农村宅基地使用权流转模式探讨2005

农村宅基地使用权流转模式探讨2005

随着我国城市住房制度改革的不断完善，经营性国有土地使用权的市场化工作基本完成，无

论是商品房还是房改房，其所有者都可以将住宅连同相应的土地使用权一起上市转让，进行

自由交易。但是，受现有法律、法规的约束，我国农村宅基地使用权(以下简称农村宅基地)

交易市场尚未形成，农民拥有的宅基地无法进行合法流转。建立农村宅基地交易市场，允许

农村宅基地上市公开转让，不仅可以增加农民收入、加快农村中心村、镇建设，而且对盘活

宅基地存量，节约耕地资源，保持耕地面积总量平衡，缓解当前紧张的城市发展建设用地都

具有十分重要的现实意义。

一、现行农村宅基地管理制度存在的主要问题

根据现行法律、法规，农村宅基地由村集体组织按各省(自治区、直辖市)规定的每户标

准，从村集体所有的土地中采用无偿、无使用年限的方法划拨给村民使用，村民对宅基地只

能自用，不能进入土地市场进行公开转让，也不能用于抵押或出租。随着我国市场经济体制

的建立和不断完善，现行的农村宅基地管理中有关不允许农村宅基地上市流转的相关规定，

已经引发了许多问题。

1、人均宅基地面积严重超标

《中华人民共和国土地管理法》明确规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅

基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”但由于基层政府对农民建房缺乏正

确引导和管理，再加上采用的是无偿、无期限的使用制度，出现了农民超标准占用宅基地建

房；未经土地管理部门批准任意在承包责任地上建房；建了新房也不愿意交出闲置下来的老

宅基地；一些乡、村领导干部凭权力、关系占有多处宅基地等问题。笔者所在的浙江省嘉兴

市，据市国土资源管理局提供的统计资料显示，截止到2003年底，全市共有农村宅基地57.62

万亩，按全市农业人口231.66万人计算，人均宅基地达到166平方米，超过省级标准66平

方米，造成了土地资源的极大浪费。

2、市郊农村出现大量“空心村”

