贵州省“十二五”扶贫开发规划

贵州省“十二五”扶贫开发规划

前 言

进入新世纪以来，贵州各级党委、政府和广大干部群众，认真贯

彻落实《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》和中央有关扶贫

开发的方针政策，把‚三农‛工作作为全省工作的重中之重、扶贫开

发作为‚三农‛工作的重中之重，坚持开发式扶贫方针，以整村推进、

劳动力转移培训和产业化扶贫为重点，充分利用各级财政扶贫资金、

部门资金和社会帮扶资金，努力改善贫困地区农村生产生活条件，提

高贫困人口基本素质，增加农民收入，扶贫开发工作取得了显著成效。

但是，作为我国西部多民族聚居、贫困问题最突出的欠发达省份，贵

州贫困人口分布广，老、少、穷集中连片，贫困问题和石漠化问题、

民族地区发展问题相互交织，制约贫困地区和贫困人口发展的深层次矛

盾依然存在，扶贫开发任务十分艰巨繁重。扶贫开发已成为事关2020

年我省能否基本消除贫困，能否缩小发展差距，能否与全国同步实现全

面小康目标的政治性、全局性和战略性问题。

当前，我国扶贫开发已经从以解决温饱为主要任务的阶段转入巩

固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发

展差距的新阶段，农村居民的生存和温饱问题得到基本解决，扶贫开

发形势和任务发生了重大变化。贵州要实现到2015年贫困人口比

2010年减少一半、2020年稳定实现扶贫对象‚不愁吃、不愁穿，保

障其义务教育、基本医疗和住房‛的奋斗目标，让广大人民群众共享

改革发展成果，迫切需要适应新形势、新任务，立足我省经济社会发

展的阶段性特征，以更大的决心、更强的力度、更有效的举措，抓住

i

发展‚慢‛这一主要矛盾，围绕‚加速发展、加快转型、推动跨越‛

的主基调和实现又好又快、更好更快发展的目标，把扶贫开发摆在经

济社会发展的大背景中通盘考虑、统筹推进，坚持‚把‘三农’工作

作为全省工作的重中之重、把扶贫开发作为‘三农’工作的重中之重、

把农民增收作为‘三农’工作和扶贫开发工作的重中之重‛的战略思

路，结合实际，因地制宜，不断探索扶贫开发的新途径、新方式，促

进开发扶贫与救助扶贫有效衔接、专项扶贫和行业扶贫有机结合、资

源利用和生态环境保护相互协调、扶贫开发与计划生育相互促进，举

全省之力向贫困发起总攻，力求在较短的时间内取得实质性突破。

为此，‚十二五‛时期贵州必须高举‚发展、团结、奋斗‛三面

旗臶，发扬‚不怕困难、艰苦奋斗、攻坚克难、永不退缩‛的贵州精

神和‚开放创新、团结奋进‛的贵州时代精神，抢抓国家实施新一轮

扶贫开发纲要、第二轮西部大开发战略的历史机遇，按照‚大扶贫‛

的理念和统筹城乡协调发展的要求，围绕‚改善条件、提高素质、创

造机会‛，大胆探索、理清思路、强化措施，着力推进集中连片特困

地区扶贫攻坚，将农村扶贫这一最大的民生工作落到实处，切实解决

制约贫困地区发展的突出矛盾和问题，推进全省扶贫开发工作迈上新

台阶、实现新跨越，努力把我省打造成为全国扶贫开发攻坚的示范区。

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目 录

第一章 主要成效与经验

................................. 3

第一节 主要成效 ...................................... 3

第二节 基本经验 ...................................... 6

第二章 面临的形势

...................................... 9

第一节 机遇和有利条件 ................................ 9

第二节 挑战与困难 ................................... 13

第三章 总体思路与发展目标

............................ 15

第一节 范围与对象 ................................... 15

第二节 总体思路 ..................................... 16

第三节 基本原则 ..................................... 17

第四节 发展目标 ..................................... 19

第四章 重点任务

....................................... 21

第一节 大力实施‚少生快富工程‛ ..................... 21

第二节 大力实施‚产业扶贫致富工程‛ ................. 24

第三节 大力实施培训、转移就业、创业工程 ............. 28

第四节 大力实施‚三个一细胞扶贫工程‛ ............... 31

第五节 大力实施‚公共服务均等化推进工程‛ ........... 32

第五章 “三大区域”扶贫攻坚

.......................... 38

第一节 ‚三大区域‛基本情况 ......................... 38

第二节 强力推进区域性基础设施建设 ................... 41

第三节 大力培育区域性主导产业 ....................... 42

i

第四节 加强区域生态建设与环境保护 ................... 46

第五节 大力营造良好的区域发展环境 ................... 47

第六节 加大农村贫困家庭教育扶助力度 ................. 47

第六章 保障措施

....................................... 48

第一节 切实加强对扶贫工作的领导 ..................... 48

第二节 抓好‚两项制度‛的有效衔接 ................... 49

第三节 大力推进区域连片开发 ......................... 49

第四节 加大投入力度，强化扶贫项目和扶贫资金监管 ..... 51

第五节 完善扶贫开发机制，推进实施‚大扶贫‛战略 ..... 52

第六节 加强产业化扶贫支撑平台建设 ................... 52

第七节 大力实施‚扶贫样板‛工程 ..................... 54

第八节 加强贫困地区基层组织和干部队伍建设 ........... 54

第九节 建立健全贫困动态监测及绩效考评制度 .......... 545

附件：

图1：贵州省集中连片特殊类型贫困区域分布图………………57

图2：贵州省国家扶贫开发工作重点县分布图…………………58

图3：贵州省产业化扶贫主导产业建设布局图…………………59

表1：贵州省扶贫开发规划（2011-2015年）重点项目

实施进度安排表………………………………………60

表2：贵州省扶贫开发规划（2011-2015年）投资估算

汇总表…………………………………………………65

表3：贵州省贫困人口基本情况及减贫进度安排表……………69

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贵州省“十二五”扶贫开发规划

‚十二五‛时期，是我省深入实施西部大开发战略、加快实现经

济社会发展历史性跨越、向全面建设小康社会迈进的关键时期，是扎

实推进新阶段扶贫开发、基本消除绝对贫困现象和缓解发展差距、大

力构建社会主义和谐社会的攻坚阶段。为加强对我省‚十二五‛扶贫

开发工作的指导，推进全省扶贫开发工作迈上新台阶、实现新跨越，

根据《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》、《中共贵州省委、

贵州省人民政府关于贯彻落实<中国农村扶贫开发纲要（2011-2020

年）>的实施意见》和《贵州省国民经济和社会发展第十二个五年规

划纲要》，编制《贵州省‚十二五‛扶贫开发规划》。

第一章 主要成效与经验

‚十一五‛时期，贵州各级党委、政府坚持把‚三农‛工作作为

全省工作的重中之重，将扶贫开发作为‚三农‛工作的重中之重，始

终坚持‚三个三‛的扶贫开发基本思路，扎实推进新阶段扶贫开发工

作，全省扶贫开发工作取得了显著成效，并积累了一系列成功经验。

第一节 主要成效

（一）农村贫困人口大幅度下降

采取‚开发式、救助式、搬迁式‛三类扶贫措施，分类扶持不同

贫困群体，农村贫困人口在扶贫标准不断上调的情况下持续减少。

2005年末，全省有农村贫困人口777.7万人。2007年7月建立农村

3

居民最低生活保障制度，将255万贫困人口纳入低保。2008年底，

国家将绝对贫困标准与低收入标准合二为一，并将扶贫工作标准上调

到1196元，全省农村贫困人口585万人。2010年底，扶贫工作标准

提高到1274元，农村贫困人口418.0万人，比2005年减少了359.7

万人，贫困发生率从23.9%下降到12.1%。

（二）生产生活条件和社会事业显著改善

坚持以国家扶贫开发工作重点县为重点，加强贫困地区基础设施

建设，大力发展社会事业。‚十一五‛期间，全省新增基本农田75.7

万亩，新增有效灌溉面积725万亩，有效灌溉面积达到1793万亩，

人均有效灌溉面积从2005年的0.38亩提高到0.64亩。新增解决1060

万农村人口的饮水安全问题。全省建成通乡（镇）油路10403公里，

通村公路74493公里，实现96.9％的乡镇通油（水泥）路，96.7％

的建制村通公路，分别比2005年提高35.2和9.7个百分点。解决了

无电村和无电户的用电问题。完成农村危房改造60.17万户。‚两基‛

工作通过国检，‚普九‛人口覆盖率达到100%。实现农村医疗点的

村级全覆盖，新型农村合作医疗参合农民3029.17万人，参合率达到

96.28%，比2005年提高32.57个百分点。新型农村社会养老保险试

点工作取得新成绩，参保人数达到223.72万人。农村居民最低生活

保障制度全面建立，534万农村困难群众纳入低保，平均保障标准由

2007年的742.5元提高到1186元。

（三）贫困人口收入快速增长

以农民增收为核心，重点实施了草地生态畜牧业产业化科技扶贫

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项目，试点县从2007年的20个增加到2010年的43个，项目户人均

收入4432元。启动了蔬菜、油茶、果、药、竹等产业化扶贫项目，

帮助贫困户发展了一批特色种养业基地。‚十一五‛期间，利用3900

万元财政扶贫贴息资金，撬动了16亿元信贷资金扶持245家从事农

产品加工和销售的龙头企业，带动近30万户贫困群众增收。实施‚雨

露计划‛，完成贫困地区农村劳动力转移培训58.71万人，转移就业

49.32万人。全省农民人均纯收入从2005年末的1877元增加到2010

年的3472元，其中50个国家扶贫开发工作重点县农民人均纯收入从

1641元增加到3105元，年均增长13.6%，增幅高于全省平均水平。

（四）生态环境建设成效显著

实施生态环境建设工程，改善贫困地区生态环境。‚十一五‛时

期，全省完成造林面积38.93万公顷，封山育林面积66.53万公顷，

森林覆盖率从2005年的34.9%提高到2009年的40.52%。2008年在

55个县启动石漠化综合治理试点工作，试点三年来共完成石漠化综

合治理面积5549平方公里。2010年全省自然保护区96.02万公顷，

占国土面积的5.5%。2007年启动农村清洁示范工程，四年共建设农

村清洁工程示范村150个，项目区农民人均增收300元以上。

2006-2010年对31291户/133100人实施了易地搬迁扶贫，促进了迁

出区的生态保护与恢复。

（五）‚大扶贫‛格局基本形成

在做好专项扶贫、行业扶贫的基础上，大力推进社会扶贫，基本

形成了专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫有机结合的‚大扶贫‛格局。

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深圳、宁波、大连、青岛四个对口帮扶城市，通过提供帮扶资金和物

