什么是扶贫开发

什么是扶贫开发

什么是扶贫开发？扶贫开发是什么意思？

扶贫开发是中国政府和社会帮助贫困地区和贫困户开发经济、发

展生产、摆脱贫困的一项长期性的社会工作。扶贫有近期、远期的规

划和明确的目标，有为实现规划要求而制订的具体计划、步骤和措施，

把治标和治本有机地结合起来，以治本为主。除帮助贫困户通过发展

生产，解决生活困难外，更重要的是帮助贫困地区开发经济，发展教

育，从根本上摆脱贫困，走勤劳致富的道路。

扶贫开发的历程与成就

新中国成立后，中国政府一直致力于发展生产、消除贫困的工作。

但真正严格意义上的扶贫，是在改革开放以后提出并大规模实施的。

从1978年到2000年，中国的扶贫开发大致经过了三个阶段。

第一阶段：体制改革推动扶贫阶段（1978-1985年）

1978年，按中国政府确定的贫困标准统计，贫困人口为2.5亿人，

占农村总人口的30.7%。导致这一时期大面积贫困的原因是多方面的，

主要是农业经营体制不适应生产力发展需要，造成农民生产积极性低

下。因此，制度的变革就成为缓解贫困的主要途径。

中国自1978年开始的改革，首先是土地经营制度的变革，即以家

庭承包经营制度取代人民公社的集体经营制度。这种土地制度的变革

极大地激发了农民的劳动热情，从而极大地解放了生产力，提高了土

地产出率。与此同时，在农村进行的农产品价格逐步放开、大力发展

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乡镇企业等多项改革，也为解决农村的贫困人口问题打开了出路。这

些改革，促进了国民经济快速发展，并通过农产品价格的提升、农业

产业结构向附加值更高的产业转化以及农村劳动力在非农领域就业三

个方面的渠道，将利益传递到贫困人口，使贫困农民得以脱贫致富，

农村贫困现象大幅度缓解。

据统计，从1978年到1985年，农村人均粮食产量增长14%，棉花增

长73.9%，油料增长176.4%，肉类增长87.8%；农民人均纯收入增长了

2.6倍；没有解决温饱的贫困人口从2.5亿人减少到1.25亿人，占农村

人口的比例下降到14.8％；贫困人口平均每年减少1786万人。

第二阶段：大规模开发式扶贫阶段（1986-1993年）

二十世纪八十年代中期，在改革开放政策的推动下，中国农村绝

大多数地区凭借自身的发展优势，经济得到快速增长，但少数地区由

于经济、社会、历史、自然、地理等方面的制约，发展相对滞后。贫

困地区与其他地区，特别是与东部沿海发达地区在经济、社会、文化

等方面的差距逐步扩大。中国农村发展不平衡问题凸现出来，低收入

人口中有相当一部分人经济收入不能维持其生存的基本需要。

为进一步加大扶贫力度，中国政府自1986年起采取了一系列重大措施：

成立专门扶贫工作机构，安排专项资金，制定专门的优惠政策，并对

传统的救济式扶贫进行彻底改革，确定了开发式扶贫方针。自此，中

国政府在全国范围内开展了有计划、有组织和大规模的开发式扶贫，

中国的扶贫工作进入了一个新的历史时期。经过八年的不懈努力，国

家重点扶持贫困县农民人均纯收入从1986年的206元增加到1993年的

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483.7元；农村贫困人口由1.25亿人减少到8000万人，平均每年减少640

