构建1+4全过程应急管理法律体系的探索与实践

构建1+4全过程应急管理法律体系的探索与实践

摘要：突发事件频发既给我国应急管理带来巨大的挑战，也对我国应急管理法治化提出了

更高的要求，构建科学合理的应急管理法律体系是应急管理法治化的必然要求。针对我国

应急管理法律体系建设还存在缺少“基本法”、应急法律规范之间存在交叉冲突、体系架

构不完备、法律保障机制不健全等问题，基于应急管理部关于加快构建“1+4”应急管理

法律体系骨干枢架，提出构建“1+4”全过程应急管理法律体系，是推动应急管理法治化

进程的必然选择。

近年来，我国自然灾害、社会安全、公共卫生等方面突发事件频发，如2008年的“汶川

地震”、2014年“上海外滩踩踏事故”以及2020年“新冠肺炎疫情”的暴发等，都对我

国现行应急管理法律机制提出了挑战。如何快速应对突发事件，减少国家和人民的损失，

是应急管理的重要课题。应急管理的有序进行，必然需要法律的支撑与保障。完善应急管

理法律体系，能够保障国家、政府应急管理过程有法可依，帮助国家和政府在面临突发事

件时迅速反应和有效应对。

一、“1+4”全过程应急管理法律体系的提出背景

应急管理是国家治理体系的重要组成部分。党的十八大以来，全面依法治国在各领域、各

环节深入推进，应急管理领域也更加强调坚持依法管理，运用法治思维和法治方式提高应

急管理的法治化、规范化水平

我国应急管理法治建设虽然起步较晚，起点也相对较低，但在实践中不断完善。从2003

年以前各单行性的应急法律，到2007年《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称

《突发事件应对法》）的出台，应急管理法律逐步向体系化迈进，其建设经历了从无到有、

从分散到综合的发展过程。近年来，逐渐呈现多领域、宽范围、复杂化等特点的突发事件

既不断挑战着我国应急管理的能力，也让应急管理法律体系的建设提上日程。尽管我国已

经出台了《突发事件应对法》，但在突发事件的应对中，应急管理主要以地方化、部门化

为主，仍然呈现出“一事一法”的状态。《突发事件应对法》在突发事件的应对中实用性

不强，应急管理法律体系运行也较为困难。2020年年初，新冠肺炎疫情作为一场重大突发

性公共卫生事件席卷全球，这场疫情使各国政府的应急管理工作面临重大考验。在本次抗

疫过程中，我国政府迅速应对、及时决策，彰显了我国制度的优势，突显了应急管理能力

和治理水平的进步，但同时也暴露出我国应急管理法律体系已成为应急管理体系中的薄弱

环节。

我国目前已经在自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全类事件等四大领域制定了

较为全面的应急法律法规及配套的行政法规、地方规范、应急预案等。2018年，我国成立

应急管理部，以提升“防、减、救”灾的能力，整合优化应急力量与资源。2019年，为推

动应急管理法治化进程，应急管理部依据其管理职能，提出加快构建“1+4”（应急管理

法+安全生产法、自然灾害防治法、消防法、应急救援组织法）应急管理法律体系骨干框

架的初步设想

二、应急管理法律体系建设的现实困境

我国应急管理法律体系以《中华人民共和国宪法》为依据，以《突发事件应对法》为核心，

以相关单项法律法规为配套

（一）《突发事件应对法》与应急管理实际需求脱节

《突发事件应对法》在我国应急管理法律体系中处于中心位置，但是自出台以来，在各大

突发事件中效果甚微。

1.《突发事件应对法》的功能定位不准

《突发事件应对法》作为目前应急管理位阶最高的应急管理法律，其功能的界定为预防为

主，涉及全过程的其他方面规定较为笼统，特别是对突发事件应对的实操性规范规定得较

少，导致地方政府在实践中对于《突发事件应对法》很少适用。而各级政府多数从上至下

侧重制订繁杂的应急预案，很难与应急法律有效结合应用于突发事件的实际处理中。这也

导致对非常态紧急情况下的突发事件并不能作出有效调整，让“法律实施的淡漠迟钝”现

象进一步扩大

2.《突发事件应对法》的适用性不足

我国对于突发事件的处理在多数情况下依然将单行性应急法律作为应急管理的依据，尽管

在《突发事件应对法》中已经对于突发事件的管理作出了规定，但很难在突发事件处理中

同步贯彻到单行性应急法律当中，因此很大一部分应急单行法还保持着以部门为主，“条”

