发展路径

2021年关于发展壮大村集体经济路径

探索调研报告范文

2021年关于发展壮大村集体经济路径探索调研报告范文

发展壮大农村集体经济是强农业、美农村、富农民的重要举

措，是强化基层组织、实现乡村振兴的必由之路。按照厅党组关

于《开展“学政策、搞调研、抓落实、促振兴”活动的通知》文件

要求，为进一步探索村集体经济发展的方式路径，我们组织有关

单位组成课题组，利用4个月时间，针对我省地域不同，分别在

XX市、XX市选经济基础、地理条件不同的22个村组，通过问

卷、座谈、实地调研，同时组织到XX省、XX省考察学习，对村

集体经济发展路径进行深入细致的调研，形成以下报告。

一、我省村集体经济发展现状分析

（一）集体经济组织从无到有，产改成绩显著

从2017年产权制度改革至今，全省登记注册成立农村集体

经济组织XX个，实现了全省全覆盖，其中总资产金额在10万元

以下的XX个，占比11.29%；总资产金额在10至50万元以下的

XX个，占比13.98%；总资产金额在50至100万元以下的XX个，

占比12.14%；总资产金额在100万元以上的XX个，占比62.59%。

通过对各地市的数据统计，截止2020年底，总资产金额100万

元以上占比前三的地市是XX市、XX市、XX市；总资产金额50

至100万元以下占比前三的地市是XX市、XX市、XX市；总资

产金额10至50万元以下占比前三的地市是XX市、XX市、XX

市；总资产金额10万元以下占比前三的地市是：XX市、XX市、

XX市。目前，农村集体经济资产X亿元，比20XX年农村产权制

度改革前XX亿元增长190.8%，将近增长三倍，集体经济组织从

无到有，成绩十分显著。

（二）集体资产清晰，资源配置不合理

通过清产核资，集体资产清晰，全省农村集体经济组织总资

产金额XXX亿元，其中经营性资产总额XX亿元；非经营性资产

总额XX亿元，从全省来看，经营性资产总额与非经营性资产总

额还有相当程度差异，相差XXX亿元，仍需进一步优化资源配

置，提高资源利用率。

（三）集体经济起步发展，发展水平较低

我省集体经济组织成立晚，正处于起步发展探索阶段，从全

省来看，空壳村（无集体经济收入）XX个，占比21.50%；薄弱

村（集体经济年收入10万元及以下）XX个，占比XX%；一般村

（集体经济年收入10万元以上、50万元以下）XX个，占比XX%；

富裕村（集体经济年收入50万元以上）XX个，占比X%。空壳村

薄弱村共占比XX%，占比较大，农村集体经济发展质量较低。从

产业发展层级看，与市场主体相比，产业等级低，技术落后，在

市场经济竞争中处于劣势地位。

（四）地域特点明显，地区发展不平衡

我省陕南、陕北、关中地域特点明显，经济差异较大，XX市

一般村、富裕村数量优势突出，居全省首位；XX市村落总量最

高，其中薄弱村和空壳村占比明显；XX市一般村、富裕村数量占

比最低。据统计数据分析，XX市集体经济在各个层级均排名前

三，发展较为均衡；XX市集体经济在总资产金额100万元以上

占比不突出，但在其他层级均排名靠前，发展速度势头明显；集

体经济较为薄弱的是XX市及XX示范区。

二、我省及兄弟省市农村集体经济发展的典型模式

发展壮大新型村级集体经济，是全面深化农村改革，实现乡

村振兴，农民富裕的重要举措，需要在农村改革和发展的过程中

不断解放思想，打破旧有思维桎梏，积极探索集体经济的多种实

现形式，发展村级集体经济的多种途径。近年来，各地市大胆探

索，勇于创新，探索总结出发展村集体经济多种具有可复制性的

典型模式，同时，我们也借鉴兄弟省市一些模式，各地结合乡情

村情借鉴学习。

（一）村集体经济发展模式分类

调研中，我们对我省和兄弟省市的典型模式进行了总结、剖

析、梳理、分类，农村集体经济发展的模式按照经营主体、主导

产业、经营要素、经营理念等可以分为四类。按经营主体可分为

联营联建型、飞地抱团型、自主治理型、PPCV模式；按主导产

业可分为农业主导型、工业主导型、服务业主导型、三产融合型；

按经营要素可分为资源开发型、资产盘活型、资本资金经营运作

型；按经营理念可分为生态优先型、循环利用型。

（二）发展村集体经济10种典型模式案例剖析

1.联营联建型

联营联建模式在不改变村级集体产权边界的前提下，将周围

邻近的村庄打造为利益共同体，通过实化集体产权，激活农村集

体资源资产，进行“跨村”统筹开发运营，从而优化了集体产业发

展结构，拓宽农村集体经济发展路径，实现多村共赢发展。

案例：XX市XX区XX镇打破行政村区域限制，成立汉王镇

联合体党支部，依靠支部引领，按照“6243”产业发展模式和

“1+14+N”的工作思路（1个农业公司，14个村集体，N个专业

合作社、小农户），将全镇14个村联结起来，集中各村扶贫资金

联合办厂，采取订单农业方式，形成“一核多元、共建共享共治”