万人，年均递减6.2%；贫困人口占农村总人口的比重从14.8%下降到

8.7%。

第三阶段：扶贫攻坚阶段（1994-2000年）

随着农村改革的深入发展和国家扶贫开发力度的不断加大，中国

贫困人口逐年减少，贫困特征也随之发生较大变化，贫困人口分布呈

现明显的地缘性特征。这主要表现在贫困发生率向中西部倾斜，贫困

人口集中分布在西南大石山区（缺土）、西北黄土高原区（严重缺水）、

秦巴贫困山区（土地落差大、耕地少、交通状况恶劣、水土流失严重）

以及青藏高寒区（积温严重不足）等几类地区。导致贫困的主要因素

是自然条件恶劣、基础设施薄弱和社会发育落后等。

以1994年3月《国家八七扶贫攻坚计划》的公布实施为标志，中国的扶

贫开发进入了攻坚阶段。《国家八七扶贫攻坚计划》明确提出，集中人

力、物力、财力，动员社会各界力量，力争用七年左右的时间，到2000

年底基本解决农村贫困人口的温饱问题。这是新中国历史上第一个有

明确目标、明确对象、明确措施和明确期限的扶贫开发行动纲领。

在1997年至1999年这三年中，中国每年有800万贫困人口解决了温饱问

题，是进入二十世纪九十年代以来中国解决农村贫困人口年度数量最

高水平。到2000年底，国家"八七"扶贫攻坚目标基本实现。

经过20多年不懈的艰苦奋斗，中国的扶贫开发取得了巨大成就。

--解决了两亿多农村贫困人口的温饱问题。农村尚未解决温饱问

题的贫困人口由1978年的2.5亿人减少到2000年的3000万人，农村贫困

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发生率从30.7％下降到3％左右。其中，国家重点扶持贫困县的贫困人

口从1994年的5858万人减少到2000年的1710万人。这些人主要是生活

在自然条件恶劣地区的特困人口、少数社会保障对象以及部分残疾人。

--生产生活条件明显改善。1986年到2000年的15年间，在中国农

村贫困地区修建基本农田9915万亩，解决了7725万多人和8398万多头

大牲畜的饮水困难。到2000年底，贫困地区通电、通路、通邮、通电

话的行政村分别达到95.5%、89％、69％和67.7％。

--经济发展速度明显加快。"八七"扶贫攻坚计划执行期间，国家

重点扶持贫困县农业增加值增长54％，年均增长7.5％；工业增加值增

长99.3%，年均增长12.2％；地方财政收入增加近1倍，年均增长12.9％；

粮食产量增长12.3％，年均增长1.9％；农民人均纯收入从648元增加

到1337元，年均增长12.8％。

--各项社会事业发展较快。贫困地区人口过快增长的势头得到初

步控制，人口自然增长率有所下降。办学条件得到改善，"两基"工作

（即基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲）成绩显著，592

个国家重点扶持贫困县中有318个实现了"两基"目标。职业教育和成人

教育发展迅速，有效地提高了劳动者素质。大多数贫困地区乡镇卫生

院得到改造或重新建设，缺医少药的状况得到缓解。推广了一大批农

业实用技术，农民科学种田的水平明显提高。贫困地区95％的行政村

能够收听收看到广播电视节目，群众的文化生活得到改善，精神面貌

发生了很大变化。

--解决了一些集中连片贫困地区的温饱问题。沂蒙山区、井冈山

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区、大别山区、闽西南地区等革命老区群众的温饱问题已经基本解决。

