如何理解与具体行政行为有法律上利害关系.

如何理解“与具体行政行为有法律上利害关系”

原告张锋，男，1956年9月23日出生，汉族，南京市交通技工学校

职工，住南京市鼓楼区高云岭46号401室。

被告南京市房产管理局，住所地在南京市鼓楼区华侨路52号。

第三人陈金喜，男，1958年2月15日出生，汉族，原系南京市

玄武区糖烟酒公司职工，户籍在南京市玄武区邓府巷49-1号，现下

落不明。

第三人张载禄，男，汉族，1933年2月15日出生，汉族，住南

京市玄武区佛心桥21号204室。

原告张锋与第三人陈金喜有债权债务关系。陈金喜分二次向张锋

借款共计人民币169000元，还款期限界满后，陈金喜没有如期还款，

张锋向法院起诉要求还款，法院判决陈金喜还款。判决生效后，张锋

申请执行，但因陈金喜下落不明，无法执行。

陈金喜与妻子刘雯共同居住在本市佛心桥21号204室，该房

按房改政策购买房屋产权后，产权登记在刘雯名下，1998年4月11

日刘雯去世。

刘雯去世后，陈金喜以刘雯名义将房屋卖给第三人张载禄。张

载禄于2001年3月23日办理了房屋产权过户手续，3月28日领取

了房屋产权证。

张锋得知后认为，南京市房产管理局在办理产权过户时审查不

严，错误发放产权证，影响了其债权实现，故以原告身份、以南京市

房产管理局为被告，向南京市玄武区人民法院提起行政诉讼，要求撤

消已经发放的产权证。

法院受理后，经审查认为，陈金喜、张载禄与被诉具体行政行

为有法律上利害关系，依照《关于执行〈中华人民共和

国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十四第一款的规定，通知陈金

喜、张载禄作为第三人参加诉讼。

【法院判决】

南京市玄武区人民法院经审理后认为，“与具体行政行为有法

律上利害关系”源于《中华人民共和国行政诉讼法》有关第三人的规

定。因此，作为原告提起行政诉讼的“与具体行为有法律上利害关系”