的发展模式。通过跨区域合作开发的“联建联营”发展模式，解决

了无发展基础、无发展条件的村集体的发展难题，通过资金的有

效整合，实现了项目的重点突破和农户、村集体共赢。

可参考性：这种模式以有经济基础、有发展条件的村带动周

边无经济基础、无能人带头、无发展条件村村集体经济组织的发

展壮大问题，难点在于必须乡镇协调，多村村民达成共识。

2.土地资源开发型

通过村集体领办土地股份合作社，推动农业适度规模经营，

着力提高劳动生产率和土地产出率，实现土地经营收益最大化。

案例：XX区XX界镇XX村村组集体将1.1万亩农民入股的

土地统一整合、规划、管理等，承包出租给集体农户或公司经营，

每年收益按股分红。

可参考性：这种模式适用于地理条件差、土地利用率、产出

率低，村民种地积极性不高的村组，难点在于整合土地改善基础

设施资金投入大，需政府项目资金投入。

3.三产融合型

三产融合型是指利用区位优势和资源优势，坚持做优一产、

做强二产、做活三产，不断拉长产业链、提升价值链，形成三产

融合的发展模式。

案例：XX市赵家峁村立足村情，充分利用区位优势、村情风

貌、生态文化等优势，按照“景点错位特色、产业高度融合、脱贫

小康同步、主体多元互补、城乡统筹一体、乡音乡愁长存”的思路，

规划了设施农业及时令水果采摘区、现代养殖小区、新农村住宅

区、水上游玩垂钓农家休闲区、高标准农田示范区以及杏树文化

观光区等六大功能区，促进三产融合发展。20XX年X月份合作

社开始试运营，20XX年实现旅游收入X万元；20XX年旅游收入

达到XX万元；20XX年旅游纯收入突破XXX万元，其中村集体

收益XXX万元。

可参考性：这种模式适用于地理位置距离县城周边的村组。

4.资产盘活型

利用集体闲置的宅基地、农房、建设用地等资产以及山林、

塘库、河道等资源，引进专业团队或企业，发展特色民宿、乡村

旅游、生态体验等特色项目，实现“资源变资产”，增加村集体收

入。

案例：留坝县小留坝村利用本村“绿水青山”的良好生态优势，

与北京“隐居乡里”公司开展合作，原生态改造村集体腾退的XX

座老屋，打造以“大秦岭的小日子”为主题的楼房沟精品民宿。既

为村民创造了就业机会，又带动了当地农产品销售，还增加了村

集体收入，20XX年村集体来自民宿的收益XX万元。

可参考性：这种模式适用于有旅游条件发展的村组，难点在

必须引进企业经营，并对企业有监管措施，防止集体资产流失。

5.服务中介型

服务中介型是指集体经济组织为企业、农户和个人提供技术

指导、代理服务、租赁服务、物业管理等服务，获得集体收入。

村集体经济组织可针对本地优势或特色农产品，为种养大户、专

业合作社、家庭农场和农户提供技术指导、信息传递、产品加工、

市场营销等产前、产中、产后有偿服务，增加集体收入；可创办

农村电子商务、综合服务社，办理金融、保险、通信等代理服务，

为农民提供日常生活服务，获得服务收益；可利集体经济发展补

助资金购置耕整机、收割机等设备，满足农业适度规模经营需要，

开展农业机械化服务，收取服务费；探索农村物业管理服务，提

供绿化管护、卫生保洁等项目，获得集体收入。

案例：XX市XX县XX村发挥地理位置、乡村产业优势，引

进三家社会资本，三家企业共流转村集体和农户土地2000余亩，

村集体负责保障组织企业劳务用工，水电路维护等生产环境，村

集体每年按流转土地每亩50元向企业收取费用，按企业每年劳

务用工费千分之二收取劳务组织费，村集体通过提供物业管理服

务发展物业经济，增加集体性收入。20XX年，集体收益在XX万

元。

可参考性：这种模式适用范围广，适合有特色产业发展，村

集体无能人、无能力投资的村组，村组只负责正常的协调组织工

作。

6.工业主导型