一些偏远山区和少数民族地区，面貌也有了很大的改变。历史上"苦瘠

甲天下"的甘肃定西地区和宁夏的西海固地区，经过多年开发建设，基

础设施和基本生产条件明显改善，贫困状况大为缓解。

扶贫开发的政策保障

中国农村的贫困问题是历史上长期形成的。贫困面积大、贫困人

口多、贫困程度深是过去相当长一个时期中国贫困地区的主要特征。

基于对本国国情的把握，特别是对贫困地区和贫困人口实际情况的认

识，中国政府制定了符合国情的扶贫开发政策，把扶贫开发的基本目

标和中心任务放在主要解决农村贫困人口的温饱问题上，从最紧迫的

问题入手，量力而行，确保重点，分阶段推进。

制定符合国情的贫困标准

中国是一个发展中国家，人口多，底子薄，经济不发达，农村尤

其不发达。就中国的贫困地区而言，这种不发达主要表现在：一是基

础设施薄弱。贫困地区较为集中的西部地区，虽然土地面积占全国的

三分之二以上，但铁路、公路和民航设施所占比重却相对偏低。二是

人口增长过快，教育、卫生等基本社会服务水平低。与经济落后成为

对比的是，贫困地区往往又是人口增长最快的地区。办学条件差，教

育设施落后，适龄儿童失学和辍学率较高，青壮年文盲比例较大。卫

生保健水平也很低。三是农业生产条件差，财政收入水平低，公共投

入严重不足。1986年国家重点扶持贫困县人均拥有农业机械总动力仅

为全国平均水平的50％。1993年国家重点扶持贫困县人均财政收入仅

为60元，只相当于全国平均水平的30％左右。

上述贫困地区的实际情况，决定了中国扶贫工作要有一个比较现

实的贫困标准。中国贫困人口的标准最初是1986年由中国政府有关部

门在对6.7万户农村居民家庭消费支出调查的基础上计算得出的，即

1985年农村人均纯收入206元的标准。到1990年这一标准相当于300元，

2000年为625元。

中国的贫困标准是一个能够维持基本生存的最低费用标准，可以

确保农村贫困人口最基本的生存需要，因而是客观的，也是符合中国

实际的。

确定国家重点扶持贫困县

为了集中使用扶贫资金，有效地扶持贫困人口，中国政府制定了

国家重点扶持贫困县的标准，确定了一批国家重点扶持贫困县。

中国政府于1986年第一次确定了国家重点扶持贫困县标准：以县为单

位，1985年农民年人均纯收入低于150元的县。此后，随着经济的发展，

特别是贫困地区经济状况的不断改善，对贫困县的标准也及时作出调

整。1994年，中国政府重新调整了国家重点扶持贫困县的标准。具体

标准是：以县为单位，凡是1992年农民人均纯收入低于400元的县全部

纳入国家重点贫困县扶持范围；凡是1992年人均纯收入高于700元的原

国家重点扶持贫困县，一律退出国家扶持范围（根据当时的典型测算，

凡是超过700元的县，90%以上的贫困人口基本上解决温饱问题）。依据

这个标准，列入《国家八七扶贫攻坚计划》的国家重点扶持的贫困县

共有592个，分布在27个省、自治区、直辖市，涵盖了全国72%以上的

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农村贫困人口。此后，中央政府采取的一系列扶贫开发政策措施，主

要是围绕解决国家重点扶持县贫困群众温饱而制定的。

通过对贫困县的集中有效扶持，带动了全国农村贫困问题的解决。

特别是在扶贫资金方面，国家明确要求，中央的各项扶贫资金都用于

这些贫困县。1996年中央政府又进一步对各省、自治区、直辖市提出

了最低配套资金比例（30%至50%），以保证地方配套的扶贫资金用在国

家重点贫困县。

扶贫重点向中西部贫困地区倾斜

向中西部地区重点倾斜是中国扶贫开发的一项重要战略举措。中

国经济发展的区域特征十分明显，东部沿海地区充分利用自身优势率

先发展，中部次之，西部相对落后。与此相关，中国农村贫困人口的

绝大多数集中在中西部，尤其是西部，并呈块状、片状分布在高原、

山地、丘陵、沙漠等地区。这些地区是中国贫困人口最多、贫困程度

最深、贫困结构最复杂的地区。在1994年中国政府确定的592个国家重

点扶持贫困县中，中西部地区占82%。

从1994年起，中国政府开始调整国家扶贫资金投放的地区结构：

把用于沿海经济比较发达省的中央扶贫信贷资金调整出来，集中用于

中西部贫困状况严重的省、自治区；中央新增的财政扶贫资金只支持

中西部贫困地区。同时，国家从全局着眼，制定优惠政策，积极推动

东部地区与西部地区的横向联合和对口扶贫协作。

为加快西部地区的发展，缩小地区间发展差距，近年来中国开始

实施西部大开发战略。国家在西部地区优先安排基础设施、生态环境

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和资源开发等建设项目，并不断加大对西部地区的投入和财政转移支