资，实施了一大批帮扶项目，增强了贫困地区发展能力。23个中直

单位在定点扶贫39个扶贫开发工作重点县时，帮助当地解决发展中

存在的关键问题，选派得力干部到贫困地区蹲点挂职，帮助当地理清

经济发展思路，引进资金、技术和项目。省地县机关单位共派出近

10万名干部下乡开展定点扶贫工作，筹措资金组织实施各类扶贫项

目。2010年以省委常委和副省长联系的19个定点帮扶乡镇为重点，

开展3年为一周期的集团帮扶。开展外资扶贫，积极组织实施日本政

府贷款贵州环境与社会发展项目，顺利完成福特基金会环保与扶贫合

作试验示范项目。

第二节 基本经验

（一）各级党委政府高度重视扶贫开发工作

坚持把‚三农‛工作作为全省工作的重中之重、扶贫开发作为‚三

农‛工作的重中之重，加强对扶贫开发工作的领导，各级政府成立了

由党政主要领导任组长、相关单位领导为成员的扶贫开发领导小组，

各贫困乡镇建立了扶贫工作站，统筹协调扶贫工作。建立和完善了扶

贫工作责任制，如‚党政一把手负总责‛、‚分级管理、各负其责‛、

‚机关单位定点挂钩扶贫‛、‚领导干部扶贫联系点‛等，使扶贫开

发工作真正落到实处。在工作措施上，各级各部门出台了一系列有关

扶贫开发工作的政策措施和规章制度，逐年加大对贫困地区的转移支

付力度及财政扶贫资金的投入，积极动员全社会参与扶贫开发工作。

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（二）坚持‚三个三‛的扶贫开发基本思路

采取‚开发式、救助式、搬迁式‛三种扶贫方式，对贫困人口进

行分类扶持。围绕‚改善基本生产生活条件、拓宽基本增收门路、提

高基本素质‛三个基本问题，帮助贫困群众增强自我发展能力。抓好

‚整村推进、劳动力转移培训、产业化扶贫‛三项重点工作，全面推

进扶贫开发工作。围绕‚三个三‛扶贫开发思路，坚持突出重点，按

贫困程度将934个扶贫开发重点乡镇、13973个重点村划分为一、二、

三类，在扶贫工作中先难后易，渐次推进。重点抓好水、电、路、沼

气、通讯‚五通‛工程，开展‚百乡千村‛扶贫工程，稳步推进产业

化扶贫，实施‚雨露计划‛，提高了扶贫开发工作的针对性和有效性。

（三）积极探索符合贵州实际的扶贫开发新路

坚持扶贫开发与生态建设、石漠化治理相结合，按照‚绿色生态、

立体发展；调整结构、种养结合；一业为主、多品共生；以短养长，

滚动发展‛的思路，探索出了林牧结合、林药结合、林薯结合、林菜

结合、林草结合、林果结合等山地农业扶贫开发模式。推广‚晴隆模

式‛，扩大草地生态畜牧业试点县，43个试点县中有37个县在55

个石漠化综合治理县之列，促进生态建设、石漠化综合治理、农民增

收‚三位一体‛。推出了‚整合资源、连片开发‛、改‚整村推进‛

为‚整乡推进‛的‚印江经验‛。针对自然灾害频繁的省情，坚持‚灾

后恢复重建尤其是生产发展优先‛的原则，促进扶贫开发与防灾减灾

救灾相结合。

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（四）创新扶贫开发机制推进扶贫开发工作

创新资金整合机制，抓住财政支农资金整合试点的改革契机，20

个试点县遵循‚渠道不乱、用途不变、统筹安排、各负其责、各记其

功‛的原则，整合各类资金；在整村推进基础上，开展‚县为单位、

整合资金、整村推进、连片开发‛试点，推进整乡数乡区域连片开发。

实行‚规划先行、主体明晰、谁积极支持谁‛的‚竞争入围‛机制，

实施以‚市场取向、效益优先、结果导向‛为核心的‚以奖代补‛产

业化项目和以‚省级领导联系、责任部门负责、社会力量参与‛为主

要内容的‚样板先行‛的社会集团帮扶项目。推行‚源头控制、程序

规范、行为遏制、下管一级、全程监控‛的资金监管机制，强化扶贫

资金监管。

（五）强化贫困人口在扶贫开发中的主体地位

重视贫困人口参与，坚持扶贫项目到村、扶持到户，强化贫困人

口在扶贫开发中的主体地位。在整村推进中，运用参与式理念动员广

大群众直接参与村级扶贫规划的制定和实施。在产业化扶贫中，让受

益群众全程参与产业化项目的规划、实施、验收、监督和管理。在实

施‚雨露计划‛中，充分尊重贫困农民的需求，采取适合贫困农民的

培训方式，根据需求差异分别实施初级技工培训、普通农民工培训和

农业产业化培训等，并根据他们的意愿帮助转产转业。农民主体地位

的增强，提高了贫困群众参与扶贫开发的主动性和积极性，提高了扶

贫开发的效果。

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（六）广泛动员社会力量参与，优化整合扶贫资源

坚持党政主导，实行专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫有机结合，

大力推进集团帮扶，优化整合扶贫资源。专项扶贫主要瞄准重点区域

和贫困农户，以整乡（村）推进为基础，以整县脱贫为目标，重点培

育贫困地区主导产业和提高贫困人口综合素质和发展能力。行业扶贫

着眼于资源整合，着力解决贫困地区基础设施滞后、产业基础薄弱、

公共服务能力不足等制约发展的瓶颈问题。社会扶贫致力做好4个对

口帮扶城市和中直定点扶贫单位的协调服务工作，重点加强经贸协

作、产业发展、劳务输出和人才培训等方面的帮扶。加大省地县党建

扶贫工作力度，按照‚党政领导、部门负责、群众主体、社会参与‛

的思路，本着‚定点到乡、帮扶到村‛的原则，开展集团帮扶。积极

做好外资扶贫工作和发动社会各界向贫困地区、贫困群众捐款捐物。

第二章 面临的形势

‚十二五‛时期，是我省加速发展、加快转型、推动跨越的重要

战略机遇期，扶贫开发面临新的机遇和挑战。

第一节 机遇和有利条件

随着社会主义新农村建设的深入推进、西部大开发战略的深入实

施，以及以人为本、关注民生执政理念的持续落实，‚十二五‛期间

我省做好扶贫开发工作具有良好的历史机遇和政策环境。

（一）党中央、国务院和省委、省政府高度重视扶贫开发工作

党中央、国务院始终把稳定解决扶贫对象温饱、尽快实现脱贫致

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富作为首要任务，制定了新一轮的农村扶贫开发纲要，强调要‚提高

扶贫标准，加大投入力度，把连片特困地区作为主战场‛，‚必须以更

大的决心、更强的力度、更有效的举措，打好新一轮扶贫开发攻坚战，

确保全国人民共同实现全面小康‛，为新时期扶贫开发明确了方向和

奋斗目标。贵州省委、省政府高度重视农村扶贫开发，决定将省扶贫

办升格为省政府直属的正厅级机构，加强对全省扶贫开发工作的领导

和协调，强调把‚三农‛工作作为全省工作的重中之重、扶贫开发作

为‚三农‛工作的重中之重、农民增收作为‚三农‛工作和扶贫开发

工作的重中之重，并将‚扶贫脱贫攻坚工程‛列为‚十二五‛期间‚十

大民生工程‛之首，为新时期扶贫开发提供了强有力的组织和制度保

障。

（二）宏观政策环境有利于扶贫开发的深入实施

党中央、国务院明确提出到2015年贫困人口比2010年减少一半、

2020年稳定实现扶贫对象‚两不愁三保障‛的奋斗目标，制定了新

的十年农村扶贫纲要和实施新一轮西部大开发战略的意见，并把集中

连片特殊困难地区作为扶持重点，西部地区特别是经济社会发展滞

后、扶贫攻坚任务繁重的贵州，‚十二五‛时期将是我国扶贫开发攻

坚的主战场，农村扶贫开发将会得到国家在资金、政策等方面的重点

倾斜。同时，随着新的扶贫标准的施行，扶贫政策覆盖范围扩大，国

家对扶贫开发的投入将进一步加大。社会主义新农村建设的持续推

进，国家将进一步加大对农村特别是贫困地区农村的投资和政策支持

力度，促进基础设施和基本公共服务向农村延伸，有利于贫困农户的

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脱贫致富。国家实施扩大内需方针，‚三农‛成为投入的战略重点之

一，将有助于扶贫工作的深入开展。

（三）贫困地区基础条件不断改善，自我发展能力明显增强

‚十一五‛以来，贵州各级党委、政府紧紧围绕‚改善基本生产

生活条件、拓宽基本增收门路、提高基本素质‛三个基本问题，加大

资金投入和整合力度，着力抓好‚整村推进、产业化扶贫、劳动力转

移培训‛三个重点工作，切实增强贫困地区和贫困群众的自我发展能

力。目前，我省贫困地区生产生活条件已经有了较大幅度的改善，特

别是交通、水利等基础设施‚瓶颈‛制约正在逐步打破，扶贫开发的

基础条件更加坚实，加上农村贫困人口生产技能和素质不断提高、农

户经营观念逐步转变、市场意识不断增强，为贫困地区加快发展、贫

困人口加快脱贫致富步伐创造了条件。

（四）扶贫开发思路更加清晰，符合各地特点的扶贫开发模式基

本建立

在坚持‚三个三‛的扶贫开发思路的基础上，经过多年的探索和

实践，形成了扶贫开发与农村居民最低生活保障制度有效衔接，以控

制贫困地区人口过快增长、提高贫困地区出生人口素质、完善农村计

生家庭奖励扶助制度的公共卫生和人口服务管理为主体，以增强贫困

地区自我发展能力的产业化扶贫和农村劳动力转移培训为主要内容，

以实现局部地区分散贫困农户脱贫致富的‚三个一细胞扶贫工程‛，

以及以改善贫困地区农村居民生产生活环境和条件、发展贫困地区农

村科教文卫保计生等社会事业为重要补充的扶贫开发工作新格局，适

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应新形势的扶贫工作思路进一步明确。初步总结出了符合贵州各地特

点的扶贫开发模式，如‚晴隆模式‛、‚印江经验‛、‚长顺做法‛和乡

村旅游扶贫模式等，为深入推进我省扶贫开发工作积累了宝贵经验。

（五）产业结构调整加快推进，工业化、城镇化加快发展

以市场为导向，发挥区域资源优势，大力发展草地生态畜牧业、

无公害蔬菜、马铃薯、特色林果、油茶、中药材等，推进区域农业结

构调整，培育壮大了一批区域特色优势产业，成为今后贫困农户增加

收入脱贫致富的主要渠道。围绕特色优势产业，大力扶持特色优势农

产品加工、流通企业的发展，培育和壮大了一批特色农业产业化经营

龙头企业，进一步推动了农业结构调整、提升了产业扶贫的层次和水

平。工业结构调整不断优化，一个以优势资源为基础，特色优势产业

为依托、支柱产业为支撑、高新技术产业为先导，符合省情的特色工

业体系逐步形成，工业化进程明显加快。以自然生态、民族文化、乡

村旅游、红色旅游和休闲度假旅游为重点的旅游业跨越式发展，成为

贫困地区新的经济增长点和贫困农户增加收入的重要来源。随着产业

结构调整，特色优势农产品企业和工业企业的集群发展，工业化发展

加速，城镇化发展加快，为我省实施‚工业反哺农业‛、‚城市带动农

村‛战略，大力扶持和带动贫困地区经济社会发展奠定了良好基础。

（六）体制机制不断完善，扶贫攻坚合力基本形成

坚持‚政府主导、分级负责‛，‚部门协作、合力推进‛，‚社会帮

扶、共同致富‛，完善扶贫开发体制机制，初步构建起了专项扶贫、

行业扶贫和社会扶贫有机结合的‚大扶贫‛格局。‚大扶贫‛格局的

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构建，形成了全社会共同关心和帮助贫困地区和贫困人口的良好氛

围，搭建起了政府部门、企业和社会各界广泛参与扶贫的合作平台，

有助于整合和协调扶贫开发的各种资源和力量，聚集社会各界大量的

资金和技术资源，不断加大扶贫开发的投入力度，创新和完善扶贫开

发的方式方法，形成扶贫攻坚的强大合力，推动今后我省扶贫开发的

深入实施。

第二节 挑战与困难

（一）农村贫困面大，贫困程度深

自2000年以来，虽然全省农村贫困人口在持续减少，但占全国

农村贫困人口总数的比重持续攀升。按国家现行扶贫工作标准，2010

年末全省农村贫困人口高达418.0万人，农村贫困发生率高达12.1%，

比全国平均水平高出9.3个百分点；农村贫困人口占全国贫困人口的

15.55%，分别比2000年的9.25%、2005年的11.40%上升了6.30和

4.15个百分点，是全国农村贫困人口最多、所占比重最高的省份。

2011年扶贫标准提高到2300元后，我省农村贫困人口规模达到1149

万人，农村贫困人口数量、贫困人口占全国贫困人口的比重和贫困发

生率都居于全国前列。

（二）致贫返贫成因复杂，扶贫攻坚难度大

我省贫困人口大多居住在深山区、石山区、边远山区、高寒山区、

革命老区、地方病多发区和少数民族聚居区，且95%左右集中分布在

地处武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区三大集中连片特殊困难地

区的66个县（区、市），贫困问题与石漠化问题、民族地区发展问

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题相互交织。这些地区生态环境脆弱、自然灾害频繁，土地资源、水