工业主导型是利用集体经济组织积累的资产资本发展乡镇

企业，形成的工业产业型集体经济。

案例：XX市XX庄村积极进行产业升级转型，村两委班子采

用市场化经营理念，将经济发展的触角延伸至金融、建材、健康

等产业，配合“四个千亿产业振兴计划”，利用股份制投资管理的

模式，由实业公司主导，创建陕西华阳实业有限责任公司（XX）、

XX庄水泥有限责任公司、XX庄建材家居城等下属企业，合股成

立XX市XX水科技有限公司、XX市中小企业应急转贷服务有限

责任公司、XX市XX实业有限公司，投资建成XX融资担保有限

公司、XXX孵化有限公司等，成功打造村级集体经济多元化发展

格局。

可参考性：这种模式适用于有工业发展条件的村组。

7.生态优先型

生态优先型是指依靠周边自然资源，大力涵养生态环境，培

育绿色产业，壮大村级集体经济，走出了一条“生态优先型”的产

业发展之路。

案例：XX市岚皋县依托山林资源优势，全产业链打造林下

经济，林业部门突出林芋、林药、林蜂、林菌、林菜和林下养殖

六大模式，不断探索创新山林经济脱贫新路径。全县已建成山林

经济扶贫示范点XX个，发展林下种植XX万亩，林下养殖XXX

万只，林下养蜂XX万箱，已带动贫困户户均增收XX元，人均

增收XX元。XX县已被国家林业局评为国家林下经济示范基地

县。

可参考性：这种模式适用于国家生态保护要求严格或有国家

重点设施基地的村组。

8.资本资金经营运作型

资本资金经营运作型指集体经济利用各级财政扶持资金和

村级自筹资金组建发展集体经济基金池，通过参股经营等方式转

为经营资本，获取股金、利息和资产增值等资本运营收入。

案例：XX市X城区西南山区是典型的饮用水源涵养功能区，

为更好保护饮用水源，关停了周边的民宿、农家乐、乡村旅游等

经营项目，导致部分村集体“返薄”。饮用水源涵养功能区行政村

参与了婺城区村级集体经济产业园项目，项目总投资XX亿元，

其中，国有资本XX万元，村级入股XX万元，涉及参股村85个。

为降低经济薄弱村参与项目的融资成本，村级入股的资金中包含

省级试点资金XX万元和区财政配套补助XX万元。同时，婺城

区政府与当地农商银行联合推出金融消薄产品“乡村振兴富村

贷”，对参与集体经济发展项目的经济薄弱村，给予70%的贷款贴

息。产业园重点发展汽摩配产业，委托第三方运营团队开展厂房

出租、小微企业入驻、基础设施维护、消防安全等日常经营管理。

园区建成后，可供X个左右汽摩配小微企业入驻，每年可产生租

赁收入约XX万元，减除税费、运营成本等必要开支后，X个参

股村平均每村每年可获得经营性收入X万元以上。

可参考性：解决村组发展的资金问题，难点在于必须县级政

府主导，有金融机构参与。

9.自主治理模式

“自主治理”的运行模式较为多元，是由政府提供一定的组织

资源、制度框架的支持，并与社会各主体之间为解决同一系列的

问题，而形成共同享有决策及实施权力的“协同增效”式的合作治

理过程。

案例：XX省永康市圆周村集体经济的发展，主要依托政府、

农民、市场多方共同参与合作治理。该村从资源要素整合角度出

发，形成“政府决策+农民主力+市场助力”的产业经济发展形式，

通过找准自身定位，达到农村集体经济再造目标。通过国家、农

民、市场三方主体共同合作，将村集体经济发展的目标锁定在资

源要素方面，通过多方资源要素整合，实现农村集体经济再生的

“协同增效”治理效果。

可参考性：这种模式农村规划与发展有机结合，有可持续发

展性。

模式

PPVC（Public-Private-Villages-Collective）模式主要是指政

府全力支持，引进企业社会资本，鼓励村民主体参与，村集体协

调的农旅产业融合发展模式。

案例：XX省XX县立足自然资源，乡镇政府开发“一镇一品”