付力度，为推动西部地区发展和贫困人口解决温饱问题发挥了重要作

用。

加大扶贫开发投入力度

近20年来，随着国家财力的增强，中国政府安排的专项扶贫投入

不断增加。2000年中央各项扶贫专项资金达到了248亿元，与1980年相

比，增加了30倍。中国政府安排的扶贫专项资金累计达到了1680多亿

元，其中财政资金800多亿元（含以工代赈资金390多亿元），信贷扶贫

资金880亿元。按照中央要求的配套比例（1996年以后为30%至50%），

地方政府扶贫投入的力度也相应加大。

中国政府专项扶贫资金主要包括两大类：财政扶贫资金和信贷扶

贫资金。财政扶贫资金又包括支援不发达地区发展资金、新增财政扶

贫资金、以工代赈资金等。1997年，国务院为了加强对各类扶贫资金

的管理，提高使用效益，制定了统一的《国家扶贫资金管理办法》。该

办法对各类扶贫资金的扶持对象、条件等作了明确规定，强调各类扶

贫资金要根据扶贫攻坚的总体目标和要求，配套使用，形成合力，发

挥整体效益。不同渠道的扶贫资金的投入重点是：财政扶贫资金主要

用于建设基本农田、兴修小型水利工程、解决人畜饮水困难、修建乡

村道路、科技培训和推广农业实用技术等；扶贫信贷资金主要用于增

加贫困户当年收入的种养业项目。同时，各级扶贫工作专门机构加强

对扶贫资金管理使用的检查、监督。审计部门对扶贫资金的使用情况

严格审计，发现问题及时查处。这些措施，对提高扶贫资金使用效益、

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如期实现基本解决贫困人口温饱问题的目标发挥了关键作用。

制定支持贫困地区、贫困农户发展的优惠政策

中国扶贫开发的优惠政策包括帮助贫困户解决温饱和支持贫困地

区经济开发两个方面。

帮助贫困农户发展的优惠政策有：对尚未解决温饱问题的贫困户，

免除粮食定购任务；根据实际情况，适当延长扶贫贷款的使用期限，

放宽抵押和担保条件；按照农业税条例的有关规定，减免农业税和农

业特产税。

支持贫困地区经济开发的优惠政策有：中央政府逐步加大对贫困

地区的财政转移支付力度，各有关省、自治区、直辖市建立二级转移

支付制度，为贫困地区提供财力支持。对贫困县新办企业和发达地区

到贫困地区兴办的企业，在三年内免征所得税；根据谁受益、谁负担

的原则，适当提高库区建设基金和库区维护基金标准，专项用于解决

水库移民的温饱问题。

落实扶贫工作责任制

为使扶贫开发工作得到有效开展，中国政府于1986年6月成立了国

务院贫困地区经济开发领导小组（1993年更名为国务院扶贫开发领导

小组），专门负责组织、领导、协调、监督、检查贫困地区的扶贫开发

都把扶贫开发列入重要议程，根据国家扶贫开发计划制定本地区的具

体实施计划。各省、自治区、直辖市的主要负责人亲自抓扶贫工作，

并负总责。中央的各项扶贫资金在每年年初一次下达到各省、自治区、

直辖市，实行扶贫资金、权力、任务、责任"四个到省（自治区、直辖

市）"。所有到省的扶贫资金一律由省级人民政府统一安排使用，并由

各有关部门规划和实施项目。

加强贫困地区农村基层组织建设

在中国，农村基层组织在动员和组织群众参加改变自身命运的扶

贫开发中作用重大。中国政府在扶贫开发中强调加强村级组织建设，

以此提高农户的自我组织程度，引导农户积极参与扶贫开发。近年来，

中国政府在农村大力推行村委会直接选举制度，根据公开、公平、公

正的原则，真正将群众拥护、有能力带领群众改变贫困面貌的人选举

为村干部。同时，严格实行村务公开，村级财务的各项收支、扶贫资

金的发放使用、承包合同的签订和变更等各项事务，都要向村民公开，

接受村民的检查和监督。

扶贫开发的主要内容与途径

在扶贫开发的过程中，中国政府坚持以经济建设为中心，发展贫

困地区的生产力，走开发式扶贫的道路，通过多种方式和途径，采取

经济建设为中心，支持、鼓励贫困地区干部群众改善生产条件，开发

当地资源，发展商品生产，增强自我积累和自我发展能力。

开发式扶贫方针主要包括五个方面内容：第一，倡导和鼓励自力

