打好防范化解重大风险攻坚战的总体思路和政策建议

打好防范化解重大风险攻坚战的总体思路和政策建议

摘要：坚决打好防范化解重大风险攻坚战，是决胜全面建成小康

社会的重要保障。针对经济发展阶段性变化和经济转型期风险易发

高发的特征，要坚持底线思维、系统思维、战略思维，按照“主动

防范、系统应对、标本兼治、守住底线”的总体思路，有效防范化

解可能出现的各种风险。要把握经济转型期风险形成机理和传导机

制，根据不同阶段风险集聚的特点，明确短期、中期和长期风险防

控的重点和主要任务。要把风险管理体系和管理能力现代化，作为

推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，创新风险管理体

制机制。要坚持问题导向，增强政策的针对性和有效性，建立覆盖

金融、实体、政府、社会和对外部门五位一体的风险防范政策体系，

守住不发生系统性风险的底线。

关键词：攻坚战，总体思路，政策建议

一、打好防范化解重大风险攻坚战的总体思路

们的疏忽大意和应对不力，甚至不愿主动采取行动加以防范。“灰

犀牛”比“黑天鹅”更可怕，人们往往在习以为常和麻木中错失了

处置风险的最佳时机。

主动防范，就是要加强风险防范的顶层设计、系统规划、稳步推

进，将“集中力量办大事”与“市场机制效率”有机结合起来，加

强对各类风险的评估，建立风险预警机制，制定系统的防范和化解

风险的实施方案，明确每个阶段风险管理的重点。不同于风险的被

动出清，主动防范化解风险是一项复杂的系统工程，必须要有总体

建立新型风险管理体系，加强风险管理能力建设等系统性视角来制

定防范化解风险的方案和实施路径。

(三)标本兼治

防范风险主要是针对迫在眉睫的当前问题，大多是临时性措施，

属于治标性质，而要从治本上化解风险，必须坚定不移地推进全面

深化改革。风险集聚往往是经济失衡和资源错配的外在反映，根本

原因是结构性改革滞后和体制机制扭曲，必须从结构性改革中找出

路。从国际经验看，1998年和2008年两次危机虽然都爆发于金融领

域，但从本质上看，很大程度上反映了实体经济的结构性失衡，导

致金融领域的资源错配和风险的集中释放，最终必然爆发金融危机。

金融危机后，西方主要经济体实施量宽政策，在短期内对实体经济

起到了刺激作用，但结构性失衡问题没有根本解决，经济复苏的可

持续性仍面临多种不确定因素。

和经济金融危机。从国际经验看，东亚国家、前苏东国家和拉美国

家在经济转型过程中都曾发生严重的金融危机，危机处置不当，经

济转型受阻，就会落入中等收入陷阱。

守住底线，就是要坚持问题导向、底线思维，防患于萌发之前，

充分估计最坏的可能性。对最坏的情景一旦心中有数，就能迎难而

上，化危为机。我们既要敢于面对风险，勇于担当，做“风险斗

士”，又要保持清醒头脑，冷静客观地分析和评估风险，通过科学

的风险处置，确保不出现最坏的情景，坚决守住不发生系统性风险

的底线。

二、防范化解风险的阶段性安排

经济转型期有效防范化解风险，必须根据不同阶段风险集聚的特

点，明确短期、中期和长期风险防控的重点和主要任务。

从中期看，风险防范的重点主要是扭转实体部门杠杆率过高、全

要素生产率下降、产业升级迟滞和竞争力不强等问题。要坚定不移

推进供给侧结构性改革，着力振兴实体经济，进一步提高劳动生产

率和全要素生产率，增强供给体系对需求结构变化的适应性，提升

供给体系的质量和效率，促使实体部门发展从数量规模扩张为主的

轨道转向质量效率提升的新轨道，重塑我国产业竞争力，促进形成

新旧动力有序接续、协同拉动经济发展的新局面。

(三)长期以建设现代风险管理体系为重点

从长期看，政府部门风险管理体系建设滞后、风险管理能力不足

是风险防范和应对的短板。风险管理是一个覆盖事前、事中和事后

的全过程管理，而非仅仅是危机爆发后的应急处置。要加强风险评

估、风险预警、风险应对、风险处置等能力建设，降低风险成本和

风险损失，提高风险管理效率。创新激励机制，加强风险管理人才

队伍建设，提高专业能力和水平，建设现代风险管理体系，筑牢防

范化解风险的基石。

在现有体制框架下，风险管理通常是以各部门制定与实施政策为

基础的，而各部门决策往往又局限于本部门的视野和职责范围，这

样就会形成风险管理空白，或形成风险管理交叉重叠和部门的相互

牵制，还会出现过分重视某种风险而忽视其他风险的情况。随着各

领域风险关联度越来越高，风险的时空跨度和覆盖范围越来越大，

需要在国家层面建立综合性风险管理协调机制。就我国来说，可以

充分发挥中央国家安全委员会的核心协调作用，建立以中央国家安

全委员会牵头的统筹协调机制。或可在中央国家安全委员会下设立

专门的风险评估和管理机构，吸纳专业机构和专业人士参与，定期

组织开展综合性风险评估，跟踪分析风险演变，发出风险预警信号，

确定风险管理的重点，提出防范化解风险的建议。

(二)建立风险应对统筹协调机制

要以完善国家风险管理体系为导向，建立各有关部门风险管理协

部门要运用好风险对冲工具，金融部门要提足风险拨备，政府部门

要设立各类风险储备基金，进而降低各部门的风险脆弱性，增强各

部门资产负债表的自我修复能力。