特色文化节，提升自然资源知名度，为乡村资源开发营造良好的

外部招商环境；县乡两级政府积极引进企业社会资本，引导乡村

特色产业链培育发展；制度上不断创新，为乡村经济发展配套相

关政策。发挥企业社会资本的资源优势和管理营销优势，努力培

育健全乡村一、二、三产业链，提高农业附加值；企业通过主导

投资、股权合作、吸纳就业等方式带动本地村民参与到产业链各

环节，从而促进村民增收和村集体获益。村集体发挥组织协调村

民优势，主要协调村民与企业、村民与合作社等利益关系；村集

体通过组建民宿协会等行业组织，发挥集聚效应，提高村民在产

业链中的集体话语权；村委会也通过承租民宿和土地入股等方式

参与到乡村产业发展中，从而壮大村集体经济；乡村环境整治，

努力改善村容村貌，营造良好的营商环境。

可参考性：发挥政府职能，解决农民增收，农民参与度高，

发展壮大村集体经济。

三、我省农村集体经济发展存在的问题

（一）村集体经济基础薄弱，发展难于起步

我省空壳村（无集体经济收入）占比21.50%；薄弱村（集体

经济年收入10万元及以下）占比51.23%，占比较大，相当一部

分村无经营性资产，集体预留的耕地也寥寥无几，还有个别村组

前任村干部已将仅有的集体机动地以30年流转期对外流转，而

且早已收回全部流转费，现在村集体无任何收入，加之各级政府

的扶持资金倾斜贫困村，相当一部分村发展起步困难。

（二）集体经济组织身份不明，发展受限

村集体经济组织的市场法人地位不明确，关于农村集体经济

组织的税法问题缺乏明确规定，在农产品质量认证、商标注册、

项目申请等方面尚未得到普遍认可。农业农村部门颁发的“特别

法人”证书明显不如工商部门颁发的营业执照在市场经济中的地

位高。同时村“两委”与集体经济组织之间存在“政社不分”的问题，

法人治理结构不完善。在股权继承转让、有偿退出、抵押担保贷

款等方面改革不够深入，试点成果还比较少。

（三）发展经济人才缺乏，有盲目照抄照搬现象

大多数村集体经济组织带头人年龄偏大，文化素质偏低，思

想保守，创新能力不足，村集体经济组织缺乏专业财务和审计人

才，财务人员文化程度偏低，财务专业知识匮乏，难以胜任规范

化管理和财务工作。相当一部分村干部是“抓党建工作的内行，搞

经济工作的外行”，在村集体经济发展中“有想法，没办法”，盲目

照搬照抄，缺乏对村集体经济持续性、长远性发展谋划，无形中

会导致集体资产流失、损耗，集体权益得不到保障。

（四）集体经济内在机制不健全，有碍于发展

集体经济组织虽然从农业农村部门领到了“XX村集体股份经

济合作社”的登记证书，但是并未经历合作社的组建过程，在具体

运作中，资金管理、评价激励、风险防控等运行管理的体制机制

还不健全，需探索完善。

（五）指导扶持体系不健全，资金支持不足

一是业务指导体系不健全。全省农经体系不健全。市县镇农

经部门力量薄弱，业务指导跟不上村集体经济发展的形势需要。

基层农经体系不健全，绝大多数镇办农经机构不独立，工作经费

缺乏、人才匮乏，人员多为兼职，业务素质不高，难以胜任面广

量大专业性强的农村改革工作任务；二是政策扶持体系不健全。

尚未出台具体明确的发展村集体经济组织相关的土地、财政、税

收、金融、人才等扶持政策。在税费减免、土地开发、承接项目、

品牌创建等方面支持力度不够，特别是经营性资产移交时，交易

税额过大。村集体经济组织融资困难，对贫困村扶持力度大，但

对非贫困村扶持力度小。三是支持资金远远不足。大多数村只有

资源性资产，无资金基础，发展产业资金需各级政府持续稳定的

支持。

