我国与韩国公务员考试录用制度及其比较

我国与韩国公务员考试录用制度及其比较

余悦

【摘 要】The examination and employment system of civil rvice is an

important part of the civil rvice system, which is vital not only to ensure

that the civil rvants keep high quality in the continuously updated

process, but to make it have a steady development. This paper respectively

introduces China and South Korea's basic situation of the current civil

【期刊名称】《安徽警官职业学院学报》

【年(卷),期】2015(000)005

【总页数】7页(P119-125)

【关键词】公务员;公务员考试录用制度;考试;录用

【作 者】余悦

【作者单位】华东政法大学 政治学与公共管理学院，上海 200042

【正文语种】中 文

【中图分类】D630.3

在失业率持续增长和就业压力不断增大的今天，公务员以其工作性质稳定、福利保

障完备等优势成为越来越多毕业生就业择业的理想选择。作为公务员制度的重要环

节之一，更多的人开始把注意力集中到公务员考试录用制度，他们关注的焦点主要

集中在公务员考试录用制度的制定是否已经具备扎实的理论基础和完整的操作体系，

制度实施过程中是否能够真正做到公平、公正、公开，最终是否真的能为公务员队

伍建设选拔出高质量的人岗匹配的优秀人才等等。所以，公务员考试录用制度在当

今不应当一尘不变，在其发展和演变的过程中应做到与时俱进、开拓创新，同时，

还可以了解并关注其他国家公务员考试录用制度的发展状况，吸取他们的经验和教

训，并且在与其他国家公务员考试录用制度的比较中及时找到并纠正自己的不足，

结合自身实际情况制定出更加适应我国发展需要的公务员考试录用制度。

（一）我国考试录用制度的历史沿革

考试录用制度作为工作单位招募、选拔、录用工作人员的一种制度，最早起源于我

国古代的科举制度。科举制度形成于我国的隋朝，它同以前各个朝代通过推荐的方

式来选拔政府官员并不一样，它是通过对不同科目不同门类进行考核来确定官吏最

终的选拔和任用，考核的成绩和结果成为了官吏是否能被录用的主要衡量标准。单

从这点上说，科举制度改变了过去以往只重视门第不重视官吏自身实际才能的录用

弊端，使得很多出身寒门但有真才实学的人有了与他人公平竞争的机会，不得不说

这是录用制度的一大进步，科举制度在之后各个朝代也被沿袭并得到发展。

科举制度作为当时比较先进的官员录用选拔制度，在明清时期发展到了顶峰，整个

考试的流程和规范也已经变得十分完备。但是由于晚清时期，科举考试的内容逐渐

被限制在“四书”“五经”的框架之内，并严格要求采用八股文体进行考试，这样

极大限制了人们对问题的独立思考，也严重阻碍了创新意识的激发。加之晚清时期

社会衰退、闭关锁国，最终把科举制度引向末路。

科举制度虽然在中国封建时代最终走向了衰落，但其公开考试、择优录取的精髓却

在当今社会得到了利用、吸收和发扬。新中国成立后一直到20世纪80年代初，

我国的干部录用一直是按计划接收国家统一分配的大中专毕业生和军队转业干部，

或者从企事业单位有经验的工作人员中推荐选拔。从历史的角度来看，这种干部录

用方式在一定程度上是或多或少起到过积极的作用，但从另一方面来说，却存在着

视野狭隘、选拔标准参差不齐、公平性弱、公开性差、缺乏有力监督等“弊病”，

用人上的不正之风难以避免，徇私舞弊现象得不到制止，很难选拔出组织所真正需

要的优秀人才[1]。从20世纪80年代开始，我国试图通过调整政策、局部试点等

方式，逐步对干部的录用和选拔通过考试的形式实行公开招募。一直到1989年年

公务员的录用制度在我国得到确立。2005年4月27日通过的 《中华人民共和国

公务员法》，更是将公务员的考试录用制度以法律的形式固定下来。[2]