更生、艰苦奋斗的精神，克服贫困农户中普遍存在的"等、靠、要"思

想。第二，针对贫困地区基础设施薄弱、抵御自然灾害能力较差的实

际情况，国家安排必要的以工代赈资金，鼓励、支持贫困农户投工投

劳，开展农田、水利、公路等方面的基础设施建设，改善生产条件。

第三，国家安排优惠的扶贫专项贴息贷款，制定相关优惠政策，重点

帮助贫困地区、贫困农户发展以市场为导向的种植业、养殖业以及相

应的加工业项目，促进增产增收。第四，开展农业先进实用技术培训，

提高贫困农户的科技文化素质，增强自我发展能力。第五，扶贫开发

与水土保持、环境保护、生态建设相结合，实施可持续发展战略，增

强贫困地区和贫困农户的发展后劲。

强调扶贫到村到户

其恶劣的地区搬迁到条件较好的地区，实现异地脱贫。四是社会各界

帮扶到户，即组织社会各界对贫困农户进行帮扶。

小额信贷是扶贫到户的关键措施之一。中国政府在借鉴其他国家

和国际组织扶贫经验的基础上，积极组织小额信贷扶贫到户，取得了

很好的效果。到1999年，全国投入的资金总量达30亿元，覆盖240多万

贫困农户。同时，中国小额信贷的试点、推广初步实现了本土化和规

范化，进入了扩大范围、扩大规模的新阶段。

重视科技教育扶贫

从1986年开始，中国政府有关部门根据国家扶贫开发的总体战略

和要求，适时提出科技扶贫的目标、措施和实施办法，并于1996年提

出《1996-2000年全国科技扶贫规划纲要》，加强对科技扶贫的政策指

导。

为进一步增强贫困地区反贫困的能力，中国政府专项安排科技扶

贫资金，用于优良品种和先进实用技术的引进、试验、示范、推广，

以及科技培训等。1995年以来，国家教委和财政部联合组织实施了"

国家贫困地区义务教育工程"，投入资金超过100亿元，重点投向国定

贫困县、部分省定贫困县、革命老区和少数民族地区，帮助这些地区

普及九年义务教育。

中国政府动员大专院校、科研院所在贫困地区积极推广农业先进

实用技术，组织科技人员到贫困地区挂职任教，组织科研单位到贫困

乡、村宣传普及农业技术。这些措施有效地改变了贫困地区落后的生

产方式，提高了土地的产出率，迅速增加了农民的收入。15年来，仅

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科技部就向贫困地区提供技术人员3万人次，实施科技扶贫示范项目

580个，建立各种科技示范点1500个，解决关键性技术200多个，向贫

困地区推广适用技术2000多项。

动员和组织社会各界参与扶贫

在扶贫开发中，政府各部门根据中央政府的统一要求，从尽快解

决贫困人口温饱问题的大局和贫困地区的实际情况出发，积极参与扶

贫开发。政府有关部门分别制定了本部门、本系统的扶贫开发具体实

施方案，提出了一系列有利于贫困地区发展和贫困群众脱贫的优惠政

策，并充分发挥各自优势，在资金、物资、技术上向贫困地区倾斜，

积极为贫困地区的开发建设作出贡献。

自二十世纪八十年代中期以来，包括中央国家机关、企事业单位、

民主党派及人民团体等社会各界参与扶贫开发的部门、单位不断增多，

规模不断扩大。各帮扶部门和单位都有特定的帮扶对象和明确的任务，

要求没有脱贫就不脱钩。到2000年底，定点帮扶的部门和单位达到138

个，共派出3000多名干部到贫困县挂职扶贫，直接投入资金44亿元，

帮助贫困地区引进国内外各种资金105亿元。

各省、自治区、直辖市以及贫困地区也积极开展定点扶贫工作。

1995至1999年，各地先后有4.6万名干部到贫困县、村挂职扶贫，直接

投入资金和物资折合人民币达87.62亿元；帮助引进各类扶持资金103

亿元，实施扶贫项目2万余个，帮助引进技术人才1.3万余名，引进技

术近7000项。

此外，各社会组织、民间团体和私营企业也积极开展"希望工程"、

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"光彩事业"、"文化扶贫"、"幸福工程"、"春蕾计划"、"青年志愿者支

