观性较差。⑥当前发展

未完成上一轮规划目标，公共服务设施不足，缺少文体设

施和公园绿地，商业服务、医疗卫生等设施不足以支撑南

部副中心地位，不能有效地提供对周围枫林、石门特别是

南部保安乡和廿八都镇的支撑。⑦人均居住用地偏大，镇

区为94 平方米/人，村庄为165 平方米/人，严重高于国家

城镇用地规范和浙江省人均建设用地定额指标。

2峡口镇的现状情况

江山市地处浙、闽、赣三省交界处，东连遂昌，南通

福建，西邻江西，是浙江省的西南部门户和钱塘江源头之3.1认真践行“绿水青山就是金山银山”发展理念，构筑良

一，是东部发达地区向中部崛起过渡的关键地区，也是长

三角经济向中西部邻省拓展的桥头堡。

峡口镇位于江山市南部中心位置，处于仙霞岭山脉与

嵩峰山脉连接的过渡地带北部。仙霞古道、205国道和黄口村民进入镇区后能够享受到现代文明带来的生活便利。

衢南高速南北向穿过峡口镇，向南和仙霞岭山脉中的保安

乡和廿八都镇相连，向北和凤林、石门两镇毗邻。“峡口”

取自峡谷巨川之口，地势由东南、西南的山体向西北的盆

地倾斜，最高海拔1 349 m，最低海拔154 m。生态质量良施生态修复战略，提升生态空间功能质量。积极推进江山

占镇域面积，

好，其中生态保护红线范围面积为93.79 km

2

的45.77 %。

2020年末，峡口镇户籍人口为44 462人，13 831户，

其中城镇人口17 130人（39 %），而常住人口只有28 525

人，是典型的劳动力输出地；现状60岁及以上人口为

9 525人，老龄化率为21.4 ％，老龄化现象严重；如果按

现状人口年龄构成推算，至2035年，60岁及以上人口为

20 453人，约占全镇人口的40 ％，户籍人口老龄化令人担

忧，如果按常住人口计算老龄化比例更为严重。

目前峡口镇永久基本农田保护面积为2 076.17 hm

2

，

耕地资源丰富，数量基本稳定，质量经优质化改良有所

提升，但也存在个别碎片化和撂荒现象。近年来，峡口

镇产业特色突出，发展动力强劲，工业GDP占比逐年增

加。现状工业用地总面积163.89 hm

2

，其中二类工业用

镇区内工业集聚面积113.23 hm。现状工地160.01 hm，

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业企业主要产业类型为竹木加工业、来料加工业、新型

电光源制造业。竹木加工业是峡口主导工业类型，企业

多、产值高是其显著特点，主要企业包括开洋木业、金

旗门业、五福门业等，每公顷产值超510万元，增速远超

衢州市平均标准。

目前，峡口镇主要的问题表现在七方面：①区位优势

明显，南北向交通联系便捷，但东西向交通联系匮乏，未

能体现峡口镇南部副中心地位。②老龄化趋势明显，人口

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3以人为本、民生为先的规划思路和策略

好的生态格局

继续加大大峦口村整村搬迁力度，减少人为活动对

仙霞岭山脉的生态影响和破坏，同时保证大山深处大峦

加快生态系统建设，打造以仙霞岭山脉、嵩峰岭山脉为屏

障和江山港、三卿口溪、广渡溪为重要的生态廊道，以及

多个水库为生态节点的“两屏三廊多点”的生态格局，实

港和三卿口溪、广渡溪生态系统修复，整修沿河防洪堤

岸，增加水域湿地面积，建设沿河、随路、环村、入镇的

绿化网络，构建良好的生态体系，保障子孙后代的可持续

发展。

3.2科学合理的乡镇产业布局是实现城镇功能高效低耗的

基础和保证

峡口镇的产业布局要在对上位规划划定生态保护红

线与永久基本农田保护红线进行校核和边界落实基础上，

结合本地实际因地制宜地进行用地安排，避免交叉、重叠

和冲突。建立工业用地绩效考核评价体系，整理小、散、乱

等低效工业用地现状，满足产业用地需求，做大做强木业、

家具制造业等有基础的优势产业，在保证经济增长的同时

满足当地劳动力就业需求。

利用三卿口一般农用地，按照“粮经饲”统筹，农林牧

融合，种养加一体的“农业+”模式，规划建设30万只湖羊

产业园。在柴村北部的一般生态经济区林地内，规划建设

国际农产品加工产业园，采用农林复合形式，实现第一、

二、三产业融合发展，构建现代农业农村产业高质量发展

平台。充分利用当地水果、茶叶、中草药等农产品优势延

伸产业链，为农民增收和劳动力就近就业提供便利。因地