长期以来，我国农村宅基地一直采用无偿、无期限的使用制度，村集体组织按大户、中

户、小户的标准无偿将集体土地划拨给本村村民作为建房的宅基地。近年来，随着我国经济

的不断发展以及许多城市户籍制度的改革，一些富裕起来的市郊农民纷纷进城购房，成为城

市居民。他们留在农村的宅基地，受现行法律、法规的限制，不能进行公开合法的转让，但

这些宅基地是通过合法途径得到的，村集体组织也无权收回进行处置，闲置的宅基地无法复

耕导致市郊农村出现大量“空心村”。

3、村、镇建设规划难以落实

沿海经济发达的许多省份，近年来虽然多次制定过中心村、镇建设规划，但由于涉及农

村宅基地置换、转让这一难题，中心村、镇建设规划落实的效果并不理想，农民住宅处在低

水平重复建设之中，经常出现“只见新屋，不见新村”的现象。居住规模小、生活基础设施

缺乏的自然村依然大量存在，大量分散建造的农居，不仅使村、镇建设规划难以落实，而且

也导致自然村缺乏必要的生活基础设施，环境脏、乱，居住质量很差。

4、宅基地交易纠纷不断

农村宅基地的性质属于农村集体所有，按我国现行法律、法规，农民对自己依法获得的

宅基地只有使用权，没有处置权，不能进行转让。但是，对农村宅基地上已建成的住宅是否

可以转让，国家现行法律、法规没有明确的禁止性规定，但也没有明确允许转让的规定。《中

华人民共和国土地管理法》第六十二条也只是规定“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅

基地的，不予批准”。从目前法律实践来看，各地政府对农民住宅的转让是允许的，只是需

要控制在一定的范围内(受让人必须是房屋所在地乡镇范围内的人)。随着农村房屋买卖的出

现，宅基地转让不可避免，但这些宅基地的转让行为并不受现行法律、法规的保护，属于私

下流转。双方一旦发生矛盾和纠纷，法院只能要求双方自己协商解决。由于缺乏法律的约束，

双方矛盾容易激化，往往会酿成重大案件。

5、集体土地资产流失严重

随着市场经济的发展和经济体制改革的深入，客观存在的土地市场供求关系使农村宅基

地的转让无法制止，但现行法律、法规又不允许农村宅基地流转，导致当前农村宅基地的转

让多为私下进行。这种“暗箱操作”、随意定价的转让行为使本来属于村集体所有的宅基地

收益在隐形交易中大量流入买卖双方手中，造成了集体土地资产收益的大量流失。

6、农村金融事业发展缓慢

目前，越来越多的农村家庭正在从事非农产业的生产，许多农民家庭在扩大产业规模、

调整产业结构时，经常遇到资金短缺这一问题，迫切需要金融机构给予信贷支持，但按现行

法律规定，农民拥有的宅基地不能作为抵押物向金融机构申请贷款。这样，一方面限制了金

融机构在农村扩大业务，使农村金融发展缓慢，另一方面也使广大农民缺少了生产资金融通

渠道，影响了农村产业结构的调整，限制了农民收入的提高。

二、农村宅基地使用权流转模式探讨

针对当前农村宅基地管理制度上存在的问题，各地对农村宅基地的流转进行了积极的探

索，就浙江省范围内，主要出现了以下二种农村宅基地流转模式：

1、温州模式

凡城市(镇)规划区内的农民房屋转让的，其宅基地一律先由市、县政府统一征为国有，

再参照国有划拨土地使用权转让管理办法办理出让手续。凡城市(镇)规划区外的农民房屋转

让的，如转让双方均属农业户口且户籍同属一个县(市、区)，而且受让方在该县(市、区)原

有的宅基地已全部由当地村级经济组织收回或转让的，可保留集体所有权性质不变，办理宅

基地转让手续；如转让双方不符合上述条件的，其宅基地一律先由市、县政府统一征为国有，

再参照国有划拨土地使用权转让管理办法办理出让手续。转让方转让后不得再在村集体组织

申请宅基地建房。

2、义乌模式

城区型农村的宅基地，对流转对象、流转条件、流转方式等不加任何限制，只要取得产

权证的都可以任何方式流转；城郊型农村的宅基地，中央[1997]11号文件下发后未建过房子

的只要权属合法并取得产权证的都可以流转，建过房子的只允许经登记的宅基地流转；纯农

村的宅基地只能以抵押方式流转。一旦实现抵押权后，农村集体经济组织按规定继续给农民

以基本居住权。对于具体的流转管理，采取将流转的集体土地先依法征为国有土地，按国有

土地出让、转让、抵押、出租的程序和方法办理有关手续。

对上述“温州模式”、“义乌模式”深入分析研究后，笔者认为这二种模式其实质都是将

集体土地先征为国有土地，再按国有土地相关规定办理土地流转，并没有真正解决农村宅基

地的商品属性，只是在“集体建设用地必须转为国有以后才能进入二级市场流转”的现行政

策框架下，解决了城郊结合部农村宅基地的流转问题，并没有解决远郊农民的宅基地流转问

题。这二种流转模式既对远郊农民存在明显的不公平，也不符合市场经济发展的要求。为了

从根本上解决宅基地流转这一问题，我们必须对现行的政策有所突破，取消限制农村宅基地