四、发展壮大村集体经济的思考

（一）注重农村支部班子建设是发展壮大村集体经济的第一要务

农村基层党组织是乡村振兴战略重大决策顺利实施的重要

依托，要切实加强党支部在发展壮大村集体经济和乡村振兴战略

中的引领功能。从调研中我们发现，集体经济搞的好的地方，基

层组织都是健全有力的。农村基层党组织是党在农村全部工作的

基础，是党联系广大农民群众的桥梁和纽带。“农村要致富，关键

靠支部；支部强不强，关键靠头羊”。要让乡村振兴真正落地见效，

就要强化“特色”党建引领，通过大力发展产业，回引优秀农民工

返乡兴村，引领农村集体经济快速发展。在加强班子建设、队伍

建设、阵地建设，做好产业资源整合的基础上，要坚持和发挥农

村基层党组织的领导核心作用，切实强化政治引领功能。

（二）坚持集体资产增值保值功能，细化明确集体经济组织适当

的职责职能

根据我国法律规定，村委会是村民自我管理、自我教育、自

我服务的基层群众性自治组织，农村集体经济组织是经营、管理

农村集体经济组织名下财产的经营组织，在未设立村集体经济组

织的，村民委员会可以依法代行村集体经济组织的职能。虽然村

委会与农村集体经济组织是两种不同的组织，但是由于历史原因，

我国农村大部分地区并未有明确区分村委会与农村集体经济组

织，村民委员会代行村集体经济组织职能成为常态。这种“政经不

分”的普遍做法虽然一定程度上降低了决策与组织成本，有助于

破解集体行动的困境，但这种管理结构及方式最大弊端是集体经

济组织难于适应市场竞争的要求，无法增强村集体经济组织的市

场竞争力，必须细化明确村集体经济组织的职责职能，不能赋予

超出其能力和权力以外的责任和义务。

（三）发挥集体经济组织农村“国资委”作用，强化集体经济发展

路径体制机制创新

在调研中，我们普通得出一个结论，受人才、能力和经验限

制，集体经济组织不宜直接从事生产经营活动，而更应该发挥农

村国资委作用，把集体资产安全保值作为第一要务。在此基础上

加强体制和机制创新，既然现在的集体经济是一个不同与过去的

集体经济的新生事物，要敢于大胆的试大胆的闯，不能以太多的

条条框框进行限制。宜农则农，宜工则工，宜旅则旅。要充分与

新型经营主体的合作融合，共同壮大共同富裕。突破区域限制，

鼓励建立县域内集体经济联合体或者以村为单位的股份大型企

业。对于集体经济发展资金项目在县域内不宜平均分配，应该在

充分对县域资源禀赋评估调研的基础上，整合使用，发挥资金的

最大效能，加快建立符合市场经济要求的村级集体经济运营新机

制。

（四）加强村集体经济高层管理队伍，培养职业经理人是村集体

经济适应市场竞争的迫切需要

现阶段村集体经济组织高层管理队伍难以适应市场竞争，与

市场经营管理理念严重脱节，究其原因，有两个方面一是管理层

及其运行方式多是简单地将村两委班子成员和村级管理方式直

接移植到村集体经济组织日常运营管理过程中；另一个方面重要

原因是，现阶段没有相关政策对村集体经济组织市场化招聘、引

进职业经理人及其他管理人员具体实施办法，从而造成懂市场、

会管理、善经营的人才缺失，导致大部分集体经济组织管理团队

难以承担起发展壮大村集体经济组织的重任。一方面要注重乡村

干部的选拔提干工作，及时为村级集体经济发展输入新鲜血液。

要实施素质提升工程，加大乡村干部的培训力度，尤其是要选优

配强“两委”班子，提振发展村级集体经济的积极性和主动性，培

养机遇意识和进取意识，提高思想政治素养和政策水平，增强法

制观念，提升经营管理能力。另一方面要搭建优质服务平台，建