（二）我国公务员考试录用制度的实施现状

我国现行公务员考试录用制度的建立，即受到我国古代科举考试制度和选官制度的

影响，同时也受到西方国家文官制度的影响。[3]这项制度正式实施以来得到不断

完善，在实际履行的过程中依据实际情况的变化进行自我调整，朝着制度化、科学

化、规范化的方向深入发展。具体变化有如下几个方面：从考试的范围来看，由原

先的政府机关逐渐扩大到其他国家机关和事业单位；在考试种类上，既有全国统一

的公务员录用考试，还出现了不同级别的在公务员内部开展的领导干部公开选拔和

竞争上岗等不同类型的考试；在考试的内容上，也从以文化考试为重点发展到出现

了理论知识、能力运用、心理素质测试等全方位的多样化的考试形式；在制度规范

上，除了原先的《中华人民共和国公务员法》，更是出台了一系列《党政领导干部

选拔任用条例》等配套的政策和法律法规，使得我国公务员考试录用制度有了更加

完备的制度保障[4]。

公务员考试录用制度的全面推行和不断完善，对我国社会发展产生的影响也是非常

广泛和深刻的。首先，在公务员准入环节坚持凡进必考，在原则上为参加考试的人

员提供了公平公正的竞争平台，也彰显了我们国家以人为本的治国理念；其次，公

务员考试过程的透明化、公开化，在一定程度上也说明现行的公务员考试录用制度

经得起群众和社会的监督；再次，近年来逐渐放松了对报考人员地域、单位性质、

（三）我国公务员考试录用制度存在的问题

我国公务员考试录用制度经过几十年的发展和完善，已经逐步适应了公务员招录过

程中的实际需要，但在很多方面，出现了一些与制度规范相背离的操作行为，严重

干扰了公务员考试录用制度的健康发展，这里选取两个近几年尤为突出的代表性问

题加以说明。

1.我国公务员考试录用制度中的公平性问题

我国公务员考试制度虽然在招录环节秉承公平公正的原则，但在实际实施过程中不

可避免地出现了很多与之相违背的现象，其中最为突出的是歧视问题，具体表现有

如下几点：健康歧视，2005年人事部和卫生部联合印发了 《公务员录用体检通用

标准（试行）》，对录用公务员的健康标准做出了明确的规定。但在规定履行的实

际情况中，不同地区公务员招录的身体健康标准并不统一，有的地方增加了很多限

制，例如歧视乙肝患者、或乙肝携带者等[6]；性别歧视，工作岗位在性别上的限

制在中国劳动力就业中一直以来都是争议不断的焦点话题，在公务员招考的过程中，

性别歧视问题也尤为突出，很多用人单位将一些明明可以由女性来担任的职位在发

这里所关注的效率问题主要是指公务员招募、报名、考试（笔试、面试）、录用等

各个环节之间的衔接不够紧密。从着手复习到入职上岗，整个过程从头到尾少则几

个月多则大半年，这在一定程度上增加了报考人员的时间成本和经济成本。究其原

因，一方是我国公务员考试录用制度的确程序繁多要求严格，但导致整个招录过程

效率低下的主要症结还在于有关部门办事拖沓。如下表，是已经公布的2015年上

海市公务员考试日程安排，其中从考试公告发布到笔试合格人员参加面试，已经足

足有四个月的时间，如果面试合格，还有体检、政审等环节，真正入职则要等到考

试公告发布大约七、八个月以后。

（一）韩国考试录用制度的历史沿革

韩国与中国一样，都是考试制度历史十分悠久的国家，不同领域不同门类不同级别

的考试繁多，每年参与各种考试的人不计其数，以至于考试足以成为一个产业蓬勃

发展。当然，考试这种形式的的确确在一定程度上为不同经历不同资质不同背景的

人提供了一个公平竞争的舞台，让每个人都能通过自己的努力实现自己的梦想。韩

国的公务员考试录用制度相对于中国来说更为复杂，但也在韩国公务员招录的过程

中发挥了极为重要的作用。

员考试进行整合，废除了部分公务员考试类型，将过于细致的考试类别综合起来。

这一时期的公务员考试分为四个不同的类别：高级公务员行政类考试，高级公务员

司法类考试，普通公务员考试以及9级公务员考试。值得一提的是，这一时期的

四类考试都只有笔试，并不安排口试，这样做是为了防止考官主观性的判断影响到

考试的客观公正性。

第三个阶段（1963年至今），这一阶段为韩国公务员考试录用制度的完善时期。

修改后的《国家公务员法》于1963年4月颁布，新法规里取消了原考试制度中有

关不合适条件的限制，废除了各种不公正的任用制度，公共职位向所有的公民开放

招录，只要是符合基本条件的公民都可以参加公务员考试。这一制度上的改变，使

得更多人有了参与国家建设与治理的机会，越来越多优秀的人才也积极加入到公务

员队伍中来。[7]