流转的相关规定，允许农村宅基地进入土地交易市场，公开交易，自由流转。

目前，我国城市居民购买商品住宅后，房屋属于个人财产，土地为国家所有，房屋所有

人拥有土地使用权；农民在自己宅基地上建房，房屋也属于个人财产，土地为集体所有，房

屋所有人也对宅基地拥有使用权，对房屋的所有者而言，城市、农村并无多少区别。但是，

现行政策却规定，城市住宅包括其占用的土地使用权可以自由买卖，农民住宅的转让就受到

限制，宅基地不能自由转让，这无论从理论上还是逻辑上都存在不合理性。

为了使农民与市民享有同等的土地使用权，在农村宅基地流转方式上，笔者通过大量调

研，提出“保持集体所有、允许上市转让”这一全新的农村宅基地流转模式。所谓“保持集

体所有、允许上市转让”，其实质就是在保持农村宅基地集体所有的基础上，政府取消原有

的限制农村宅基地流转的相关规定，对手续齐备、建造合法的农村宅基地及其地上房屋，颁

发《集体土地使用證》、《房屋产权证》等证书，允许农村宅基地及地上房屋与城市商品房、

房改房一样，合法上市转让。

农村宅基地流转的主要目的就是赋予土地商品属性，允许农村宅基地进入土地交易市

场，就可以通过公开、公平、公正的市场行为，使土地资源的价值得到真正体现，最大限度

地增加农民收入、提高他们进城的经济承受能力，加快我国城市化进程的步伐。

三、农村宅基地流转新模式需要配套的政策措施

农村宅基地“保持集体所有，允许上市转让”将是一个非常复杂的系统工程，为了保证

这一工程的推行和实施，政府必须制定相应的配套政策。

1、做好现有宅基地普查登记工作

农村宅基地一旦允许上市转让，农民家庭宅基地的多与少将直接给农民带来巨大的差别

收益，为了防止少数乡、村干部利用职权多占宅基地，各地必须对农村现有宅基地使用情况

进行全面清查，对于手续齐备、符合法律规定的则给予登记造册，对那些通过不合法渠道多

占、多用的宅基地则不予登记。宅基地普查工作量大面广，在允许宅基地上市转让前期，可

以先对准备上市转让的宅基地进行调查核实登记，以便争取时间。

2、制定宅基地转让“三放开”政策

为了真正体现土地的市场价值，农村宅基地上市转让必须实行购买对象放开、购买区域

放开、购买价格放开的“三放开”政策。

允许农村宅基地上市转让，其核心应该是允许农村宅基地向社会各类购买对象放开，而

不是局限于原有的本集体经济组织内部或者本乡镇范围内的符合申请宅基地条件的人员。如

果说允许农村宅基地上市转让是一种制度创新，那么购买对象的放开则是制度创新的一个突

破口。

购买区域放开是指农村宅基地无论是在规划中心村、镇范围内还是在规划外，都应允许

上市转让，不能因为农村宅基地所处的位置不同而在上市转让过程中受到限制，造成农村宅

基地转让的不平等。

购买价格放开是指农村宅基地转让价格由买卖双方协商确定，完全由市场机制调节，与

现有的国有土地交易市场接轨。政府或者集体经济组织不应该定价或者对转让价格作出某些

限制性规定。

3、鼓励农民向中心村、镇集中

居住的农户进入中心村、镇建房。在政策上首先可以考虑，对由于历史上各种原因形成的旧

宅基地面积超过现有标准的，如果该农民自愿搬迁到中心村、镇的，可以按一定比例补给宅

基地或资金；其次，对农民搬迁后遗留下来的旧房进行一定的补偿，其补偿标准可以按其建

造成本结合成新来评估。补偿资金既可由政府财政提供，也可来自农村宅基地复耕奖励基金。

4、防止村民突击转让宅基地

农村宅基地其性质是农村集体所有的土地，按照现行法律规定，政府根据社会公共利益

的需要，可以对其进行征用。为了防止农民在征地前突击转让，政府必须出台一些限制性措

施，规定宅基地转让后，因政府征用需要拆除住宅的，用地单位只给予宅基地受让人被拆除

房屋的货币补偿，不享受被征地农民依法应当得到的土地补偿、安置等政策。这一规定将起

到两方面的作用：一是告示各购买人，购买农村宅基地必须谨慎；二是用地单位的征地成本

不但没有增加，反而有所降低。

对于处在旅游规划区、水源保护区等特定位置的宅基地，不允许农民自由转让宅基地，

如果这些区域的宅基地需要转让，政府应有优先购买权以保证规划的实施。

5、规定使用年限、规范购买者建房行为

购买人通过土地市场取得农村宅基地后，同样面临使用年限问题，为了与城镇国有土地

使用权年限相接轨，政府可以规定其使用年限也为70年，到期后，由村集体组织收回其使

用权，也可以允许受让人重新向村集体组织租赁。农村宅基地受让人可以在原宅基地上重新

建房，但其建房规模、户型等必须经过规划部门审批，以达到规范其建房行为。

6、成立相应的办事机构

农村宅基地公开上市流转作为现行农村宅基地管理制度的一项突破，涉及到政府、农村

集体、农民等方方面面的利益，需要进行各个层次、各个环节的大量工作，政府必须成立一

个专门的机构负责和协调各方面的关系，针对农村宅基地流转过程中出现的各种各样问题，

及时总结成功的经验，将“保持集体所有、允许上市转让”这一改革模式日趋完善。