资源等农业资源不足，农村交通、农田水利等农业生产条件差，农村

教育、医疗卫生等社会公共设施落后，农村市场发育不足，农村贫困

人口自身素质较差，自我发展能力较弱，致贫因素复杂，并且因灾、

因病或因市场风险的返贫压力大。这些因素相互交织，制约了我省扶

贫开发的进程，减贫速度趋缓、扶贫攻坚难度增大。

（三）贫困人口收入水平低，差距大

‚十一五‛以来，我省贫困人口人均收入实现了快速增长，但贫

困人口的总体收入水平低，区域、城乡和农户间差距大。2010年全

省农民人均纯收入3472元，城乡居民收入比仍高达4.1︰1，远远高

于同年全国3.2︰1的平均水平。黔东南、黔南、黔西南三个民族自

治州农民人均收入与全省平均水平的差距，由2001年的71元扩大到

2010年的200多元，与全国30个州的平均水平的差距，由2001年

的2.5元扩大到2010年的500多元。全省50个国家扶贫开发工作重

点县农民人均纯收入3105元，仅相当于全省平均水平的89.4%，而

且贫困县之间农民人均纯收入差距较大，重点县中最高收入县与最低

收入县之间的绝对差距由2005年的473元扩大到2010年的1102元。

（四）农村公共服务滞后，城乡差距十分突出

‚十一五‛以来，我省以农村交通、饮水安全、农村环境、医疗

卫生、文化教育、社会保障、广播电视等为主要内容的农村公共服务

建设步伐明显加快，成效显著。但从总体上看，我省农村基本公共服

务历史欠账多，发展缓慢，区域差距和城乡差距依然十分突出，制约

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我省贫困地区发展的基础设施瓶颈依然存在。全省还有部分乡镇不通

油路、部分建制村不通公路，偏远贫困乡村行路难、上学难的问题仍

然没有从根本上得到解决。全省还有22.36%贫困村未通自来水，

1299.8万农村贫困人口存在饮水安全问题。有13.4%和8.7%的贫困

人口不能收听、收看广播、电视。已经建设完成的教育、卫生设施质

量不高，服务水平较低。

（五）扶贫投入水平低，投入与需求的矛盾大

随着国家一系列强农惠农政策的出台，中央和省级财政逐年加大

了对扶贫开发的投入，但中央补助我省扶贫资金的份额不足，2010

年仅占全国扶贫资金总额的8.7%，与占全国15.55%的贫困人口差距

较大，加上我省财力薄弱，投入有限，总体上扶贫开发投入水平较低，

投入与需求的矛盾较大。据测算，我省实施整村推进，每个贫困村需

投入资金300万元左右才能取得较好效果，而全省目前平均每村只能

投入50万元，扶贫资金缺口较大，且延缓了整村推进扶贫进程，2010

年底全省尚有4094个贫困村未实施整村推进。扶贫标准提高到2300

元后，我省需要进行扶贫的贫困人口将大幅度增加，扶贫资金缺口大

的问题将更加突出。

第三章 总体思路与发展目标

第一节 范围与对象

（一）扶贫开发范围

‚十二五‛期间，我省扶贫开发工作以武陵山区、乌蒙山区、滇

15

桂黔石漠化区等集中连片特殊困难地区的65个县（区、市）作为主

战场，以50个国家扶贫开发工作重点县为优先区域。扶贫开发范围

具体包括50个国家扶贫开发工作重点县的全部乡镇村和33个有扶贫

开发任务的县（区、市）的贫困乡镇村。在坚持整村推进的同时，积

极推动整村推进向整乡推进、整县推进转变，促进区域连片开发。

（二）扶贫开发对象

‚十二五‛期间，我省农村扶贫开发的主要对象是家庭人均纯收

入低于国家扶贫标准且具有劳动能力的农村贫困人口。即在区分不同

贫困类型的基础上，结合贫困群众差异化的扶贫政策需求，采取针对

性的扶贫措施，对贫困人口全面实施扶贫政策。对有劳动能力的贫困

人口实行开发式扶贫，对缺乏生存条件地区的贫困人口实行扶贫生态

移民和劳动力培训转移扶贫，对因灾因病等陷入暂时性贫困的人口提

供救济帮助，对丧失劳动能力的贫困人口主要通过建立健全救助保障

制度加以解决。对不在产业扶贫项目区的分散的贫困农户，实施‚一

户一策‛的扶贫政策。

第二节 总体思路

高举中国特色社会主义伟大旗臶，以邓小平理论和‚三个代表‛

重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，抢抓国家实施新一轮西

部大开发和新十年扶贫开发纲要的战略机遇，牢牢把握‚加速发展、

加快转型、推动跨越‛的主基调，突出‚工业强省、城镇化带动‛两

大主导战略，按照‚用工业化致富农民、城镇化带动农村、产业化提

升农业‛、‚在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化‛的总

16

体要求，围绕到2015年贫困人口数量比2010年减半、到2020年稳

定实现扶贫对象‚两不愁三保障‛、国家扶贫开发重点县农民人均纯

收入增幅高于全省农民人均纯收入平均增幅2个百分点以上，基本公

共服务主要领域平均指标达到2010年省内先进地区水平‚四大战略

目标‛，坚持开发式扶贫方针，坚持三个‚重中之重‛的战略思想，

坚持把扶贫开发作为第一民生工程，以武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔

石漠化区等集中连片特殊困难地区的65个县（区、市）为主战场，

以50个国家扶贫开发重点县为优先区域，以934个贫困乡镇为工作

重点，把稳定解决扶贫对象温饱、尽快实现脱贫致富作为首要任务，

创新体制机制，完善政策体系，大力推进专项扶贫、行业扶贫和社会

扶贫，着力实施以少生快富工程、产业扶贫致富工程、劳动力培训转

移就业创业工程、‚三个一细胞‛工程和基本公共服务均等化推进工

程为重要内容的‚一体两翼‛扶贫开发战略，打好新一轮扶贫开发攻

坚战，推动我省扶贫开发工作迈上新台阶、实现新跨越，促进全省经

济社会又好又快、更好更快发展，努力把我省打造成为全国扶贫开发

攻坚的示范区。

第三节 基本原则

（一）坚持扶贫开发与农村居民最低生活保障制度‚两轮驱动‛

坚持开发式扶贫方针，区分不同贫困类型，采取针对性的扶贫方

式，把社会保障作为解决温饱的基本手段，把扶贫开发作为脱贫致富

的根本途径，努力实现农村居民最低生活保障制度和扶贫开发政策有

效衔接，实现扶贫工作全覆盖，确保全体贫困人口共享改革发展成果。

17

（二）坚持‚突出重点、分类指导，整体推进、讲求实效‛

根据不同区域特点、发展条件和贫困人口状况，以增加贫困人口

收入、增强贫困人口自我发展能力为重点，明确主攻方向，实施分类

指导，集中力量解决重点难点问题。坚持规模推进、连片开发，因地

制宜安排项目布局和投资计划，提高扶贫开发的整体效益。

（三）坚持基础设施建设、产业发展与劳动力转移相结合

以促进产业发展、增强造血功能为重点，整合扶贫及各类涉农资

源，加强配套基础设施建设和劳动力技能培训，着力改善贫困地区发

展环境和条件，提高贫困人口素质，创造就业岗位，促进基础设施建

设、产业发展与劳动力转移的有机统一。

（四）坚持瞄准重点地区和瞄准贫困人口同步推进

在以集中连片特殊困难地区、国家扶贫工作重点县为扶持重点的

同时，把让贫困农户和贫困人口直接受益作为实施新时期扶贫开发项

目的着力点，提高各项扶贫措施的针对性，切实把农村扶贫这一最大

的民生工作落到实处。

（五）坚持政府主导、社会参与，推进实施‚大扶贫‛战略

适应扶贫开发综合、攻坚、持久的特点，落实‚三个重中之重‛

的战略思想，在进一步强化扶贫开发政府主导、分级负责的基础上，

动员和鼓励社会各界通过多种形式参与扶贫开发，促进专项扶贫、行

业扶贫和社会扶贫的有机结合，着力构建各方联动、合力推进的大扶

贫格局。

18

（六）坚持贫困地区、贫困人口扶贫开发主体地位

在积极争取国家和社会必要的帮助和扶持的同时，充分尊重扶贫

对象的主体地位，广泛动员和有效组织群众主动参与扶贫开发，充分

发挥贫困地区广大干部群众的主动性、积极性和创造性，激发贫困地

区内在活力，自力更生、艰苦奋斗，不断增强自我脱贫和自我发展能

力，立足自身实现脱贫致富。

（七）坚持统筹发展，促进经济与人口、资源、环境协调

按照转变发展方式的要求，创新扶贫开发思路与机制，将扶贫开

发、生态建设、人口控制有机结合起来，缓解贫困地区长期面临的人

口与发展的双重压力，统筹人口、资源、环境协调发展，促进资源利

用与生态环境保护相协调。

（八）坚持以奖代补，建立鼓励勇摘贫困帽、摘帽不摘政策的激

励机制

完善扶贫开发激励机制，鼓励有条件的扶贫开发重点县‚减贫摘

帽‛、加快脱贫致富步伐。制定‚摘帽不摘政策‛的办法措施，采取

‚减贫摘帽‛不减政策、以奖代补、一定几年不变的办法，对脱贫‚摘

帽‛的贫困县、乡给予奖励。

第四节 发展目标

（一）总体目标

推进‚贫困地区综合经济实力、贫困人口生活水平和质量、生态

环境保护和扶贫产业发展‛上一个大台阶，贫困地区发展环境和条件

明显改善、经济社会发展差距持续扩大的趋势得到有效遏制，自我发

19

展能力明显增强，为到2020年稳定实现扶贫对象‚两不愁三保障‛、

全面建成小康社会打下坚实的基础。

（二）具体目标

——按照国家扶贫标准，到2015年全省贫困人口数量比2010年

减少50%以上。

——贫困县、乡‚减贫摘帽‛取得突破性进展。到2015年实现

30个重点县和500个重

点乡‚减贫摘帽‛。

——集中连片特困地区和国家扶贫开发工作重点县农民人均纯

收入增长幅度高于全省农民人均纯收入平均增幅2个百分点以上。

——贫困地区人口自然增长率控制在6‰以内。

——产业化扶贫取得明显成效。扶持500家以上的龙头企业，发

展2000个农民专业合作社，带动50万户以上贫困群众脱贫致富。

——培训贫困地区农村劳动力100万人、转移80万人，其中妇

女所占比重不低于40%。

——贫困地区农村公路建设取得重大突破。到2012年，100%的

乡镇通沥青（水泥）路、100%的建制村通公路。到2015年，70%的建

制村实现通油路（水泥路）。

——贫困地区农村人口人均有效灌溉面积达到0.9亩、农村人口

人均基本口粮田达到0.5亩。全省工程性缺水状况得到有效改善。

——贫困地区农村教育、卫生、文化等领域基本公共服务主要指

标大幅提升，达到省内先进地区水平，与全国总体水平的差距明显缩

20

小。

——贫困地区农村人口居住条件显著改善，农村危房改造全面完

成，农村人口安全饮水问题全面解决。

——森林覆盖率年均提高1个百分点以上。

——贫困地区生态环境趋于好转，可持续发展能力明显增强。

第四章 重点任务

围绕‚十二五‛扶贫开发总体目标，大力实施以‚少生快富工程‛

为主体、‚产业扶贫致富工程‛和‚劳动力转移培训就业创业工程‛

为两翼、‚三个一细胞工程‛和‚公共服务均等化推进工程‛为重要

补充的‚一体两翼‛扶贫开发战略。

第一节 大力实施“少生快富工程”