重于“块”的彩

3.《突发事件应对法》的指导性较弱

我国地域广阔，各区域的状况存在很大差异，加上各种其他因素影响，导致很多应急法律

在突发事件发生时，并不能适用于当时的情况，需要“基本法”进行指导与规范。由于

《突发事件应对法》的内容较为笼统，比较抽象，原则居多，无法有针对性地给予相应的

指导，加之地方各级政府可能根据当地情况制定相应的规章制度，从而导致在突发事件发

生时，全国各级政府多适用单行法及应急预案进行应对。应急管理法律适用混乱，各地的

政策不一，也增加了国家整体统筹情况重大、状态紧急、涉及范围较广类型的突发事件的

难度。同时，在全国性紧急突发事件中，《突发事件应对法》不能作出全面统筹，此类事

件范围涉及全国，各地程度不一，同一个省市都有可能存在不同的管理措施，各个区域之

间的相关规定存在很大差异，从而导致基层执法随意性较大。

（二）应急管理法律体系四大领域脉络混乱

当前，我国应急管理法律体系基本形成了以《突发事件应对法》为核心、以各类“单灾种”

应急法律为支撑的模式。应急法律法规已基本被划分在四大类专业领域类别里，但由于没

有较为清晰的体系脉络，出现法律法规相互交叉、应急预案与应急法律不能很好融合等现

象，并且这些法律规范并不能满足当前一些重大、复杂的涉及多领域和各层级的公共突发

事件的现实需求，突发事件的应对在很大程度上依赖于国家和地方政府的领导层来启动、

推动。

1.专业领域应急法律法规缺乏整体性

从应急法律数量上来看，我国涉及各领域突发事件的法律法规数量庞大。从法律体系结构

上来说，整体结构较为分散，缺乏纲举目张的效果，大多数单行法都采取“一事一法”的

模式，条线过多、划分过细，尽管具有较强的专业针对性，但也缺乏整体统筹，为各级政

府在应急法律适用上造成困惑。同时，各专业部门在执法时缺乏与其他部门的整体协调，

降低了在突发事件发生时政府的危机处理能力和应对效率。

2.应急管理法律法规之间交叉冲突较多

应急管理的“基本法”和单行法、单行法和单行法、单行法和地方性法规以及行政规章之

间存在法律条文的交叉和冲突，导致突发事件应急管理过程中法律适用混乱。以《突发事

件应对法》《传染病防治法》为例，《突发事件应对法》以地方政府为主要规范对象，而

《传染病防治法》以卫生行政部门等专业行政机构为主要规范对象，因此在重大公共卫生

突发事件的法律适用上极易出现冲突。例如，《突发事件应对法》《传染病防治法》在新

冠肺炎疫情中预警和征用规定适用上就出现了不一致的情况，对于非常态下的预警的上报

和物资的征用造成了阻碍

3.应急管理法律体系存在立法空白

我国应急管理体系以“一案三制”（应急预案、应急体制、应急机制、应急法制）为核心，

并出现了“立法滞后，预案先行”的情况

（三）应急管理法律体系的保障机制不健全

虽然应急管理法律体系的有效运行需要保障机制加以支撑，但由于我国应急管理的发展时

间较短，一些应急法律实施的保障机制尚在发展完善过程中，因此仍存在一些不足。

1.应急管理部门职能权限较窄

2018年，我国成立应急管理部门，但其职责范围仅限于自然灾害和安全生产两类突发事件。

我国目前仍以“单灾种”型应急管理体系及不同的专业部门管理不同类型的灾害与突发事

件的管理模式为主，虽然可以充分发挥单行法的主导作用和主责部门的专业技术优势，但

制约了应急管理法律的实施和政府应急反应的整体能力与综合效果。应急管理部门职能在

一些紧急突发事件中无法应用，应急管理“基本法”也形同虚设。例如，在发生重大公共

卫生事件时，我国应急管理部门无法行使其职能进行管理和应对，只能依靠政府卫生部门

进行处理。

2.应急管理缺乏专业法律人才资源保障

我国各级政府法律专业人才资源都处于匮乏的状态，政府法律部门的配套设置并不健全，

在机构编制设定上，很少有涉及法律人才的规定，法律专业人才更多地集中于公检法部门，

行政部门的法律专业人才较少，尤其是对应急管理法律熟悉的专业人才更加紧缺。因此在

突发事件发生时，没有应急管理法律的人才为政府决策者提供专业性意见，而决策者对于

应急管理法律并没有足够专业的认知，导致许多决策是通过应急预案和以往的决策经验来

完成的。

3.应急法律实施的监督力度较弱

我国权力机关对于应急法律监督的标准不明确，监督方式也未能适应当前应急管理的实践，

这导致在突发事件的应急管理中，不能对应急法律的实施进行有效的监督。一方面，我国

突发事件具有多样性和复杂性等特点，应急法律多而庞杂，并且对于非常态下应急法律的

实施并没有一个较为一致性的标准与要求，导致权力机关监督乏力；另一方面，在非常态

下法律适用中，政府有着较大的裁量权，我国现行应急法律授予政府相关部门紧急处置的

权力，但是缺少对于紧急权力处置的控制

三、构建“1+4”全过程应急管理法律体系

推进应急管理法律体系的建设应建立“1+4”全过程应急管理法律体系，即建立以“应急

管理法”为核心，包含应急管理全过程法律法规，以自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、

社会安全事件等四大类法律领域为主体的体系架构。

（一）加快制定“应急管理法”