制宜地在镇域内安排各类农业的相近和相关产业生产活

动，并为农民合作社和家庭农场农业经营主体发展留下足

够的空间，提高农业经营效率。

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3.3完善城镇公共服务设施和市政设施布局，为城乡居民

提供均等化社会服务

根据南部副中心定位，补充和完善城镇目前严重短缺

的教育、文化、体育和绿地、公园休闲设施；综合保安、廿

八都、枫林和石门等乡镇人口容量需求，合理确定医疗卫

生设施规模配置；完善商业（生活品市场）布局，满足居

民日益增长的生活需求；针对老龄化趋势规划建设老年活

动中心、养老院（中心）、社区日间照料中心等养老服务设

施，让城乡居民有更多的幸福感和获得感。

3.4实施劳动力本地化措施，吸引城镇新居民，增加城镇活力

高质量发展要以提高人的素质和生活质量为根本目

的，针对劳动力外流的严重现状，积极配合市县级职业技

术教育，大力弘扬工匠精神，培养适合实体经济和农林牧

产业需要的技能性人才。开展木业、家具制作、森林病虫

害防治、旅游宾馆家政服务等线上、线下职业技术培训，

使居民特别是年轻人提高职业技能水平，增加就业机会，

实施劳动力本地化，为区域留住更多的年轻人，有效降低

老年人口比例。

3.5充分利用本地自然资源，积极开展全域旅游，吸引外地

游客，增加区域活力

充分利用大峦口村搬迁后的公共服务设施（村委会

办公楼、学校校舍、医院商业用房等）和村民住宅开展深

度生态休闲和农事体验游；利用三卿口国家级文物保护

古瓷厂（碗厂）开展手工制作工艺参观和手工制作体验

游；利用仙霞古道开展徒步旅行和野外生存体验。在镇

区三河口位置规划建设峡口镇文化交流演绎中心，传播

独具特色的地方传统文化，环江山港和三卿口溪规划建

设旅游宾馆和健身步道，为外地游客提供旅游休闲场所。

利用205国道东部搬迁后的工厂打造特色功能区，规划

创新发展、文化创意和旅游餐饮休闲产业，实现区域价值

提升。

3.6改善区域道路、交通设施，为高质量发展提供平台支撑

在进一步优化镇区路网结构的同时，还要积极谋划

左连广丰、右接衢州的东西向通道。科学合理地确定预留

205国道改线、城际（轻轨）线路空间和站场规划用地，并

据此安排好汽车客运中心、游客服务中心和205国道公路

服务区服务过往游客，体现人文关怀，巩固和提升江山市

旅游服务中心地位。

3.7坚持底线思维，确保镇村布局优化，建设用地零增长

对不同位置、不同地形特征的村庄分级管控、分类施

策，严控由于宅基地增加而引起的村庄建设用地扩大。实

施镇村建设用地增减挂钩，积极推进镇区宅基地综合整

治，严控镇区内新增宅基地。加快实施镇区更新改造，腾

参考文献

退低效用地，进一步优化功能分区和用地布局。深入研究

论证205国道改线方案、城际（轻轨）线路方案等各类道路

交通线路位置和走向，保证用地集约节约的同时，使生态

空间更优化，农田布局更合理。

4结论

全国不同地区的其他镇、乡、村也同样存在劳动力外

流、教育资源薄弱、资源利用率不高、老龄化日趋严重、公

共服务和基础设施滞后等情况，应根据自身情况，坚持创

新、协调、绿色、开放、共享的理念，以满足人民日益增长

的美好生活愿望为目标，有针对性地提出解决问题的办

法，在国土空间规划中落实，走高质量发展之路，实现共

同富裕。

江山市作为浙江省示范区建设山区26县加快发展的

重点，峡口镇又是江山市南部副中心，国家级重点镇、省

级中心镇，因此应在示范区建设中要坚持以人为中心，加

强国土规划的引领，在统筹“三区三线”的基础上，优化生

产力、基础设施和公共资源布局，促进产业协作、要素流

动、人口集聚，为实现高质量发展积累经验，形成可复制、

能推广的乡镇级国土空间规划样板。

以人为本的乡镇国土空间规划在重点加强基础性、

普惠性和兜底性民生保障性设施建设，增加居民充分就

业和生活舒适便利的同时，还要为乡村地区社会治理提

供保证。在欠发达地区更要调动广大群众致富的积极

性、主动性和创造性，巩固脱贫成果。全面推进“幼有所

育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所

居、弱有所扶”的社会保障体系；建立健全“小事不出村、

大事不出镇，矛盾不上交”的自治、德治、法治社会治理

体系。

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