严格执行计划生育基本国策，遵循‚少生育、多保障‛的总体原

则，加强人口计生利益导向政策体系或技术服务体系建设，着力保障

和改善计划生育家庭民生，增强计划生育家庭发展能力，促进计划生

育扶贫对象脱贫致富，有效控制贫困地区出生人口数量，提高贫困地

区出生人口素质。

（一）控制出生人口数量，提高出生人口素质

加强贫困地区人口计生工作，坚持计划生育基本国策和现行生育

政策不动摇，严格实行计划生育‚一票否决‛，进一步降低生育水平，

控制人口过快增长，缓解人口增长与资源、环境和经济社会发展之间

的尖锐矛盾。整合基层计生服务和卫生妇幼保健资源，建立健全市、

21

县、乡、村四级计划生育技术服务体系，全面开展贫困地区农村孕前

优生免费健康检查，努力提高贫困地区新生人口素质，有效遏制贫困

地区出生缺陷导致的贫困。‚十二五‛期间力争50个国家扶贫工作重

点县人口自然增长率控制在6‰以内。

（二）建立完善农村计划生育家庭利益导向政策体系

综合利用经济社会政策，以义务教育、合作医疗、扶贫开发、住

房保障、社会救济、子女就学就业等为重点，不断创新完善以计划生

育家庭奖励、保障、救助、优惠‚四项制度‛为主要内容的利益导向

政策体系。建立健全资金动态增长机制，优先优厚解决计划生育家庭

民生问题。深入开展‚万千才富行动‛、‚幸福工程‛、‚生育关怀行动‛，

推行‚计划生育家庭意外伤害保险‛。加大对孤儿监护人、空巢老人、

留守儿童和其他计划生育特殊困难家庭的扶助力度。扶贫开发、农田

基本建设、水利设施建设、土地开发、新农村建设等项目和资金，向

人口计生工作做得比较好的贫困村倾斜。扶贫生态移民、产业化和信

贷扶贫、‚雨露计划‛、就业促进等专项扶贫政策或项目，优先优待独

生子女户和计划生育二女户中的扶贫对象，并在扶持标准基础上提高

一定比例。在扶贫开发整村、整乡、整县推进中，帮助计划生育扶贫

对象率先脱贫致富，培养一批能够带领广大群众少生快富的先进典

型，充分发挥示范作用，改变‚越穷越生、越生越穷‛的状况。

（三）加强基层人口计生技术服务体系建设

支持贫困地区优先配备或更新计划生育、优生优育、生殖保健、

信息化服务等设备，‚十二五‛期间为贫困地区中心乡（镇）全部配

22

备计划生育流动服务车。进一步加强贫困地区人口计生队伍职业化建

设，在举办的生殖健康咨询师、执业医师等考前培训名额分配中向贫

困地区倾斜。在贫困地区加快推广腹腔镜输卵管结扎微创技术。加大

贫困地区计划生育公益岗位设臵力度，加强乡村基层服务管理。贫困

地区所有县计划生育技术服务站和60%以上的乡镇计划生育技术服务

站完成标准化、规范化建设，国家级计划生育优质服务先进县达60%、

省级计划生育优质服务先进县达100%。加大对村级人口计生服务室

新改扩建建设的支持力度。加强人口计生信息化建设，加快实现全员

人口信息在省级数据库的集中管理，完善人口信息动态采集和更新机

制，提高人口信息统计质量。建立完善人口计生统计监测网点，科学

监测和评估人口发展状况。

（四）深入开展宣传倡导

全面开展婚育新风进万家活动、关爱女孩行动和‚青春期性/生

殖健康进校园‛等特色活动。大力传播计划生育、性别平等、优生优

育等文明婚育观念，广泛宣传人口计生法律法规和利益导向政策，提

高群众知晓率，引导更多群众遵纪守法、转变婚育观念、少生优生。

针对性普及科学知识，倡导健康科学的生活方式，逐步树立‚健康饮

食、健康行为、健康环境、健康父母、健康婴儿‛理念，促进出生人

口素质不断提高。深入开展人口计生‚新农村新农家新农民‛创建活

动，促进农村计划生育家庭发展能力提升。突出民族文化和地域特点，

着力构建具有地方特色的先进人口文化，引导群众树立晚婚晚育、少

生优生、男女平等、少生快富等新型婚育观念。

23

第二节 大力实施“产业扶贫致富工程”