推进应急管理法律体系建设的首要任务是应急管理“基本法”的制定。法律的制定要具有

权威性、确定性、预先设定性等特点，通过设立规则，预先配置公民权利义务和国家公权

力机关的职责权限等内容，为有效应对与解决已出现或可能出现的问题提供解决方案

1.“应急管理法”的制定应突出基本功能

一部有效的国家应急管理“基本法”能够在突发事件成为整个社会重心的情况下起到强而

有力的支撑作用。因此，“应急管理法”应具有综合性、指导性，能够从上至下地指导应

急管理的全过程，帮助政府做到常态化的应急管理，并在紧急特大突发事件发生时能够指

导政府应急管理有效进行。在结构上要体现全过程管理的各个阶段，能够从突发事件的减

缓、预备、响应、恢复的全过程对应急管理行为进行规范，要将应急预案体系加入“基本

法”的规范范围内。同时还要突出其“基本法”的统筹和引领作用，在功能定位上，要体

现“基本法”在整个应急管理法律体系中的核心地位，使其切实成为我国应对各类突发事

件的基础性法律规范。

2.“应急管理法”的制定要与四大领域应急单行法做到有效衔接

应急管理法律体系是一个有机系统，“应急管理法”作为上位法要对各个领域的单行法具

有更高的权威性和指导性，各领域的单行法要依据应急管理“基本法”来修改和完善，在

必要时对某些方面出台解释来解决法律适用中出现的矛盾和问题。各级政府在应急管理中

既能遵循应急管理“基本法”的原则和精神，又能结合单行法来有效应对，实现应急管理

真正的法治化。

3.“应急管理法”的制定要与地方性法规、应急预案做到有机结合

“应急管理法”的制定要在完善应急管理“基本法”功能的基础上，加强“基本法”与地

方性法规、政府应急预案方面的有效衔接，保障“基本法”能够切实成为处理突发事件的

基本遵循。在符合应急管理“基本法”基本原则和精神的情况下，与地方应急管理法规相

结合，适时地调整应急预案，因地制宜，结合当地情况作出最科学、合理的决策，让决策

者有法可依、依法行政，对突发事件作出及时、有效的处理。

（二）形成以四类专业领域应急法律为主体的体系架构

“1+4”全过程应急管理法律体系是以“自然灾害类”“事故灾难类”“公共卫生事件

类”“社会安全事件类”等四大类应急法律为支撑的架构体系，因此，要制定针对各领域

的基础性法律，在“应急管理法”的指导下统筹各领域内的应急法律，并对过去四大专业

领域的法律法规进行梳理、对空缺的法律规范进行补充。

1.制定四类专业领域基础性法律作为主体架构

过去应急管理法律体系内部仅粗略地将应急法律法规规划到四大类专业领域里面，既没有

清晰明了的脉络结构，也没有相应的专业领域内的基础性法律对其领域内部的法律法规进

行有效的规范。因此应在“应急管理法”的指导下，制定“自然灾害预防应对法”“事故

灾难救助法”“公共卫生事件处置法”和“社会安全事件善后处理法”，作为应急管理法

律体系架构的支撑，统筹规范四类专业领域相应的法律法规，使应急管理法律体系的架构

脉络更加清晰。

2.梳理、整合各专业领域应急法律规范

整合应急管理的单行法、行政法规、行政规章，纳入自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、

社会安全事件等四大领域中。发挥应急管理“基本法”的指导作用以及四类应急专业管理

基础性法律的统筹作用，协调统一法律规范，破除部门和地方利益的局限，对现有法律法

规进行归类、合并，在进行有效梳理、整合的基础上提升单行法的可行性和实操性。分别

对现有应急法律、法规和规章进行必要的修改、补充和废止，以此来消除应急法律法规之

间的不统一、不协调以及在内容和执行上相互独立、交叠重复使用的地方过多等现象，在

必要时可以出台相关的法律解释来解决法律法规之间冲突的问题。

3.补充应急管理空白领域的法律规范