（二）韩国公务员考试录用制度的实施现状

韩国在1963年4月颁布的 《国家公务员法》一直沿用至今，经过约半个世纪的

运行，该项法规根据操作过程中的实际需要经过了多次的调整与修改，但其所要表

达的主要精神并没有改变，包括绩效制原则、去除分赃制、建立一个职业体系[8]。

随着社会变迁，韩国的公务员考试录用制度也在不断适应时代变化，并日趋成熟。

现行的韩国公务员考试录用制度规定，公务员的录用只能通过两种途径：公开竞争

性录用考试和专门录用考试，不允许以其他方式招聘公务员。其中，公开竞争性考

试时韩国公务员招录的主要途径，分为5级高级公务员公开竞争性考试、7级公务

员公开竞争性考试和9级公务员公开竞争性考试三种类型。或者根据职位的不同

类别可以划分为行政类、外交类、技术类三种不同的公开竞争性考试类型。但是，

公开竞争性考试具有一定的局限性，并不总能保证找到合适的人才，所以有的时候

采用非竞争性的专门录用考试来补充政府内部职位空缺也不失为一种有效的途径。

专门录用考试主要适用于因为政治考虑因素或者因专业特殊性等不宜或难以进行公

开竞争性考试来录用人才的情形。[9]例如，规定拟录用的人员必须持有该职位所

要求的专业资格证书或者要求拟录用人员在念书期间曾获得过高等学校的奖学金等。

但是，近几年在韩国，非竞争性专门录用考试一直因为很多人因为家族、毕业院校、

籍贯和军队背景等因素被录用而收到强烈谴责和批评，很多韩国民众认为这是在滥

用一些优势条件，并且利用这些个人的优势条件为走后门和政党分赃等现在做遮掩。

所以，为了防止这些不良影响的持续恶化，《国家公务员法》在不断修订中对非竞

争性专门录用考试的适用条件和范围也做了严格的规定和调整。

韩国的公务员大体上分为9个等级，1级到9级的级别水平逐级递减。在公务员

考试录用的整个过程中，参加考试的人员所报考的职级不同，相对应考试的难度也

不尽相同。韩国《公务员任用考试令》规定，5级高级考试的难度相当于大学本科

水平，6、7级一般考试相当于大学专科水平，8、9级一般考试则相当于高中难度。

[10]但是在实际命题中，考试的难度往往大于相关的规定，以至于在韩国公务员考

试的通过率一直处于较低的水平。

2.3 韩国公务员考试录用制度存在的问题

韩国公务员考试录用制度在时代背景下不断创新、与时俱进，发展得愈发完善，但

在实际操作中发现，该制度在很多方面还有调整和进步的余地。

1.考试录用的实际过程与法律规定相违背

韩国国家公务员考试录用制度自1973年起废除了对学历条件的限制，制度上实现

了学历要求的“零门槛”，这么做的主要目的是为国民提供一个更加平等的竞争机

会，以此来纠正人们片面追求学历的不良倾向，真正做到用实力说话。但是，在实

际公务员考试录用的过程中，仍然存在一些无形的学历限制，例如设计的考试题目，

没有经过相当程度的学校专业教育的应考者根本无法解答，再如在人员挑选和审查

的过程中，有的时候会查阅学生在校记录，或者要求考生提供教授推荐信等等。

[11]这些做法在一定程度上与制度规定的内容相违背，也或多或少对应考者职位的

挑选产生影响。

2.公开竞争性录用考试年龄限制过于年轻化

韩国公务员考试录用制度中公开竞争性考试的年龄要求如上表所示，除了技术职位

的要求较为宽松之外，其他职位对年龄的要求均控制在18-35岁之间。其中，5