按照自然条件、发展方向的类似性，存在问题和主要解决措施的

共同性，以劳动地域分异规律为基本依据，充分尊重自然规律和经济

规律，以市场为导向、资源为依托、科技为支撑，自然区划和行业规

划为基础，突出特色，规模发展，加大财政贴息和信贷融资力度，大

力发展贫困地区优势、特色产业，着力打造集‚产、加、销‛为一体

的特色产业扶贫体系。

（一）大力发展优势特色产业

大力发展各具特色的扶贫产业带和特色产业群。围绕建设‚全国

南方重要核桃基地、全国草地生态畜牧业重要省份、全国地道中药材

主产省、全国最大马铃薯产地、全国南方油茶主产地、全国绿茶主产

省、全国蔬菜主产区‛等目标，充分发挥贫困山区生物资源丰富、立

体农业优势明显的良好条件，以‚东油西薯、南药北茶、中部蔬菜、

面上干果牛羊‛的产业化扶贫布局为基础，集中力量、集中投入，大

力发展核桃、草地畜牧业、蔬菜、马铃薯、茶叶、油茶、中药材、竹

和速生丰产用材林等主导产业，扩大基地规模，优化区域布局，推动

贫困地区产业结构调整和区域性扶贫开发特色支柱产业的形成，培育

壮大特色优势产业，使特色优势产业成为最大限度覆盖贫困区域、贫

困群体和促进农民最大限度增收、可持续增收的载体。同时，按照‚抓

大不放小‛的要求，把发展乡村特色经济作为瞄准贫困农户的重要举

措。到2015年，建成优质核桃基地1000万亩，马铃薯种植面积达到

1100万亩，油茶基地300万亩，茶园面积500万亩，中药材面积300

24

万亩。

大力推进‚三位一体‛产业化扶贫。按照现代农业发展理念，充

分利用贫困山区生物资源丰富、立体农业优势明显的良好条件，围绕

规划建设的主导产业，按照区域相对集中、产业类型适当集中的原则，

推行‚绿色生态、立体经营，调整结构、种养结合，一业为主、多品

共生，以短养长、滚动发展‛的生态经济种养模式，把生态建设、石

漠化综合治理与调整种植结构、增加农民收入结合起来，采取政府主

导、村委会或合作经济组织运作、示范户牵头联户经营等形式，因地

制宜，大力实施山地农业扶贫工程，在发展种草养畜主导产业扶贫项

目的同时，发展种草养禽等林下经济等‚短平快‛的辅助产业扶贫项

目，配套建立财政支持的农产品保险制度，形成‚三位一体‛、多方

受益的利益导向机制，推动茶叶、油茶、林果、乡村旅游等优势传统

产业和战略性新兴产业的发展，促进扶贫开发与生态建设、石漠化综

合治理的有机结合和‚产业发展、生态改善、农民增收‛良性循环。

大力发展乡村旅游扶贫产业。紧扣‚多彩贵州乡村游、抓好旅游

促增收‛主题，充分利用丰富的特色旅游资源，大力发展乡村旅游扶

贫产业。充分发挥革命老区、民族地区红色资源和原生态民族文化资

源丰富、生态良好的优势，大力发展红色旅游、民族风情旅游和生态

休闲旅游，加快形成种类丰富、特色鲜明、功能配套、服务规范的多

元化乡村旅游扶贫产业体系，拓展扶贫开发领域。按照‚突出重点、

牌战略，着力打造精品旅游线路，推动‚红色旅游+民族风情+生态休

闲‛三大主题功能区的形成。到2015年，形成10个具有较大影响力

的乡村旅游扶贫示范区、20个地级乡村旅游扶贫示范区、100个各具

特色的县级乡村旅游扶贫示范点和各具特色的乡村旅游扶贫品牌，实

现农民人均纯收入的20%、农村就业人员的20%和全省旅游总收入的

20%来自乡村旅游的发展目标。

加强与产业发展配套的基础支撑能力建设。推动公路建设向农业

特色优势产业区和旅游扶贫产业区延伸，加强农田水利设施建设，提

高产业发展的基础设施配套能力，改善优势特色农业和乡村旅游发展

条件，解决农产品运输难、销售难、成本高、价格低以及乡村旅游基

础支撑能力不足等问题。加强基层农技推广服务体系建设，大力推广

种养结合、良种良法、林下经济等成熟的农业适用技术，提高技术成

果运用率、良种良法覆盖率、先进技术普及率、实用技术掌握率。

（二）大力发展龙头企业和专业合作组织

按照‚三化同步‛的要求，转变观念、理清思路、探索路子，跳

出农村抓农村、跳出农业抓农业，树立走农村工业化路子的理念，在

工业化、城镇化纵深发展的过程中同步推进农业现代化。

培育壮大以农产品加工为主的扶贫龙头企业。围绕优势特色农业

产业，在项目立项、启动资金、贴息贷款等方面大力扶持优势特色农

产品加工、流通企业，着力打造一批产业关联度大、市场竞争力强、

辐射带动面广的产业化扶贫龙头企业，提升‚产-加-销‛、‚贸-工-

农‛一体化产业扶贫的层次和水平，带动贫困地区群众加快脱贫致富

26

步伐。大力发展农产品加工业，重点扶持以肉、粮、油、茶、药、果、

薯、蔬、椒为主的扶贫加工龙头企业，延长产业链，形成特色优势加

工基地和扶贫加工产业带，提高企业、基地对农民的吸纳能力。积极

引导和扶持农产品加工企业向园区集中，推动产业集聚发展。引导和

扶持龙头企业直接投资农村，建立生产基地，增强龙头企业辐射带动

功能，带动贫困群众增收致富。加大贫困地区农特产品和地理标志产

品开发保护力度，整合区域产品加工品牌，积极培育和壮大一批竞争

力强的知名品牌和名优产品。

大力培育专业合作组织和专业市场。依托主导产业，大力发展以

农户为主的各类农民专业合作经济组织、专业协会、社区合作经济组

织等，着力提高农民组织化程度。大力发展‚公司+专业合作社+农户‛

的产业化经营模式，建立龙头企业与农户之间的利益联结和风险协调

机制，形成规范稳定的合作关系，让农民分享加工、流通环节的利益。

大力培育专业市场，以专业市场和流通大户为纽带，把广大农户连接

起来，带动或主导生产，引导贫困农户直接进入市场，提高贫困农户

组织化程度，推动扶贫产业由‚小规模‛向‚大群体、产业化‛转变。

积极引导和扶持农民通过合作方式建立农产品加工企业。‚十二五‛

期间，每年发展以农民为主的各类农民专业合作组织、专业协会400

家。

（三）加强农民实用技术培训

适应产业扶贫需要，切实加强农民适用技术技能培训，大力实施

新型农民培养工程，着力培养贫困地区农村特色产业示范带头人、科

27

技种植养殖能手、农民经纪人等。围绕核桃、草地畜牧业、茶叶、蔬

菜、油茶、马铃薯、果药竹等主导产业，在9个市（州）各建设一个

农业实用技术培训基地，开展种植、养殖实用技术和农业产业化技能

培训，提高实施‚产业扶贫致富工程‛的效益和水平。围绕农产品加

工业和推进园区建设所需人才，开展实用技能培训。围绕乡村旅游、

交通运输、建筑、服务业等开展需求量大、服务面广、就业面宽的劳

动技能培训。

第三节 大力实施培训、转移就业、创业工程

围绕农民充分就业、促进持续增收，以服务‚两大主导战略‛和

经济发展为宗旨，坚持自主创业、稳定就业、技能为本、终身培训的

原则，大规模开展农村劳动力就业技能培训、岗位技能提升培训和创

业培训，建立覆盖对象广泛、培训形式多样、管理运作规范、保障措

施健全的职业培训工作新机制，达到‚培训一人、转移一人、就业一

人、脱贫一户‛。

（一）创新培训方式，完善培训工作机制

创新农村劳动力培训方式。采取政府出资购买‚三位一体‛式培

训、职业培训机构劳动预备制培训和扶贫培训基地‚送教上门‛式培

训等培训形式，促进贫困地区农村劳动力转移、转产、转业。

完善培训工作机制。推行培训资金政策整合机制，加强扶贫部门

与财政、教育、人保、农委等部门合作，整合资源，提高培训质量。

规范培训工作程序，全面建立健全农村劳动力资源台帐、产业园区企

业用工需求台帐及职业培训机构管理台帐制度。督促产业园区企业与

28

农村劳动力签订劳动合同、职业培训机构与产业园区企业签订定向培

训合同，实现劳动用工、定向培训、资金来源及政策、就业培训绩效

评估四项工作‚无缝‛对接。推行考核激励机制，通过以奖代补方式

提高培训效率。

加强培训机构建设与管理。加强培训机构资质认定，完善培训设

施设备，充实培训师资力量，确保农村劳动力转移培训质量和效果。

抓好定点培训机构管理、考核，强化培训过程监督，规范培训环节，

提高培训质量。转变培训方式，注重培训实效，强化培训实名制管理

和培训机构动态管理。积极实施‚品牌‛项目培训，打造培训工作新

亮点。

（二）加强农村劳动力转移培训，拓宽转移就业渠道

建立完善‚政府引导、市场推动、部门服务、典型带动‛的农村

劳动力培训转移机制，把扩大农民就业作为贫困地区农民增收的重要

增长点。

加强农村劳动力转移培训。采取扶贫部门组织农村劳动力、企业

‚招工+培训+就业‛三位一体、扶贫部门出资补贴的方式，实行‚谁

用工、谁出资、谁培训、谁享受补贴‛，加强农村劳动力转移培训，

每年培训转移10万农村劳动力。加强与东部沿海地区的联系，大力

开展订单培训，定向输出，切实提高培训的针对性和有效性，推进农

村劳动力素质提高和有序转移，实现每年向信誉度高、福利待遇好的

省外企业稳定培训输出农村劳动力10万人以上。加强农业产业化技

能培训，促进受训后的贫困农户离土不离乡，就地就近向产业覆盖区

29

转产、就业。充分发挥各级妇联的作用，整合力量，积极组织农村妇

女劳动力参加劳动力转移培训，提高她们的综合素质，增强技能，促

进农村妇女劳动力转移就业。

大力开展劳动预备制培训。以‚两后生‛为重点，通过实施‚雨

露计划〃圆梦行动‛、‚雨露计划〃助学工程‛和初级技工培训，有针

对性地开展职业教育和定向培训，提高他们的就业能力。鼓励和支持

‚两后生‛参加1～2个学期的劳动预备制培训，以及各种职业资格

培训、职业教育培训、定向培训和中短期职业技能等培训，培训结束

后有能力深造的，继续给予适当补贴，对有就业意愿的由职业培训机

构推荐就业。‚十二五‛期间，每年开展1万名劳动预备制培训。

积极开展‚送教上门‛式培训。针对农业结构调整、产业化扶贫

和二三产业发展所需人才，开展各种实用技术培训，实现‚门口办班、

就业培训、出门就业‛。特别是要结合我省山区农业发展特点，大力

培养乡、村农技人员和贫困群众骨干。通过‚送教上门‛式培训，每

年培训5万人。

努力拓宽转移就业渠道。加快大中城市、小城市和重点城镇发展，

逐步完善城市功能，增强城镇对贫困地区农村劳动力转移的吸纳能

力。大力发展县域经济，带动资源、产业、项目、要素向农村流动，

促进资源优势转化为产业优势、经济优势，促进就地就近转移就业。

（三）加强创业培训，优化创业环境

加强创业培训。对贫困地区农村已经出现的创业带头人，具有创

业能力和意愿的返乡农民工、种养大户、农村经纪人，开展有针对性

30

的创业培训，培养一大批农民企业家，做大做强农民创业群体。大力

培育贫困地区经济能人，发挥经济能人‚做给农民看、带着农民干‛

的示范带动作用。

优化创业环境。加大创业扶持力度，促进农村劳动力转移由向外

转移逐步转向鼓励农民创业和就地就近就业，以培训促创业、以创业

带就业。制定支持返乡农民工创业就业政策，带动农民工就业和创业。

对返乡农民工创业享受招商引资的同等待遇，并给予必要的信贷支

持。结合农民工创业特点，规划建设一批农民创业园区，为农民自主

创业提供载体和平台。建立创业孵化平台，开展创业培训、信息咨询、

方案设计、风险评估、开业指导等创业服务。设立农民创业基金，让

所有符合条件的就业困难人员按规定程序申请小额担保贷款。对返乡

农民工、自主创业的贫困群众、应届高校毕业生等提供就业小额担保

贷款。全面落实农村妇女创业小额信贷优惠政策。加强创业培训与小

额担保贷款、税费减免等扶持政策的衔接。建立创业培训与小额担保

贷款相互促进良性机制，为创业培训合格人员优先提供小额担保贷款

支持，对获得小额担保贷款的创业者优先提供创业培训。

第四节 大力实施“三个一细胞扶贫工程”

在对重点区域、重点县、重点乡镇实施扶贫脱贫攻坚工程的同时，

坚持‚抓大不放小‛，对其他局部地区分散的贫困农户实施‚三个一

细胞扶贫工程‛，采取技能培训、劳务输出、产业扶持等方式，以财

政扶贫资金投入、小额信贷、互助资金等形式，进行差别式、有针对

性的扶持，实现扶贫工作对贫困农户的全覆盖。

31

（一）加大‚三个一细胞工程‛实施力度

坚持减少农民、富裕农民、城乡协调发展的理念，抓好‚瞄准扶

持对象、精选入户项目、强化跟踪管理‛三个环节，把处于弱势和分

散状态、不在产业扶贫项目区的贫困农户作为扶持的具体对象，按照

‚规划到村、工作到户、因户施策、责任到人‛的原则，围绕乡镇特

色种养业，通过实施‚一户一策‛的扶贫开发项目，使每个贫困农户

家庭‚十二五‛期间转移1个劳动力、种植1亩经济林（园）、1人

掌握1～2项增收致富实用技术。通过倾力扶持，促进分散贫困农户

尽快脱贫、共同富裕。

（二）抓好‚三个一细胞工程‛典型示范

筛选一批‚致富有潜力、发展有活力‛的贫困农户作为基本扶持

对象，按照‚试点示范，逐步推开‛的思路，建立‚细胞工程‛示范

点。通过‚一带一‛、‚一带多‛，形成‚村带村、户带户、村户联动、

区域推进‛的良好发展格局。

（三）完善‚三个一细胞工程‛配套服务

加强劳动力培训转移力度，积极开展务工技能和农业实用技术培

训，增强分散贫困农户增收致富本领。加强对贫困农户的技术指导和

产前、产中、产后服务，使扶贫对象得到直接有效的扶持。

第五节 大力实施“公共服务均等化推进工程”