教扶贫接力计划"、"贫困农户自立工程"等多种形式的扶贫活动。以资

助贫困失学儿童入学为目的的"希望工程"，自1989年以来累计接受海

内外捐款近19亿元，资助建设希望小学8355所，资助失学儿童近230

万名。

开展东西部协作扶贫

在扶贫开发中,中国采取东部较发达省市对口支持西部省、自治区

发展的方式，加快西部贫困地区脱贫步伐。具体执行情况是：北京帮

扶内蒙古，天津帮扶甘肃，上海帮扶云南，广东帮扶广西，江苏帮扶

陕西，浙江帮扶四川，山东帮扶新疆，辽宁帮扶青海，福建帮扶宁夏，

大连、青岛、深圳、宁波帮扶贵州。协作双方根据"优势互补、互惠互

利、长期合作、共同发展"的原则，在企业合作、项目援助、人才交流

等方面开展了多层次、全方位的扶贫协作。东西部扶贫协作以改变贫

困地区生产条件和生态环境，解决贫困地区群众温饱问题为重点，遵

循市场经济规律，充分运用科学技术，广泛动员社会各界力量，在努

力扩大对口帮扶的同时，开展各种形式的经济合作。

近年来，东部13个省市政府和社会各界累计捐款、捐物折款近21.4

亿元，双方签订项目协议5745个，协议投资280多亿元，实现投资40

多亿元，从贫困地区输出劳动力51.7万人。此外，东西部地区在干部

交流、人才培训、援建学校、建设基本农田、修筑公路、解决人畜饮

水困难等方面也开展了协作。1992年以来，国家教委、国家民委组织

发达省市对口支援民族、贫困地区教育工作，新建、改建中小学1400

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所，救助失学儿童近4万人，培养和培训中小学教师1.6万人次。

实施自愿移民扶贫开发

国家鼓励和支持生存条件极其恶劣地区的贫困农户通过移民搬

迁、异地开发的方式，开辟解决温饱的新途径。为此,中国政府强调,

自愿移民搬迁的贫困人口除享受扶贫开发的优惠政策外，各地要制定

具体政策措施，提供各种优惠条件，确保搬迁一户解决一户温饱。中

国的移民扶贫开发，按照群众自愿、就近安臵、量力而行、适当补助

四项原则进行。

中国实施移民扶贫开发的主要做法有：一是插户移民。即由贫困

户自行投亲靠友，分散安臵，政府给予一定补助。二是政府建移民开

发基地安臵移民。既要保证可稳定解决迁入户的温饱问题，又要保证

不破坏迁入地的生态环境。三是吊庄移民。即采取搬迁初期两头有家

的形式，待移民点得到开发，生产生活基本稳定后再完全搬迁。近年

来，通过多种方式和途径迁移安臵了260万贫困人口，其中已稳定在迁

入地居住的达240万，使全国需要移民搬迁的贫困人口由750万减少到

500万左右。

输出贫困地区劳动力

为了帮助贫困地区劳动力充分就业并增加收入，国家鼓励并组织

具备条件的贫困地区开展劳务输出。劳务输出不仅有助于使贫困地区

劳动力实现就业和增加收入，更重要的是劳动者通过异地就业可以学

到新技术、新生活方式、新工作方法，开阔眼界，增强信心，提高自

我发展能力。许多西部外出务工人员已经成为向西部传播东部生产生

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活方式以及文化和技术的使者。四川是全国劳务输出最多的省份，每

年有800多万人实现异地就业，通过邮局寄回家乡的资金每年约200亿

元。

实行扶贫开发与生态环境保护、计划生育相结合

在贫困地区的开发中，中国政府重视生态环境的保护，鼓励农民

发展生态农业、环保农业。通过科技扶贫，在一定程度上改变了贫困

地区以破坏生态为代价的掠夺性生产，促进了贫困地区的可持续发展。

人口数量过多、增长过快、素质偏低等诸因素严重制约了贫困地区经

济社会的发展和农民解决温饱、脱贫致富的步伐。中国政府特别强调

转变贫困地区群众的生育观念，积极倡导贫困地区的农民实行计划生

育，把扶贫开发与计划生育结合起来。这对贫困地区人口与经济社会

协调发展和可持续发展产生了重要影响。

助总规模达6.1亿美元，覆盖9个省区、91个贫困县，800多万贫困人口。

其中中国西南世界银行贷款项目于1995年7月开始在云南、贵州、广西

三省(区)最贫困的35个国定贫困县实施。项目总投资42.3亿元，其中

利用世行贷款2.475亿美元，国内相应的配套资金为21.8亿元。项目建

设主要包括大农业、基础设施建设、第二第三产业开发、劳务输出、

教育卫生和贫困监测等方面。项目建成后将使项目区350万贫困人口稳

定解决温饱问题。这一项目是中国第一个跨省区、跨行业、综合性的

扶贫开发项目，也是迄今为止利用外资规模最大的扶贫项目。目前项

目进展顺利，并已进入收尾阶段。

此外，一些国家、国际组织和非政府组织也与中国在扶贫领域开

展了广泛的合作。联合国开发计划署在中国开展了一些扶贫开发项目

和研究项目。欧盟、英国政府、荷兰政府、日本政府、德国技术合作

公司、亚洲开发银行、福特基金会、日本凯尔、日本协力银行、世界

宣明会、香港乐施会等也都在中国开展了扶贫开发项目，并取得了很

好的成效。

特殊贫困群体的扶贫开发

少数民族、残疾人和妇女，是中国农村贫困人口中的特殊贫困群

体。中国政府重视这些特殊贫困群体的扶贫开发工作，采取各种有效

措施帮助他们与其他贫困人口同时脱贫。

少数民族和民族地区扶贫开发

中国是一个多民族国家。由于历史、社会和自然条件等原因，相

当部分少数民族地区经济发展落后，社会发育程度较低。据中国有关

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部门统计，到1994年，少数民族贫困地区主要分布在中国的西部，涉