加强应急管理法律体系全过程管理模式建设。一是增加对于突发事件全过程管理各个阶段

的规范，主要是预警预案、救济、监督等相应法律规范。同时，还要增加对于公民权利保

护的相应规定，例如公民的知情权、监督权、个人的信息隐私权的保护、获得救济的请求

权、获得补偿赔偿请求权等。二是地方权力机关还应以国家应急管理法律体系中的“基本

法”为依据，结合当地频发性突发事件具体情况，制定地方性法规，以求能够预防突发事

件的发生和进行突发事件发生后的管控。并且对于制定规范当前非政府组织参与应急事件

救援、恢复等应急管理阶段的法律法规的需求也较为迫切。在2008年“5.12”汶川大地

震和近年发生的一些特大冰雪灾害等重大突发事件中，已经有大量的非政府组织参与到应

急救援、物资捐赠工作中，特别是2020年新冠肺炎疫情发生以来，社会资源被充分调动，

许多社会组织参与其中，因此，亟须出台相应的法律法规进行引导、管理和规范。

（三）完善“1+4”全过程应急管理法律体系的保障机制

应急管理法律体系需要相关机制保障其有效运行，因此，推动“1+4”全过程应急管理法

律体系的建设进程，应从执法部门、人才队伍和法律实施监督等方面对其保障机制加以健

全。

1.拓宽应急管理部门职能权限

2018年后，各级政府应急管理部门相继组建，但其管理权限仅限于自然灾害和安全生产领

域，部门职能也仅是将原来的安全监管部门和消防部门等简单整合，无论是机构职能设置，

还是管理能力都不能够适应新时代应急管理的实际需要。因此，我国应将应急管理部门的

职能范围拓宽至涵盖自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等四大领域，明

确其职能定位，增强在突发事件中的管理权限，以应急管理“基本法”加以规范，使其能

够在各类突发事件发生时能够对相应部门以及人、财、物各类资源进行统筹管理。

2.加强法律专业人才队伍的组建

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“积极推行政府法律顾问

制度，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾

问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。”

3.建立健全应急管理法律实施的监督机制

在“1+4”全过程应急管理法律体系建设中，加强对于应急法律的有效监督是保障应急管

理法律体系有效运行的必然选择。一方面要明确对于应急法律实施监督的标准与依据。制

定具有一致性的应急法律的监督标准与要求，适用于紧急状态下对应急管理权力的规范。

对于不适用的应急法律应及时地进行立、改、废，顺应新时代应急管理的需求及时对相应

法律法规进行动态调整。另一方面，完善监督方式，加强对政府应急处置全过程的法律监

督。政府处理突发事件讲求实效性，目前我国权力机关对政府执法的监督多数属于事前、

事后监督，而突发事件应急管理过程中大量问题需要在事前预警与预案的监督、事中重点

问题与重大事项决策的跟踪监督中发现与解决。所以，权力机关要改变以往的监督方式，

增加对各级政府应急管理全过程的监督，要采取建议案、人大问询、听取汇报、代表视察

等方式，确保政府正确落实应急管理法律法规，保障在突发事件中应急管理法律体系的有

效运行。

四、结语

应急管理法律体系的建设任重而道远，频发的突发事件不断督促应急管理法律体系建设的

步伐。处在应急管理法律体系建设的初级阶段，我国的应急管理法律体系在整体结构和内

部架构方面都还存在很多问题，应尽快对其进行完善，明确体系建设的方向，力争在各种

突发事件发生时，能够更好地保障国家和人民的财产与生命安全。推动我国应急管理法律

体系向“1+4”全过程模式迈进，逐步健全国家应急管理体系，促进实现应急管理体系的

法治化、现代化。