统筹规划，整合资源，多元投入，进一步加强贫困地区农村基础

设施建设，大力发展农村社会事业，稳步实施易地扶贫搬迁，促进改

革发展成果共享。

32

（一）促进基础设施向贫困地区农村延伸

以农村道路、饮水安全、农网改造、信息畅通、清洁能源、环境

整治等为重点，加快基础设施建设向贫困地区农村延伸，大力实施水、

电、路、气、房和优美环境‚六到农家‛工程，着力改善贫困地区农

村居民生产生活环境和条件。

完善贫困地区农村基础设施，增强城市集聚辐射能力和城乡联动

发展能力。实施贫困地区农村通达通畅工程，加快通乡油路、通村公

路建设，大力推进通村油路建设，着力打造适度超前、功能完善、配

套协调、高效可靠的基础设施支撑体系，切实解决贫困地区商品运输

难、农村行路难的问题，确保到2012年100%的贫困乡镇通油路（水

泥路）和贫困村通公路，到2015年70%的贫困村通油路（水泥路）。

加快贫困地区民生水利建设，搞好城乡水源工程和五小水利工程建

设，加强病险水库治理，全面解决农村人口饮水安全问题，基本解决

全省工程性缺水问题。‚十二五‛期间，新增有效灌溉面积777万亩，

改善和恢复有效灌溉面积470万亩。搞好贫困地区农网改造，推进新

农村电气化建设，扩大小水电替代燃料试点工程范围，全面解决贫困

地区无电行政村用电问题，实现自然村全部通电，城乡同网同价。加

大贫困地区农村信息网络建设和改造力度，积极推进电信普遍服务，

加快农村‚三电合一‛工程和农村‚光纤宽带进乡入村‛工程建设，

继续推进广播电视村村通，提高信息入户率。

加强贫困地区农村居民生活环境整治。加快村庄道路硬化，推进

农村沼气池建设，支持和引导贫困农户改水、改厨、改厕、改圈工作。

33

开展农村污水、垃圾处理和面源污染治理。大力推广‚四在农家‛的

典型经验，因地制宜建设山水田园村寨和民族特色村寨。加快农村危

房改造步伐，采取原地分散重建、相对集中重建、地质灾害易地搬迁、

五保户集中供养、局部改造等多种形式，全面完成130万户农村危房

改造任务。扩大农村清洁示范工程试点范围。

加强贫困地区生态环境建设。继续推进天然林资源保护工程、退

耕还林（草）工程、长江珠江防护林工程、速生丰产林工程、水土保

持工程等重点生态工程建设，加强石漠化综合治理及重要生态功能区

的保护和建设，夯实‚两江‛上游生态屏障基础。加强贫困地区可再

生资源开发利用，积极推广应用生态能源建设项目。加大泥石流、山

体滑坡、崩塌等地质灾害防治力度，重点抓好灾害易发区的监测预警、

搬迁避让、工程治理等综合防治措施。大力发展山地农业扶贫项目，

将生态建设与产业化发展有机结合，探索和建立人与自然协调发展的

良性机制，巩固和扩大生态建设与开发扶贫成果，提高环境承载力，

促进资源环境与经济社会的协调发展。到2015年，新增治理石漠化

面积1.6万平方公里，完成土地流失治理面积1万平方公里。

（二）大力发展贫困地区农村社会事业

加大投入力度，大力发展贫困地区农村科、教、文、卫、保、计

生等社会事业，促进城市公共服务向农村覆盖，推进贫困地区城乡基

本公共服务均等化。

加快发展贫困地区农村教育事业。建立和完善农村义务教育管理

体制，加大对贫困地区农村基础教育投入的倾斜力度，促进城乡教育

34

的均衡发展，确保所有乡镇有一所较高标准的中心幼儿园、中心小学、

初级中学和成人文化技术学校，形成农村初中向城镇集聚、农村中小

学及幼儿教育向乡镇和中心村集聚的格局。完善义务教育经费保障机

制，免除中等职业学校贫困学生和涉农专业、艰苦行业相关专业学生

学费。完善贫困地区教师编制政策，对到县以下边远农村学校履行服

务期的高校本科毕业生，实行享受政府代偿学费和助学贷款政策。对

长期在农村基层和艰苦边远地区工作的教师，在工资、津贴、职务（职

称）、住房等方面实行倾斜政策。大力开展贫困地区农村教师素质提

升工程，建立区域内城乡学校结对帮扶制度。完善高校、中等职业学

校对贫困地区农村家庭困难学生助学体系。实施农村义务教育学生营

养改善计划。到2015年，贫困地区学前三年教育毛入学率有较大提

高，九年义务教育巩固率达到85%，高中阶段毛入学率达到70%，高

等教育毛入率达到27%，基本解决农村中小学寄宿生宿舍和食堂建设

问题、教师周转宿舍建设问题。

着力发展贫困地区农村医疗卫生事业。加强贫困地区农村各类医

疗机构建设，建立健全县、乡、村三级农村卫生服务体系。建立稳定

的基本公共卫生服务经费保障机制，提高村医定额补助标准。建立城

乡医疗机构结对帮扶制度，提高贫困地区医疗卫生服务能力。努力构

建预防、医疗、保健、康复、健康教育、计划生育技术指导‚六位一

体‛的农村社区卫生服务网络。到2015年，实现每个乡镇有1所政

府举办的卫生院、有1名以上全科医生，每个行政村有1所村卫生室。

35

努力健全贫困地区农村社会保障体系。深化医药卫生体制改革，

加快建立健全覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，推进基本公共卫生

服务均等化，新型农村合作医疗参合率稳定在97%以上。完善农村居

民最低生活保障制度，逐步提高农村居民最低生活保障水平，建立健

全被征地农民养老保障制度，提高农民的保障水平。扩大新型农村社

会养老保险试点范围，将50个国家扶贫开发工作重点县全部纳入试

点范围，实现全覆盖。建立健全临时救助制度，对因灾、因病、因祸、

因学或其它原因造成生活困难的贫困人口进行临时救助或资助。

着力增强贫困地区综合防灾减灾能力。积极探索扶贫开发与防灾

减灾、救灾救助、灾后重建有机结合的新机制、新思路、新举措，实

现减灾救灾与扶贫开发同部署、共推进。整合资源，加大投入，帮助

多灾易灾贫困地区加强防灾减灾基础设施建设、自然灾害监测预警网

络建设、救灾应急保障能力建设、灾后恢复重建能力建设，全面构建

综合防灾减灾体系，有效提升抗灾救灾能力，防止和减少因灾致贫、

因灾返贫。完善自然灾害救助政策，重点扶持受灾贫困户发展生产，

提高受灾群众救助质量和生活保障水平。

繁荣贫困地区乡村文化事业。推动公共文化资源配臵向乡村倾

斜，加强贫困地区县级公共图书馆（文化馆）、乡镇综合文化站以及

村级文化活动室建设。继续实施农村电影数字放映工程。推进数字化

农家书屋建设。继续开展‚文化三下乡‛等文化活动。加强农村特色

文化建设。到2015年，力争建制村基本通宽带，20户以下已通电自

然村通广播电视，乡镇数字化广电网络覆盖率达100%。

36

强化贫困地区乡村社会管理。积极推进贫困地区农村社区建设，

健全贫困地区基层管理和服务体系。积极发挥群众组织和社会组织作

用，增强城乡社区自治和服务功能。完善社会治安综合防控体系，加

强城乡社区警务、群防群治等基层基础设施建设，加强重点地区社会

治安综合治理。

（三）大力实施扶贫生态移民工程

加大投入力度，提高补助水平，坚持‚政府引导、群众自愿‛，

对生活在生态环境脆弱、生态区位重要、生存条件恶劣地区的农村贫

困人口实施扶贫生态移民，实现消除贫困与改善生态的双重目标。

大力推进扶贫生态移民。加大省级财政投入力度，积极争取国家

扶贫生态移民专项资金支持，整合中央支农资金和省级配套资金、以

工代赈资金等，支持与扶贫生态移民工程相关的基本农田、通村公路、

通村水利设施、学校、卫生院、村级公共设施、生态工程等建设，着

力改善贫困群体生存和发展条件。加大对扶贫生态移民后续产业发展

的支持力度，增加扶贫生态移民后期扶持资金，为扶贫生态移民农户

增加收入、提高能力提供后续支援，开展技能培训，发展后续产业，

合力推进扶贫生态移民工作的实施，使搬迁的扶贫对象‚搬得出、住

得下、能就业、有保障‛。

鼓励依托城镇化发展集中安臵。立足省情，坚持以依托城镇安臵

为主、其他安臵模式为补充，有计划、有组织、有步骤地推动扶贫生

态移民工作的实施，促进扶贫生态移民与城镇化建设有机结合。对依

托城镇建设集中安臵的，对安臵农户达到150户以上或者安臵贫困人

37

口700人以上的安臵点，投入专项资金100万元用于基础设施建设。

加快产业开发进程，加强实用技术、务工技能和创业培训，促进移民

就地就近转产转业，实现每户至少有1个劳动力稳定就业。切实抓好

各项政策的落实，使依托城镇安臵的搬迁农户在子女上学、就业、社

会保障等方面与城镇居民享受同等待遇。

第五章 “三大区域”扶贫攻坚

根据《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》，国家将西藏、

四川藏区、新疆南部三地州和六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙

山区、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山-

太行山区、吕梁山区、大别山区与罗霄山区14个连片特困地区作为

扶贫攻坚的主战场。本规划以国家认定的各大区域覆盖范围为基础，

按照‚区域发展带动扶贫开发、扶贫开发促进区域发展‛的思路，加

大对武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区在我省覆盖区域的65个

县（市、区）的支持力度，以扶贫项目为平台，将各种要素和工作重

点向三大区域转移，实行资源聚集，要素集结，区域集中，板块推进，

着力解决瓶颈制约和突出矛盾，打好连片特困地区扶贫攻坚战。

第一节 “三大区域”基本情况

贵州农村贫困人口规模、贫困人口发生率为全国之最，95%左右

的贫困人口分布在集中连片特殊困难地区，且贫困问题与民族地区发

展问题相互交织，75%以上的深度贫困人口集中分布在民族自治区域。

根据三大区域覆盖范围，我省地处武陵山区、乌蒙山区和滇桂黔石漠

38

化区的县级行政区，在致贫原因上具有相似性，产业发展具有趋同性。

（一）武陵山区贵州片区

武陵山区地处湖北、湖南、重庆、贵州四省市交界地带，是集革

命老区、民族地区、贫困地区为一体的连片特困地区。武陵山区在我

省覆盖区域位于贵州高原东北部，云贵高原向湘西丘陵及川渝盆地过

渡的斜坡地带，包括铜仁市的全部10个县（区、市）和遵义市的5

个县，共15个县（区、市），其中国家扶贫开发工作重点县10个。

具体包括铜仁市的碧江区、万山特区、江口县、石阡县、思南县、德

江县、玉屏侗族自治县、印江土家族苗族自治县、沿河土家族自治县

和松桃苗族自治县，遵义市的道真仡佬族苗族自治县、务川仡佬族苗

族自治县、正安县、湄潭县、凤冈县。在国家首批100个石漠化治理

试点县中，该区域占11个。在2011年实施的国家200个石漠化治理

重点县中，该区域15个县（区、市）全部进入。区域国土面积29255

平方公里、占全省的16.61%；按照2300元新的扶贫标准，2011年农

村贫困人口203.97万人、贫困发生率34.47%、比全省平均水平高1.07

个百分点。

（二）乌蒙山区贵州片区

该区域地处长江水系和珠江水系的分水岭地区，是乌江、赤水河、

北盘江的重要发源地之一，包括毕节市7个县（市）和遵义市的3个

县（市），共10个县（区、市），其中国家扶贫开发工作重点县6

个。具体包括毕节市的七星关区、黔西县、大方县、织金县、纳雍

县、赫章县和威宁彝族回族苗族自治县，遵义市的桐梓县、习水县、

39

赤水市。在国家首批100个石漠化治理试点县中，该区域占8个。在

2011年实施的国家200个石漠化治理重点县中，该区域有9个县（区、

市）进入。区域国土总面积32444平方公里、占全省的18.42%；按

照2300元新的扶贫标准，2011年农村贫困人口276.12万人、贫困

发生率34.23%、比全省平均水平高0.83个百分点。

（三）滇桂黔石漠化区贵州片区

该区域属于滇桂黔石漠化区域的重要组成部分，包括黔东南苗族

侗族自治州15个县、黔南布依族苗族自治州10个县、黔西南布依族

苗族自治州7个县、安顺市的6个县（区）以及六盘水市的2个县（区），

共40个县（区），其中国家扶贫开发工作重点县33个。具体包括黔

东南州的黄平县、施秉县、三穗县、镇远县、岑巩县、天柱县、锦屏

县、剑河县、台江县、黎平县、榕江县、从江县、雷山县、麻江县和

丹寨县，黔南州的荔波县、贵定县、瓮安县、独山县、平塘县、罗甸

县、长顺县、龙里县、惠水县和三都县，黔西南州的兴仁县、普安县、

睛隆县、贞丰县、望谟县、册亨县和安龙县，安顺市的西秀区、平坝

县、普定县、镇宁布依族苗族自治县、关岭布依族苗族自治县和紫云

苗族布依族自治县，以及六盘水市的六枝特区和水城县。该区域是贵

州石漠化问题和民族地区发展问题比较突出的地区，著名的麻山、瑶

山、月亮山、雷公山等生产、生活条件极差的深度贫困地区就位于该

区域的苗岭山脉腹地。在国家首批100个石漠化治理试点县中，该区

域占25个，在2011年实施的国家200个石漠化治理重点县中，该区

域占31个。区域国土面积79802平方公里、占全省的45.32%；按照

40

2300元新的扶贫标准，2011年农村贫困人口498.49万人,贫困发生

率39.17%、比全省平均水平高5.77个百分点。

第二节 强力推进区域性基础设施建设

把基础设施建设作为集中连片特殊困难地区实施扶贫攻坚的重

要基础，坚持‚整体规划、县为单元、整合资源、集中投入、综合开

发‛，从政策、资金、项目等各个方面加大支持力度，集中力量实施

一批区域性重大基础设施建设项目，着力解决基础设施滞后、工程性

缺水等制约区域发展的瓶颈问题。

（一）加快推进区域交通基础设施建设

加大投入力度，加快推进区域内快速铁路、高速公路建设项目的

实施，加速推进二级公路、旅游公路、通乡通村油路、通组公路建设，

完善乡村路网，提高乡村公路等级和道路通达通畅率，着力改善贫困

地区交通状况。尽快实现100%的乡镇、70%以上行政村通油路（水泥

路），缩小各区域特别是区域内国家扶贫开发重点县与其他地区在交

通基础设施方面的差距，夯实支撑区域发展的交通基础平台，突破区

域发展的交通‚瓶颈‛制约，切实改善区域发展环境和条件。