及5个自治区、20个自治州、49个自治县。全国348个少数民族自治县

中有257个被列为国家重点扶持贫困县。针对这一情况，中国政府十分

重视少数民族贫困地区的扶贫开发工作，在政策、措施方面给予了重

点倾斜和特殊照顾。

特殊照顾，提高标准，扩大对少数民族地区的扶持范围。1986年

国家重点扶持贫困县标准为1985年农民人均收入低于150元，而民族自

治地方县的标准则放宽到低于200元。对于牧区和半农半牧区的少数民

族贫困县(旗)，扶持标准分别为1984年至1986年三年平均农牧民人均

收入低于300元和200元。1994年确定国家重点扶持贫困县时，也对少

数民族地区给予了特殊照顾，在全国592个国家重点扶持贫困县中，少

数民族贫困县有257个，占43.4%。

中央资金重点向少数民族地区倾斜。为加大对少数民族地区的扶

持力度，不仅扶贫资金的分配重点向西藏等五个自治区以及云南、贵

州、青海等少数民族人口较多的西部省份倾斜，而且还专门安排"少数

民族发展资金"等专项资金，解决少数民族和民族地区的特殊困难和问

题。据统计，从1994年到2000年，国家共向内蒙古、广西、西藏、宁

夏、新疆五个自治区和贵州、云南、青海三个少数民族人口较多的省

投入资金432.53亿元，占全国总投资的38.4％。其中，财政资金194.15

亿元（含以工代赈资金127.22亿元），占全国的40％；信贷资金238.38

亿元，占全国的37.8％。在西藏，近六年来，国家和地方政府先后投

入资金12.2亿元，实施了多个扶贫开发建设项目。

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经过全社会各方面的共同努力，特别是少数民族地区广大干部群

众的艰苦奋斗，中国少数民族贫困地区扶贫开发工作取得了明显成效：

--贫困人口大幅度减少，贫困发生率大幅度下降。据统计，全国五个

自治区和三个少数民族人口较多的省，贫困人口由1995年的2086万人

下降到1999年的1185万人，四年减少了901万人，贫困发生率由1995

年的15.6%下降到1999年的8.7%，下降了6.9个百分点。西藏实施"八七

"扶贫攻坚计划以来，由于政府采取了一系列有针对性的特殊扶贫开发

和救助措施，使西藏农村牧区长期贫困状况发生根本性变化，贫困人

口由二十世纪九十年代初期的48万人减少到目前的7万多人。

--农民收入快速增长，生活条件得到改善。五个自治区和三个少

数民族人口较多的省的232个国家重点扶持贫困县，农民人均纯收入从

1995年的630元增加到1998年的1189元，增长88.7%，高于592个国家重

点扶持贫困县平均增长水平28.7个百分点。从1994年到1999年，广西

49个贫困县农民人均纯收入由606元上升到1836元，人均粮食产量由

310公斤上升到380公斤，在全国民族地区率先实现"八七"扶贫攻坚目

标。到2000年底，国家在西藏重点扶持的18个贫困县农牧民人均纯收

入达1316元，已接近全国平均水平。新疆牧区牧民定居半定居比例由

1994年的49.5%上升到1999年的80％。

--基础设施明显改善，社会事业不断发展。据不完全统计，从1994

年到1999年，五个自治区和三个少数民族人口较多的省，共解决了

2163.5万人、2934.7万头大牲畜的饮水困难；新增基本农田2626.5万

亩，围栏草场672万亩；修建县、乡、村公路6.75万公里。到1999年底，

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广西全区实现了乡乡通公路，49个贫困县中95％的村通了汽车，全区