四、有效防范化解风险的政策建议

有效防范化解经济转型期的各类风险，要坚持问题导向，增强政

策的针对性和有效性，建立覆盖金融、实体、政府、社会和对外部

门五位一体的风险防范政策体系。

(一)有效应对金融领域风险高发压力

今后一个时期，我国将处于金融风险易发高发期。应对风险高发

的压力，需要长短结合、标本兼治。要完善金融监管框架，加快金

融机构公司治理改革，完善金融基础设施，构建防范化解金融风险

的体制环境。

3.完善金融基础设施建设。完善人民银行的征信系统，适度扩大

征信体系的收集和使用范围，将小额贷款公司、P2P平台借贷等民间

借贷信息纳入征信体系，建立分层次、多维度的征信数据，提高对

征信数据的再加工水平。完善资产登记(公示)制度，建立全国范围

统一的租赁物、信贷资产、非标金融资产等的登记和公示系统。建

立中小企业财务报表中心，由企业提供唯一的财务报表，供税务、

工商、银行以及征信部门共同使用。加快建立覆盖全面、标准统一、

信息共享的金融业综合统计体系。

4.营造防范化解金融风险的宏观环境。适度提高金融风险容忍度，

引入必要的“尽职免责”理念，防止承担不合理责任而引发机制性

紧缩。打破债券市场刚性兑付预期，通过市场行为提升经营主体和

个人的风险意识。在保持宏观经济稳定的前提下，密切监控流动性，

营造适度宽松的货币环境，满足去杠杆、去产能以及风险处置中金

融机构正常的流动性需求。

(二)有效防范化解实体部门风险

实体部门包括企业和居民部门。防范化解实体部门风险，重点要

国有企业形成有效制衡的公司法人治理结构和灵活高效的市场化经

营机制。

2.加快处置企业债务。以市场化法治化债转股等方式推动国有企

业主动去杠杆，积极发挥金融资产管理公司和地方新设立的资产管

理公司的作用，鼓励具备条件的银行设立专门的资产管理子公司，

引入创新机制开展债转股。积极推进企业兼并重组，推进形成过剩

产能市场化退出机制，依法依规对僵尸企业实施破产清算，切实有

效降低企业债务水平。扩大不良资产证券化试点范围，提升不良资

产处置效率。

3.积极稳妥处置房地产风险。在房价上涨过快的城市，采取首付

比例和贷款利率反向调整的办法，逐步降低居民部门杠杆率。完善

大幅减少专项转移支付，增加一般转移支付，将一般性转移支付占

全部转移支付的比重提高到2/3以上。

2.规范地方政府举债行为。按“堵后门”“开前门”的原则，加

强地方政府债务的法制化管理，推进债务信息公开，实行全口径、

各层级、全过程的信息透明，接受上级政府、同级人大、金融机构

和全社会监督。将地方政府性债务全口径纳入预算管理。建立风险

预警机制，根据综合财力，严格控制下级政府举债上限，科学运用

债务率、负债率、偿债率、逾期债务率等指标，对各级政府债务风

险进行动态监管。

3.全面规范地方融资平台融资行为。全面清理地方政府融资担保，

推动融资平台市场化经营。政府不得干预平台融资行为，不得将公

益性资产及土地储备注入平台。平台不得以政府融资职能进行举债。

金融机构不得接受地方政府及所属部门以担保函、承诺函形式提供

的担保。政府不得以借贷资金出资设立各类投资基金。严禁利用PPP

等方式违法违规变相举债，不得承诺回购社会资本方的投资本金和

1.控制收入差距扩大趋势。着力实现就业和发展机会公平，加大

对普通劳动者和低收入群体在技能培训等方面的扶持，规范国有企

事业单位的选人用人机制，保障人人都获得公平的发展机会。强化

税收的收入分配调节作用，推进税收结构从间接税向直接税转化，

进一步加强累进所得税的调节作用。

2.完善低收入群体社会保障体系。建立健全低保标准的动态调整

机制，在保障家庭基本生活的同时，兼顾就业激励目标。加强低保

与其他专项救助制度的协调，减少简单叠加，提高保障效率。改革

完善养老医疗基本保险制度，实现法定人员全覆盖。

3.提高社会纵向流动性。加大力度推进教育机会公平，为农民工

随迁子女和农村留守儿童提供有质量保障的义务教育。提高高校招

2.维护多边贸易体系。积极落实WTO《贸易便利化协议》，推进

多哈回合剩余议题谈判。继续推进中美、中欧BIT和中国加入政府

采购协定谈判，通过相互扩大投资准入和市场准入加强共赢机制建

设，改善同发达经济体之间的贸易投资环境。积极同“一带一路”

沿线国家商签自由贸易协定，建设自由贸易区网络。

3.积极参与全球经济治理。主动适应国际经济政治格局的深刻调

整，加强与世界各国的经贸关系和政治互信，通过平等协商、合作

对话，制定具有约束力的国际规则。提高G20在全球治理机制改革

中的作用，增强我国在国际事务中的话语权。进一步加强与主要大

国的经济贸易联系，加强在国际事务特别是提供公共产品上的合作。

加强国际宏观经济政策协调，增强我国议题创设能力。

参考文献：

[1]刘鹤，2013：《两次全球大危机的比较研究》，中国经济出

版社。

[2]世界银行，2014：《风险与机会：管理风险以促进发展》，

清华大学出版社。

[3]米歇尔·渥克，2017：《灰犀牛：如何应对大概率危机》，

中信出版社。

[4]国家发展和改革委员会，2016：《〈中华人民共和国国民经

济和社会发展第十三个五年规划纲要〉辅导读本》，人民出版社。