（二）加快推进水利基础设施建设

围绕水源工程、灌区改造、饮水安全三大重点，推进区域内大中

型骨干水利工程、农村饮水安全工程、病险水库除险加固工程、城市

供水工程、重点灌区节水改造和续建配套工程等项目建设。有序开发、

合理利用区域地下水资源。加强农田水利建设，加大中低产田土改造

力度，大力实施‚五小‛工程，推进农村人口人均半亩基本口粮田工

41

程建设。‚十二五‛时期全面解决农村人口安全饮水问题，实现人均

0.5亩基本口粮田目标，区域内工程性缺水状况得到有效改善。

（三）加强区域信息基础设施建设

加强区域信息基础设施建设，进一步提升区域信息传输能力和网

络覆盖率。移动2G和3G网络覆盖率均达95%以上，乡镇及行政村‚村

村通‛光缆，C网基站覆盖率达100%，电话、电视普及率不断提高。

积极采用光纤接入技术，大力发展用户宽带接入网。推进数字化区域

建设，建成有线、地面和卫星三位一体的广播电视传输网络，完善广

播电视设施，全面推进数字电视业务发展。加强计算机及网络在电子

政务、商务领域中的综合运用，加快推进信息化平台建设，完善政务

信息网络平台，实现信息资源共享。

（四）建立完善区域市场体系

加快建成设施完善、城乡一体、产销互动、开放畅通、竞争有序

的区域市场体系。加强以市为中心、县城为骨干、乡（镇）为基础、

村为补充的流通基础设施建设，实现区域市场基本流通服务设施的均

衡布局。依托区域特色农业产业基地，配套建设具有特色和规模、品

牌效应的产地型农产品批发市场，着力推进区域农产品市场的改造升

级。积极推进区域性流通贸易交易市场建设，支持建设跨区域的商贸

物流中心，提升综合服务能力。推动流通市场主体、现代流通方式、

流通政策手段、流通管理体制创新。

第三节 大力培育区域性主导产业

把产业扶贫作为集中连片特殊困难地区贫困群众脱贫致富的主

42

渠道，大力推进区域性经济结构调整，实施大规模、区域性、产业化

连片开发，帮助集中连片特殊困难地区开发各类优势特色资源，培育

壮大一批区域特色优势产业。

（一）加快推进区域农业结构调整

以市场为导向，以专项扶贫资金为主，整合部门、行业和社会资

金，依托产业化龙头企业和专业合作经济组织，发挥区域资源优势，

大力发展优势特色农业产业，推动区域农业结构调整和农业产业化发

展。优先安排扶贫贴息贷款重点扶持产业化扶贫龙头企业和专业合作

经济组织，推动‚公司+基地+农户‛、‚公司+合作经济组织+农户‛

等多种类型、多层次的农业产业化经营，培育壮大区域性主导产业，

提高农业产业开发的整体效益。

武陵山区贵州片区。大力发展以优质肉猪、肉牛、肉羊为主的畜

产品生产基地，重点打造乌江优质肉羊、肉牛等特色品牌，建设中国

南方优质肉羊、肉牛生产基地；加强以夏秋反季节蔬菜为主的无公害

蔬菜生产基地，以富硒（锌）绿茶、出口绿茶为主的优质茶叶生产基

地，以及优质干果、优质烤烟、优质油茶、中药材、脱毒马铃署特色

早熟种薯扩繁基地和鲜食型商品薯生产基地建设；积极发展特种养

殖，加强野猪生产基地、以大鲵为重点的冷水养殖基地建设。

乌蒙山区贵州片区。大力发展以优质肉羊、肉牛为主的草地生态

畜牧业；加强以夏秋反季节蔬菜为主的无公害蔬菜生产基地，以‚高

山‛有机绿茶为主的优质茶叶生产基地，以脱毒马铃薯为主的各级种

薯扩繁基地和加工型商品薯生产基地，以优质苹果为主的精品水果生

43

产基地，以优质核桃为主的干果生产基地，以及优质烤烟、特色小杂

粮、中药材生产基地建设。

滇桂黔石漠化区贵州片区。大力发展以优质肉牛、肉羊为主的草

地生态畜牧业，加强以地方名特优畜禽产品为主的特色畜禽产品生产

基地；加强以冬春早熟蔬菜和夏秋反季节蔬菜为主的无公害蔬菜生产

基地，以优质猕猴桃、火龙果、苹果、枇杷、桃李、柑橘等为主的精

品水果基地，以及高档名优绿茶、优质干果、优质油茶、冷水养殖、

中药材、脱毒马铃署特色早熟种薯扩繁基地和鲜食型商品薯生产基地

建设。

（二）加快推进以农产品加工为重点的二、三产业发展

围绕区域优势特色农业，培育一批龙头企业，打造一批知名品牌，

推进高端营养保健品生产加工、茶叶精深加工、农畜产品精深加工、

林特产品精深加工、生物制药等产业加快发展，提高优势特色产业知

名度和市场竞争力。依托区域矿产资源优势，推进资源整合与优化开

发，加快发展能源、原材料、资源深加工等产业。依托日益完善的交

通运输体系和区位优势，努力承接东部产业转移。发挥区域性中心城

市（镇）辐射带动作用，加快区域城镇化进程，优化非农产业发展布

局。支持区域内各县发展工业集聚区或产业基地，重点建设各具特色

的产业集聚区，促进产业集聚发展。积极发展以农产品流通为主的交

通运输、市场营销、中介服务等服务业。

（三）大力发展乡村旅游业

加强旅游基础设施建设，着力开发特色旅游资源，大力扶持贫困

44

地区发展红色旅游、民族风情旅游和生态休闲旅游业，开发具有民族

文化特色的旅游产品，着力打造一批精品旅游线路，不断拓展贫困地

区农民增收领域。

武陵山区贵州片区。以梵净山文化旅游经济圈为重点，着力打造

以碧江区为旅游交通集散中心，包括梵净山、乌江山峡、九龙洞、十

里锦江、太平河、玉屏舞阳河、松桃苗王城、思南石林、石阡温泉群

等旅游景区的梵净山生态休闲文化旅游组团，以及玉屏—印江—石阡

—思南—德江—沿河—务川—道真、印江—石阡—余庆—湄潭—遵

义、铜仁—遵义、道真—正安—遵义等旅游精品线路，推进生态文化

旅游发展实现新跨越。

乌蒙山区贵州片区。以森林生态游、文化生态游、喀斯特景观生

态游、史前文化探秘游、夜郎文化游、红色旅游、避暑旅游为重点，

着力打造织金—大方—毕节—赫章乡村旅游区。

滇桂黔石漠化区贵州片区。充分挖掘民族地区丰富的民族文化和

旅游资源，培育和扶持苗岭飞歌、侗族大歌、布依族八音坐唱等民族

文化品牌，努力把三个民族自治州建设成为旅游休闲度假和民族文化

保护示范区。围绕黄果树、荔波、万峰林、舞阳河等大景区，着力打

造平坝—镇宁—关岭乡村旅游区，凯里—雷山—台江—剑河—黄平—

施秉—镇远乡村旅游区，黎平—从江—榕江—锦屏—天柱乡村旅游

区，荔波—独山—三都—都匀—平塘乡村旅游区，以及兴义—万峰林

—安龙—贞丰乡村旅游区，形成区域分工合理、品牌鲜明、特色突出

的乡村旅游产业化核心建设区。

第四节 加强区域生态建设与环境保护

（一）进一步加强生态建设

借鉴毕节、黔东南等生态文明建设试验区经验，以建设生态乡镇、

生态村为重点，以公路尤其是高速公路沿线为主线打造生态文明示范

带，以点连线、点线带面，推进区域生态环境连片整治。大力实施天

然林资源保护、退耕还林（草）、水土保持等重点生态工程建设，加

强石漠化综合治理及重要生态功能区的保护和建设。大力实施流域综

合治理工程。加强可再生资源的开发利用，积极推广应用生态能源建

设项目。大力发展山地农业扶贫项目，将生态建设与产业化发展有机

结合，巩固和扩大生态建设与开发扶贫成果，提高环境承载力，促进

资源环境与经济社会的协调发展。

（二）进一步加强环境保护

加强区域环境保护，推动集中连片特殊困难地区生态建设、环境

保护和区域可持续发展能力跃上一个新的台阶。严格实行污染物排放

总量控制，全面推行排污许可证制度。积极实施产业结构减排、工程

治理减排和监督管理减排三项措施，健全环境监测预警体系和环境执

法监督体系。以饮水安全和重点流域治理为重点，加强水污染防治。

以大气污染防治为重点，加强城市环境保护。以减少农药、化肥施放、

集镇村庄整治为重点，加强农村环境保护。加强工业固体废弃物污染

防治，实施危险废物无害化处臵。

46

第五节 大力营造良好的区域发展环境

实施差别化政策，对三大集中连片特殊困难地区的扶贫攻坚实施

‚特事特办‛，科学规划、试点先行。加强规划指导，集中实施一批

教育、卫生、文化、就业、社会保障等民生工程，提高集中连片特殊

困难地区教育、卫生、社会保障等基本公共服务水平。加大对区域内

企业、农村合作社以及农村实用人才在政策、资金等方面的引导、扶

持力度，充分发挥他们的示范效应，带动更多农民脱贫致富。结合区

域产业发展需求，搞好职业教育和公共服务，为区域经济社会发展提

供充分的人才保障。坚持‚党政主导、社会参与、多元投入、综合治

理‛，加强集中连片特殊困难地区的对口支援和对口帮扶工作，大力

推进集团帮扶。

第六节 加大农村贫困家庭教育扶助力度

加快发展教育，全面提高人口素质，切实提高义务教育水平，大

力发展高中阶段教育，让贫困地区群众尽快提升自身素质，改变自己

生存和发展状态。实施和完善连片特困地区农村义务教育阶段学生营

养改善计划，提高贫困地区学生健康素质。大力发展集中连片特殊困

难地区农村教育，免除中等职业学校农村家庭困难学生和涉农专业学

生学费。实施教育扶贫工程，每年选送一批贫困家庭学生赴发达地区、

省内大城市接受免费职业教育，并优先推荐就业。

47

第六章 保障措施

第一节 切实加强对扶贫工作的领导

农村扶贫开发是一项长期的历史任务。为适应新的扶贫形势和任

务要求，扎实有效地推进‚十二五‛期间我省扶贫开发工作，举全省

之力向贫困发起‚总攻‛，各级党委、政府必须深刻认识我省是全国

新一轮扶贫开发工作的‚主战场‛和‚决战区‛，认真落实中央、国

务院和省委、省政府关于新时期扶贫开发的部署、要求和有关指示精

神，牢牢把握‚两加一推‛的主基调，把扶贫开发作为第一民生工程，

解放思想、转变作风，从全局性、战略性的高度把握‚三个重中之重‛

的战略思想，进一步增强做好扶贫开发工作的使命感、责任感和紧迫

感，切实加强对扶贫开发工作的领导，实行党政一把手负总责的扶贫

开发工作责任制。建立完善省领导定点联系重点贫困乡镇扶贫工作机

制，扩大省级领导帮扶范围，通过联系贫困乡镇努力实现扶贫开发工

作整县推进。国家扶贫开发工作重点县要以扶贫开发总揽全县经济社

会发展全局，把扶贫开发工作作为‚党政一把手工程‛予以落实，工

作到村、扶贫到户。完善党建扶贫工作方式，着力提升贫困地区基层

党支部在扶贫开发工作中的组织保障作用。按照‚省负总责、地区衔

接、县抓落实、乡镇实施、部门配合‛的总体要求，完善扶贫开发工

作目标责任制，一级抓一级，层层抓落实，并将扶贫开发工作的成效

作为衡量贫困地区各级干部政绩考核和提拔任用的主要依据。

48

第二节 抓好“两项制度”的有效衔接

按照新的扶贫标准，对农村贫困人口全面实施扶贫政策。加强扶

贫开发和农村居民最低生活保障制度的有效衔接，把扶贫开发作为脱

贫致富的主要途径，把社会保障作为解决温饱问题的基本手段。建立

分工明确、定期协商、协同推进的工作机制，切实加强各有关部门和

单位之间的组织协调、资源整合，积极探索政策、程序、管理上的有

效衔接途径，规范‚两项制度‛衔接运作的程序，做到宣传动员一致，

相关政策口径统一，识别工作在时间和程序上的同步。建立科学、合

理的贫困人口识别确认机制，严格识别报审和民主公示程序，准确识

别贫困人口，认真测算实际贫困人口数量，区分不同类别的扶贫对象，

合理确定扶贫对象的规模。坚持以统计部门监测数据为依据，防止盲

目扩大扶持规模和遗漏，确保政策足额兑现。对自定扶贫标准而增加

的扶贫对象，由同级人民政府负责落实扶持资金。农村低保对象应严

格按照《贵州省农村居民最低生活保障工作规程（试行）》规定的审

核审仳程序进行认定，确保‚应保尽保、按标施保‛。逐步建立健全

以低保制度为基础，以医疗救助、临时救助、五保供养、粮食救助等

专项救助为辅助，以社会互助为补充，职责明确，管理规范，网络健

全的农村社会救助体系，逐步筑牢保障困难群众基本生活的最后一道

安全网。

第三节 大力推进区域连片开发

抓住武陵山区作为区域开发与扶贫攻坚试点的有利机遇，加快推

49

进三大连片特困地区在我省覆盖区域扶贫攻坚，尽快从根本上改变贫

困面貌。坚持‚一手抓基础设施建设、一手抓产业发展‛，认真抓好

集中连片特殊困难地区专项扶贫规划的编制，加强与区域内基础设

施、社会事业、产业发展和生态建设等规划的衔接，突出科学性、严

谨性和可操作性，以规划指导项目实施。成立专门的领导协调机构，

明确工作职责，负责集中连片特殊困难地区扶贫攻坚规划编制、计划

上报、资金审核、项目实施的管理工作。建立省、市、县三级联席会

议制度，横向建立区域内负责扶贫开发事务管理的办公室，健全信息

传导机制，加强区域间、部门间的沟通与协作，形成工作合力，解决

集中连片特殊困难地区扶贫攻坚遇到的困难和问题。围绕跨越式发展

和可持续发展的要求，整合产业发展、市场建设以及招商引资等政策，

加大开放力度，引进先进扶贫管理经验，实施大规模、区域性、产业

化连片开发。坚持以县为单位，以整乡推进、集团帮扶、产业化扶贫

为主要措施，整合资源，强力推进整乡数乡区域连片开发，促进整村

推进向整乡推进、整县推进转变。积极探索整村推进与连片开发相结

合、扶贫开发与区域经济发展相结合的路子，大力发展集中连片特殊

类型贫困地区特色优势产业，完善产业布局，因地制宜，扎实推进山

地农业和乡村旅游业发展。以‚减贫摘帽‛、整县脱贫为目标，以整

乡、数乡、区域连片开发为主要形式，通过政策统筹，机制创新，整

第四节 加大投入力度，强化扶贫项目和扶贫资金监管

抢抓实施新一轮扶贫开发纲要和西部大开发的政策机遇，积极争

取中央财政对我省连片特困地区的一般性转移支付，用足用好国家对

贫困地区产业发展的财税政策。完善财政扶贫资金稳定增长机制，进

一步加大各级财政扶贫专项资金投入力度，取消贫困地区市（州）、

县级财政扶贫资金配套。完善财政扶贫资金投入机制，突出“统筹兼

顾、突出重点、资源整合、集中使用”的使用导向，发挥财政扶贫资

金的‚粘合剂‛作用，引导各种涉农资金、信贷资金和社会资本进入

扶贫开发领域。扩大产业化扶贫资金规模，建立辅助产业滚动发展专

项资金。积极发展贫困地区村级互助资金组织和小额信贷，充分发挥

信贷扶贫资金、村级互助资金在贫困地区经济发展中的重要作用。开

展农村互助资金试点，探索并完善‚互助资金存入金融机构、金融机

构放大贷款比例、农户联户联保承贷承还、扶贫资金贷款贴息‛的融