级高级研究员、高级督导员对参加考试人员的年龄限制在20-32岁，5级公务员

在韩国公务员级别限定中基本上算作高级公务员，能够参加该级别考试的人员应该

已经具备一定的学历背景，甚至是具有一定的工作经验，这就意味着胜任这一级别

职位的公务员不会太年轻。换言之，只有参考人员具备理论基础扎实、实践经验丰

富、处理问题冷静理性等条件，方可胜任5级公务员这一职位。所以，在我看来，

韩国公务员考试中对于公开竞争性录用考试的年龄要求过于苛刻，也许这一要求保

证了公务员队伍的年轻化，但这也在一定程度上使得公务员群体缺乏稳定扎实的根

基。

前面已经大致分析了我们国家与韩国公务员考试录用制度的基本概况，两国公务员

考试录用制度在发布公告、笔试、面试等流程上具有很多相似的地方，但在实际操

作过程中很多方面却不尽相同，下面就列举几例两国公务员考试录用制度的不同之

处加以比较。

（一）学历要求

我国公务员考试在岗位发布的同时就严格限定了每一个岗位所要求应考人员所应当

具备的学历条件。

如图1所示，在上海市2015年度公务员（A类）已经发布的620个岗位当中，

对所有岗位都提出了学历的限制，其中要求考生学历在本科及以上的岗位超过总岗

位数量的50%。对不同的岗位提出不同的学历要求一方面是通过学历来筛选更优

秀的人才加入到公务员队伍，让他们学以致用，另一方面则是保障了公务员队伍整

体素质的稳定和提高。

相对于我国公务员考试在学历上提出的要求，韩国公务员考试在这方面就放宽很多。

1973年起，韩国公务员报考的学历条件被基本取消，虽然在实际实施和操作中会

通过其他方式对考生的学历加以限制，但从制度上和理论上来说，对岗位学历的要

求已经基本废除。

（二）笔试环节

我国和韩国公务员考试在笔试环节都会通过不同科目的考试来初步筛选应考的考生，

但是在考试科目和考核的侧重点上并不相同，下面来做具体说明：

我国公务员考试笔试环节的考试科目分为两个部分，即行政职业能力测试和申论。

行政职业能力测试主要考察考生对数量关系、判断推理、常识、语言理解与表达以

及资料分析等方面的掌握情况。[12]申论则是根据指定的材料进行分析并加以论证，

主要考查考生对给定材料的分析、概括、提炼、加工以及检测考生阅读理解、综合

分析、提出问题和解决问题以及文字表达的能力等等。[13]由此可见，我国在公务

员考试的笔试环节更加侧重于考查考生对知识的归纳总结能力，也更加注重对文科

理解能力的考查。

如表3所示，韩国公务员考试笔试考试科目依据职位级别的不同而有所差异，考

试科目所涵盖的领域也相对比较广泛，对参考人员理论知识的要求比较高。其中，

韩国公务员考试将数学、电子计算机基础等偏理科类知识的考核作为整个考试科目

在我国，公务员考试的面试环节主要以考官问考生答的结构化面试的形式为主，即

要求考生在规定时间内回答2-5道题，结构化面试过后可能还会有一些随机提问。

为了确保公平公正，越来越多的省份在面试环节开始实行“双抽签”制度，即考官

不知道考谁，考生不知道谁考，考生在整个面试过程中不使用真实姓名，而是用序

号加以替代。但是在韩国，以行政高等考试为例，面试分为小组讨论、自我展示、

个人问答等环节，形式上相对于我国更加多样和灵活。不过，在2007年我国深圳