立适应市场经济的农民企业家培养机制，建立科学、公开的选拔

机制，合理、完善的激励、监督和约束机制，对于那些有丰富成

功经验的种养大户、有先进科学技术及创新能力的农业科技人员

和大学生村官以及优秀的民营企业家，要不拘一格录用到村级集

体经济组织负责人的队伍中来，保障村级集体经济发展的可持续

性。

（五）健全产权交易市场，激活集体资源是发展壮大集体经济的

重要途径

农村产权制度改革中，农村农业部要求将清产核资后的村集

体经营性资产和未承包到户的资源性资产都折股量化到每个集

体成员，且成员股份还可转让、继承。这虽然摆脱集体资产看似

“人人有份”、实则“人人无份”的状态，以实现“资产变股权、农民

当股东”，农民享有分红，财产性收入稳定增加的目标。但是，我

省90%的村无经营性资产，无经济基础，甚至发展壮大村集体经

济无法启动，只有未承包到户的集体机动预留地、少量集体建设

用地和闲置宅基地，这些资源多年沉睡，未发挥效能，只有通过

农村产权交易这个环节，把有限的资源利用市场经济杠杆撬动，

走入市场，才能发挥其效能。成都产权交易市场就是全国成功的

案例。在我省高陵区目前也已初步启动。但其他区县产权交易基

本未运作。因此，加快建设一支农村产权交易评估师队伍，出台

交易规程、制度等对发展壮大村集体经济有不可估量的推动作用。

（六）健全奖励激励机制，激发基层“能人”创业热情和动力是推

动村集体经济发展的有效途径

中国的社会主义性质明确规定集体经济要以按劳分配为主，

合作社经济中按交易量分配原则中就蕴含着按劳分配，但是目前

的集体经济股份合作社分配方式从思路到实践都没有体现按劳

分配的理念，大多是按股分红，也就是按被赋予的资产占有份额

分红，这与按劳分配的理念背道而驰，根据目前各地的实践结果，

按股分红几乎很少与带头创业，为集体做贡献的“领头羊”利益有

直接挂钩，激励奖励机制不健全，挫伤了工作热情，甚至部分群

众观念转变慢，还引来了一些“官司麻烦”，必须建立健全一套配

套机制予以保障。省级“十二条措施”虽已出台，但各地具体措施

滞后，影响制约了发展村集体经济起步。

五、村集体经济组织发展壮大的几点建议

一是建议国家尽快出台《新型集体经济组织法》，省级层面

修订我省《集体资产管理条例》，明确集体经济组织法律地位和

集体资产股份权能占有、使用、收益、退出、继承及抵押、担保

等方面的法律规定，进一步形成完备的政策法规制度体系。出台

《农村集体资产监督管理办法》，规范农村集体经济组织收益分

配指导意见。

二是建议出台农村产权交易市场建设指导性文件，明确农村

产权流转交易市场建设的主管部门，明确产权交易机构的设立、

人员、编制，制定农村产权交易行业标准等，稳步推进农村集体

土地制度改革。

三是进一步完善村干部激励机制，把发展村级集体经济纳入

村干部目标责任制的主要内容，作为考核村干部的重要依据。对

在一定时期内村级班子建设和村集体经济发展成效显著的给予

精神或物质奖励。制定能充分发挥村干部工作积极性的补贴制度，

完善薪酬制度，建立健全干部业绩和收益挂钩制度，充分调动农

村干部发展村级集体经济的积极性。

四是加大财政政策倾斜力度。每年安排专项资金，用于发展

壮大村集体经济。整合各部门支农惠农项目资金，优先安排村级

集体经济组织承担项目。金融机构要将村集体经济组织纳入授信

范围，为村集体经济组织提供个性化、多样性的金融产品和利率

优惠服务。

五是制定农村集体资产经营管理、责任考核、收益分配和风

险控制制度和办法，进一步规范农村集体资产管理，保障农村集

体经济组织及其成员合法权益。