95％的村通了电并基本实现通电视，85％的村通了电话。少数民族贫

困地区教育、卫生等各项社会事业也得到了较快的发展。

残疾人扶贫

残疾人是一个特殊而困难的社会群体。中国现有6000多万残疾人，

约占总人口的5％，其中80％生活在农村。他们当中有相当数量因自身

残疾的影响以及外界环境的障碍，生活处于贫困状态。据调查测算，

1992年全国有贫困残疾人约2000万。在农村的贫困残疾人中，30％生

活在592个国定贫困县。中国政府历来重视和关心残疾人扶贫工作，采

取了一系列有效措施：

--将残疾人扶贫作为一项重要内容列入国家扶贫计划，统筹安

排，统一组织，同步实施。经中国政府批准的《中国残疾人事业"八五

"计划纲要》和《中国残疾人事业"九五"计划纲要》，都有残疾人扶贫

配套实施方案。1998年国家专门制定《残疾人扶贫攻坚计划（1998-2000

年）》，确定残疾人扶贫的目标、任务、途径、措施、政策，对残疾人

扶贫工作进行全面部署。地方各级政府也将残疾人作为重点扶持对象，

制定本地残疾人扶贫攻坚计划，组织各有关部门规划和实施项目，落

实责任，并在人力、财力、物力等方面给予大力支持。

--安排专项贷款，开展残疾人扶贫。从1992年起，国家设立康复

扶贫专项贷款，对贫困残疾人予以扶持。到2000年，累计投放贷款26

亿元。近年来，各地还大力推广小额信贷扶贫到户、到人，将小额信

贷作为残疾人扶贫的主要方式。河南、贵州、内蒙古、云南、黑龙江

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等15个省（自治区、直辖市）在残疾人专项扶贫中，推行小额信贷的

比例已超过70%。

--加强基层残联扶贫服务体系建设，为农村残疾人提供及时、有

效的服务。1998年3月国务院残疾人工作协调委员会作出了《关于加强

基层残联建设的决定》。国务院扶贫办等六部门还制定了《农村残疾人

扶贫开发实施办法（1998-2000年）》，对加强基层残联服务体系建设提

出要求。经过几年的努力，到2000年底，全国已建立县级残疾人服务

社2238个，占县（市、区）总数的80.2%；乡镇残疾人服务社28427个，

占乡镇总数的60%，初步形成了农村基层残疾人扶贫服务体系，为残疾

人扶贫工作提供了重要的组织保障。

--选择适合残疾人特点的扶贫开发项目和方式。针对残疾人参加

生产劳动有很多困难，残疾人扶贫开发的重点是扶持有助于直接解决

农村贫困残疾人温饱问题的种植业、养植业、手工业和家庭副业；选

择适合当地市场经济发展需要，与地方支柱产业相配套，兼顾残疾人

特点的项目；选择资金覆盖面大、效益到户率高、与直接提高贫困残

疾人收入有密切联系的项目。

经过努力，中国贫困残疾人口数量明显减少，近十年有1000万人

解决了温饱，到2000年底贫困残疾人口下降到979万人。

妇女扶贫

中国政府十分重视农村妇女脱困问题，1994年《国家八七扶贫攻

坚计划》明确提出，要进一步动员贫困地区妇女积极参与脱贫行动。

近年来，在各级政府和有关组织的支持和带动下，农村贫困地区妇女

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积极参加"双学双比"（学文化、学技术，比成绩、比贡献）活动，众

多妇女脱盲，一些妇女接受了实用技术培训并获得农民技术员职称，

成为贫困地区依靠科技发展生产的带头人。中国最大的妇女组织--中

华全国妇女联合会，通过建立扶贫联系点、联系户，开展文化技术培

训和小额信贷，组织贫困地区妇女劳务输出、手拉手互助，以及兴办

妇女扶贫项目等多种形式，先后帮助347万贫困妇女脱贫致富。

国家广泛动员社会力量，关注贫困妇女，支持各种帮助贫困地区

妇女的社会救济活动。如救助贫困母亲的"幸福工程"、专门资助贫困

地区失学女童的"春蕾计划"、援助西部缺水地区妇女的"母亲水窖工程

"等，为加快农村妇女脱困发挥了积极作用。截止到2000年5月，"幸福

工程"已投入资金1.45亿元，救助107472人，受惠人口达48.3万人。到

2000年7月，"春蕾计划"共集资3.3亿元，使105万失学女童重返学校。

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