资机制。全面落实农村妇女创业小额信贷优惠政策。加大定点帮扶、

对口帮扶力度，积极引导外资（包括民间组织资金）参与扶贫，多层

次、多渠道筹措扶贫资金。坚持规划先行、择优立项，规范项目申报、

立项、审批和绩效考评制度。加强扶贫资金监管，严格执行扶贫资金

财政专户管理制度、国库集中支付项目直达管理制度、报账制管理制

度，以及扶贫项目资金运行情况中期评估、年底绩效考评制度。加快

开发建设‚贵州省扶贫系统电子政务平台‛，逐步建立覆盖全省的远

程监控与实地核查相结合的资金项目监控平台。

51

第五节 完善扶贫开发机制，推进实施“大扶贫”战略

大力推进扶贫开发机制创新，建立健全效益优先、竞争入围的项

目管理机制，结果导向、以奖代补的资金分配使用机制，激励约束、

绩效考评的奖惩问责机制以及尊重扶贫开发主体意愿的能动机制，积

极探索扶贫开发与产业转移的对接机制，全力推进新阶段扶贫开发工

作。按照‚党政主导、分级负责，突出重点、分类指导，部门协作、

合力推进‛的原则，以项目为平台和抓手，吸纳资源、聚合政策、整

合力量，完善提高‚大扶贫‛格局。充分发挥集团帮扶的组织、示范

和带动作用，深化拓展集团帮扶范围，推进专项扶贫、行业扶贫与社

会扶贫的有机结合，形成扶贫攻坚合力。完善定点帮扶机制，总结提

升党建扶贫工作经验，实现定点扶贫全覆盖。整合资源，加强与有关

部门的沟通协调，推动基础设施和社会事业向贫困地区县、乡、村延

伸。建立健全与对口帮扶城市和中央国家机关定点扶贫单位的合作发

展协调机制，加强联系、交流和沟通，做好相关服务工作，确保帮扶

项目的质量和进展，实现帮扶项目经济、社会和生态效益的最大化。

积极搭建合交流平台，加强国际扶贫合作交流，积极争取国际扶贫资

金支持我省贫困地区和贫困人口发展。增强贫困人口的发展机会和发

展能力，构建区域性贫困地区社会的能动机制。建立扶贫效果的反馈

机制及返贫预警机制。

的路子，加强科技、人才、组织等平台的建设。坚定不移地抓投资、

抓项目、促就业，优先向符合条件的贫困地区安排国家大型项目、重

点工程和新兴产业，引导劳动密集型产业向贫困地区转移。把扶贫开

发同产业园区发展结合起来，同城镇建设结合起来，以更大的力度推

进农业产业结构调整，在实现“三化同步”的过程中带动贫困地区群

众脱贫致富。以各级农业技术推广机构为主导，以农村合作经济组织

为基础，大力推进贫困地区多元化主体参与的基层农业技术推广体系

建设。建立健全农产品市场流通体系、农产品质量安全监管与检验检

测体系、动植物重大疫病防控体系和农业信息服务体系，提高产业化

扶贫综合服务能力。加大省级财政预算科技扶贫专项资金投入力度，

加强产业化扶贫科技支撑体系建设，在科技基础条件较好的重点贫困

乡镇、村建立科技扶贫示范基地，加速农业科技成果的示范推广与转

化。加大对贫困人口的人力资本投资，大力加强新型农民科技培训和

农村实用人才培训，着力提升贫困地区农民素质。强化扶贫干部队伍

科技素质培训，制定并落实支持各类科研机构和科技人员参加重点贫

困县、乡（镇）、村的扶贫开发工作的政策措施。加快建立‚政府引

导产业、银行自主放贷、企业承贷还贷、资金市场运作‛的政银企合

作平台，形成国家资本为主、多元投资为辅的投融资担保体系，瞄准

龙头企业、农村合作组织、大户进行扶持，培育和发挥扶贫龙头企业

和农民专业合作社的组织协调功能，探索‚特色基地∕规模园区∕专

业村群+扶贫龙头企业+专业合作社+贫困户‛的‚产业链式扶贫‛新

机制，推动扶贫龙头企业、扶贫产业快速发展。积极发展农村保险事

53

业。加强贫困地区农村信用体系建设

第七节 大力实施“扶贫样板”工程

鼓励和支持贫困地区结合本地实际，围绕现代农业发展和新农村

建设，集中力量，在扶贫开发重点县、乡、村打造一批产业开发、移

民搬迁和农村劳动力培训、转移就业、创业等方面‚两加一推‛的新

型样板，发挥典型和样板的示范作用，带动更多的贫困农户脱贫致富。

以整县推进为目标，树立一批在产业扶贫‚有偿使用、滚动发展‛试

点成效明显的典型，一批在劳动力培训、劳动力转移的典型和威宁县

在扶贫开发、生态建设、人口控制和加快发展、改善民生的样板。改

变传统的扶贫资金安排方式，继续将省级扶贫资金增量集中用于培育

典型、树立样板、打造板块、创立品牌，带动农民增收致富。重点支

持毕节市及威宁自治县在我省新一轮开发扶贫、生态建设试验区建设

中开展各种形式的扶贫探索实践。大力推广‚晴隆模式‛、‚印江经验‛、

‚长顺做法‛、集团帮扶以及‚生态建设、石漠化综合治理、经济发

展‛为一体的扶贫开发模式。紧密结合工业强省、城镇化带动等战略，

因地制宜，积极探索适合贵州特色的扶贫开发新途径、新方式，打造

贵州‚扶贫样板‛工程。

第八节 加强贫困地区基层组织和干部队伍建设

强化基层组织建设，把基层党组织建设成为推动科学发展、带领农民

致富、密切联系群众、维护农村稳定的坚强领导核心。加强以党支部

为核心的贫困村村级组织建设，并在机构设臵、人员配备、工作条件

54

等方面给予更多的支持，以贫困村‚村支‛两委和各级扶贫干部培训

为重点，加强贫困地区基层组织建设和干部队伍建设，使村党支部成

为带领贫困群众脱贫致富的战斗堡垒。采取挂职锻炼、干部交流等形

式，选派优秀年轻干部、选聘高校毕业生到贫困村任职，从农村致富

带头人中选拔村干部，切实优化村级班子的年龄结构、知识结构。稳

定扶贫开发工作重点县、乡（镇）干部队伍，对扶贫任务重的乡（镇）

配备扶贫专干，提高工作能力和服务水平，努力打造一支素质高、作

风实、讲奉献的扶贫开发干部队伍。把重点乡（镇）、村的干部培训

纳入培训计划、优先安排，提高贫困乡（镇）、村干部组织实施扶贫

开发的能力。重视和加强少数民族干部和人才队伍建设，为民族地区

加快发展提供有力的人才支撑。

第九节 建立健全贫困动态监测及绩效考评制度

根据新时期扶贫开发工作的特点和需要，制定科学规范、符合实

际的动态监测方案，做好有关信息的采集、整理、反馈和交流，采取

多种方法全面、系统、客观地反映贫困人口的收入水平和生活质量的

变化、贫困地区经济发展和社会进步、扶贫资金的管理和扶贫项目的

实施情况，疏通反馈机制和建立返贫预警机制等，并结合开发建设的

‚贵州省扶贫系统电子政务平台‛，实现远程监控与实地核查相结合

的资金项目监控平台，为科学决策提供依据。建立和完善部门、行业

扶贫责任考核机制，增强部门、行业在扶贫开发工作中的责任意识、

协作意识。改革考评方式，推行‚第三方‛评估为主、系统自查为辅

的绩效考评方式，按照程序公示后兑现相关政策。建立完善扶贫开发

55

工作重点县的动态管理机制，加强对重点县扶贫工作的监测，按照‚总

量不变、动态调整、统筹兼顾、进出平衡‛的原则，对扶贫工作重点

县进行适当调整。完善扶贫开发激励机制，研究制定并认真落实‚摘

帽不摘政策‛的办法措施，鼓励有条件的扶贫工作重点县加快脱贫致

富步伐。对摘掉贫困帽的重点县，省级财政采取以奖代补、稳定转移

性支付等形式给予奖励和持续扶持。

56

图1：贵州省集中连片特殊类型贫困区域分布图

57

图2：贵州省国家扶贫开发工作重点县分布图

58

图3：贵州省产业化扶贫主导产业建设布局图

59

表1 贵州省扶贫开发规划（2011-2015年）重点项目实施进度安排表（1-1）

指 标 单位

覆盖总县数 83 83 83 83 83 83 83

其中：国家扶贫重点县数 50 50 50 50 50 50 50 摘帽不摘政策

少数民族县数 11 11 11 11 11 11 11

石漠化治理县数 55 55 78 78 78 78 78

国家革命老区县数

覆盖总乡（镇）数 934 934 934 934 934 934 934 摘帽不摘政策

其中：一类乡（镇） 100 100

二类乡（镇） 545 545

三类乡（镇） 289 289

个

个

个

个

个

个

个

个

个

个

个

个

个

个

个

个

个

个

万户

万人

万人

合计 2011年 2012年 2013年 2014年 2015年 备 注

13973 13973 覆盖总村数

其中：老区村

民族村

边境村

其中：连片村

单个村

5486 5486 其中：一类村

7638 7638 二类村

849 849 三类村

总户数

总人口

包括低保人口 其中：贫困人口

2010年

（基期）

784 - - - - -

3358 - - - - -

890 835 780 725 670 615

100 100 100 100 100

545 545 545 545 545

289 289 289 289 289

13973 13973 13973 13973 13973

5486 5486 5486 5486 5486

7638 7638 7638 7638 7638

849 849 849 849 849

基

本

情

况

注：在2010年890万农村贫困人口中，有375万不属于扶贫开发对象，通过社会保障途径解决。

60

表1 贵州省扶贫开发规划（2011-2015年）重点项目实施进度安排表（1-2）

2010年

（基期）

万户

小集镇规划及建设 2.34 0.46 0.47 0.47 0.47 0.47 城镇安置10万人

水利设施

延米

300000 60000 60000 60000 60000 60000 小型水利设施

水利建设

安全饮水 1060

万人

1300 300 400 600 - -

电力保障 640

万户

144 62 62 20 - - 电网改造

基

农村能源

沼气建设 1850000

处

750000 150000 150000 150000 150000 150000 以户为单位

础

设

通乡公路（油路） 10403

公里

900 900 - - - - 50个乡镇

施

通村公路 101900

公里

4950 4400 550 - - - 555个和69个村

农村公路

建

通村公路改造（油路） 5595个村

公里

50000 2900 6700 13200 13600 13600 7640个村

设

村内道路

公里

80000 16000 16000 16000 16000 16000

项

农村危房改造 132.3 60.17 40 40 40 12.3 -

万户

目

土地整治及基本农田建设 100 20 20 20 20 20 含以工代赈

万亩

市场建设 1000000 200000 200000 200000 200000 200000

平方米

易地搬迁扶贫 15 3.434(10) 3 3 3 3 3

万人

„„

学校及幼儿园建设维修 1500 300 300 300 300 300 乡镇幼儿园

所

义务教育 590 668.1(09) 658 645 630 615 590

万人

普通高中教育 70 58.2(09) 60 62 65 68 70

万人

社

职业教育 9.8 62.2(09) 1.8 2 2 2 2 扶贫项目帮扶

万人

教育发展

会

实用技术培训 37.5 7.5 7.5 7.5 7.5 7.5

万人

事

示范户培育 100000 20000 20000 20000 20000 20000

户

业

劳动力转移培训 100 20 20 20 20 20

万人

项

其中：转移就业人数 80 16 16 16 16 16

万人

目

个

2000 农民专业合作组织建设 400 400 400 400 400

基层组织

建设

村级组织活动中心建设 18000 4500 4500 4500 4500 - 各类

个

计划生育 人口自然增长率同比降低 6 6.3 6.3 6.3 6.2 6.1 6

‟

指 标 单位

合计 2011年 2012年 2013年 2014年 2015年 备 注

规

划

期

内

建

设

内

容

注：表中2010年的数据，有的是年度数据，有的是累计数据。

61

表1 贵州省扶贫开发规划（2011-2015年）重点项目实施进度安排表（1-3）

指 标 单位 合计 2011年 2012年 2013年 2014年 2015年 备 注

卫生 乡镇卫生院及村卫生室建设 10900 8000 4000 4000 2900 - - 村卫生室

社会

事业社会

项目保障

(续)

新型农村合作医疗覆盖人数 3200 3020 3060 3100 3140 3170 3200

农村低保覆盖人数 534

农村养老保险覆盖人数 158

农村财产保险覆盖人数

„„

粮食作物（含薯类）

油菜籽

蔬菜 5

种植业

油茶（新建/改造） 103

核桃 80 140

中药材 18.6

茶叶 29.5

竹产业

草地生态畜牧业 273.6

特种养殖业

项目点

就业人数 游扶贫

产值

个

万人

万人

万人

万人

万亩

万亩

万亩

万亩

万亩

万亩

万亩

万亩

万羊

万羊

处

万人

万元

个

万人

万元

860 600 660 730 800 860

1000 300 450 600 800 1000

700 140 140 140 140 140 马铃薯(扶贫)

59 27 45 50 55 59 示范基地

141/87.5 21/20 30/20 30/20 30/15 30/12.5 新建/改造

1000 200 220 220 220

130 20 30 30 30 20 扶贫区

75 15 15 15 15 15 扶贫项目

736 36 100 150 200 250 新增存栏

450 50 100 100 100 100 旅游试点

4.5 0.5 1.0 1.0 1.0 1.0 各类就业

50 10 10 10 10 10

1.5 0.3 0.3 0.3 0.3 0.3 各类就业 就业人数

产值

2010年