市对首批聘任制公务员招录的面试环节中，全部采用情景模拟、实际操作、有（无）

领导小组讨论、演讲等不同的面试形式，可见我国公务员考试的面试环节也在逐步

向多样化转变。[14]但是很多人对这一转变提出质疑，形式上的多样和灵活意味着

考核和评判的标准也会随之变化，这样一来是否会降低整个面试结果的客观性，也

就是在一定程度上增加了主考官个人主观意识的发挥。所以，面试形式的改革还需

受到更小的阻力。例如，在面对亚洲金融危机以及西方近几年来人事改革制度的影

响，韩国政府采取许多了较为有力的改革措施，诸如打破传统较为封闭的人事制度，

适当地改革晋升和报酬制度等等，这些措施相对于过去的小修小补，不仅力度更大，

也比过去取得了更为显著的成效[15]。

（二）推广职位公开招聘制度

职位公开招聘制度是指为提高政府内部人力资源利用效率，在出现空缺时通过政府

内部公开竞争选拔人才的制度。韩国在2004年之前每年职位公开招聘制度实施情

况如下表所示，2003年起，公开招聘的机关数和职位数开始出现显著增长。[16]

（三）考试科目上的时代性

如上文表3所示，韩国公务员考试笔试考试的科目中，涵盖了文学、历史学、数

学、计算机等很多门类的理论知识，其中，《电算学概论》、《电子计算机基础课》

等考试科目的增加，在一定程度上体现了韩国公务员考试与时俱进的特点。在经济

全球化和信息化高速发展的今天，能够掌握一定的计算机基础知识和操作技能变得

越来越重要。相比之下，中国的公务员考试笔试科目中，目前对计算机这一领域的

知识没有做出要求，这也在客观上制约了所录用的公务员的基本素质和能力。

（四）对女性报考者在政策上的照顾

虽然韩国和中国在公务员的招募上都对女性加以一定的照顾，但韩国政府以立法的

形式，对公务员在招录过程中女性所占的比例进行了规定。任何类型的公务员考试，

如招录人数超过10人，5级公务员的合格者中，最低须要有20%的比例照顾女性

申请者；7级公务员合格者中则最低须要有25%的比例为女性；9级公务员合格者

中，至少须要有30%的比例为女性。如果录用人员中按照分数顺序女性达不到规

定的比例，则须要额外录用女性应征者。[17]

这样做有利于鼓励更多的优秀的女性加入到公务员队伍的建设当中，她们在一定程

度上能与男性公职人员从不同的角度理解同样的问题从而提出不同于以往的思路和

见解，这样有助于政府制定出的政策能适用于更广泛的群体，能有更大的受众面。

上文对我国和韩国公务员考试录用制度进行了简单的介绍和对比，从中我们发现，

两国公务员考试录用制度都是在全球化的大背景下、立足于本国基本国情发展而来

的产物，所以都是已经比较完备和成熟的制度。两国的公务员考试录用制度在某些

原则性方面比较一致，但在具体的措施上又各有特色。所以我国在借鉴韩国公务员

考试录用制度的时候，应该用辩证的眼光看问题，用比较政治学的方法来分析两国

制度中的优劣与不同，保持着“取其精华，去其糟粕”的态度，将韩国公务员考试

录用制度中经过实践检验的具有创新性和先进性的政策和措施积极运用到我国的公

务员考试录用制度当中，这样才能使我国的公务员考试录用制度在汲取他国营养的

基础上茁壮成长。

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