人的条件，应当符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条的规

定，即“行政主体作出的具体行政行为，对其权利义务产生影响”。

原告与陈金喜之间存在债权债务关系，债权效力所及范围只限于特定

的债务人；债权从性质上讲属于对人权，债权人只能向特定的当事人

行使请求权。张锋对陈金喜享有债权，就是属于对人权。而被告作出

的具体行政行为是对不动产所有权转移的许可，是物权变更行为，物

权属于对世权。张锋对陈金喜以刘雯名义出售的不动产，不享有所有

权，也未设置用益物权和担保物权，因此张锋对该房产不享有追及力。

所以，原告张锋与被告许可交易的不动产之间，没有法律上的直接联

系。是否许可该不动产转移，对原告向第三人陈金喜实现债权，没有

法律上利害关系。张锋不符合作为有利害关系的第三人参加行政诉讼

的条件，不具备原告的诉讼主体资格。依照《关于执行

〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款

第（二）项的规定，裁定驳回原告张锋的起诉。

【案件评析】

如何正确确定行政诉讼的原告资格？行政诉讼的原告资格必

须具备以下条件：一是与被诉的具体行政行为有法律上利害关系，即

可诉的具体行政行为对相对人权利义务产生实际影响，这是原告的本

质特征。二是必须有提起诉讼的权利能力和行为能力。原告是否“属

于与被诉的具体行政行为有法律上利害关系的人”是本案的争执焦

点，也是确定张锋是否具备原告资格的关键所在。

一、借用第三人的概念规定利害关系人的原告资格

《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）关于原

告资格的规定，主要体现在第四十一条中。该条规定了相对人提起诉

讼的条件，将原告定义为，“认为具体行政行为侵犯其合法权益的公

民、法人或者说其他组织”，同时该条还规定了相对人提起行政诉讼

的其他条件，如有明确的被告；有具体的诉讼请求和依据；属于受诉

人民法院受案范围和受诉人民法院管辖等。具备上述条件，相对人才

能提起行政诉讼。

“与具体行政行为有法律上利害关系”的概念，源于行政诉讼

法有关第三人的规定。行政诉讼法第二十七条规定，“同提起诉讼的

具体行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，可作为第三人

申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”审判实践中，往往

将原告限定为行政机关具体行为针对的对象，而与具体行政行为有利

害关系的当事人作为第三人参加诉讼。于是，就有了这样的问题，具

体行政行为的相对人不提起行政诉讼，与具体行政行为有法律上利害

关系的当事人就无法作为第三人参加诉讼，其合法权益将不能得到司

法救济。对此，一九九九年发布的《关于执行〈中华人

民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）

规定了与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织

有提起行政诉讼的权利。

如何理解“与具体行政行为有法律上利害关系”，《若干解释》

第一条第二款采用排除法将六种行为确定为不属于人民法院行政诉

讼的受案范围，其中第六项规定，“对公民、法人或者其他组织权利

义务不产生实际影响的行为”同样不属于行政诉讼受案范围。那么“与

具体行政行为有法律上利害关系”可理解成对相对人权利义务产生实

际影响的具体行政行为，这种可以是有利的影响和不利的影响。往往

不利的影响才引发行政诉讼。

本案张锋认为被告向第三人张载禄颁发房屋产权证的行为，妨

碍其债权实现，与之有法律上利害关系，根据《若干问题》第十二条

的规定，以原告身份得起行政诉讼。

张锋是否与被告的具体行政行为有法律上的利害关系呢？作

者认为，张锋与第三人陈金喜之间有债权关系，债权关系属于民事法

律关系，属私法关系范畴。张锋是债权主体，陈金喜是债务主体。债

权关系发生在享有权利的债权人和承担义务的债务人之间。债权关系

义务主体是特定的人，所以债权又称为相对权或对人权，即债权人只

能向债务人请求清偿债务。被告作出的具体行政行为是对不动产所有

权转移的许可，是公法关系，所有权的义务主体是不特定的人，物权

也称绝对权或对世权。张锋对第三人陈金喜以刘雯名义出售的不动

产，不享有所有权，该不动产在转移前也未设置用益物权和担保权，

因此，张锋对该不动产无追及力。综上所述，张锋与被告许可交易的

不动产之间，没有公法上的直接联系。是否许可该不动产转移，对张

锋向第三人陈金喜实现债权，没有必然的法律上利害关系。张锋不符

合作为有利害关系第三人参加行政诉讼的条件，因此不具备原告的诉

讼主体资格。

二、限制第三人以原告身份提起行政诉讼之利弊

当事人适格是启动诉讼程序的前提条件。当事人适格即以自己

的名义为原告和被告，且受案件裁判效力拘束。就《若干解释》而言，

将第三人界定在“与具体行政行为有法律上利害关系”才可作为原告

提起诉讼，即须主张诉争的具体行政行为致其权利受到侵害。此举出

于我国处理行政争议的资源有限而考虑的，其标准不尽科学。按照有

错必纠的原则和行政诉讼法监督和保障行政机关依法行使职权的宗

旨，只要行政行为违法，任何公民都有权提起行政诉讼，而我国只允

许具有利害关系的人提起行政诉讼。这种规定不是从公民的责任心即

监督国家行政机关依法行政的角度确定的，而是出于利已的动机。

原告必须主张自己的权利受到行政机关具体行政行为侵害，方

能利用诉讼进行救济，不得以他人权利与公共利益受到侵害为由要求

法院裁判，不利于造就独立、负责的公民个体，一个独立、负责的个

体不仅仅生活法律赋予的权利世界里，而且还应该对国家负责，承担

起作为一个公民的职责。

本案中第三人陈金喜之妻刘雯去世后，其名下房产应由继承人

继承，其继承人与第三人张载禄进行房产交易，才符合《继承法》和

房产交易的规定。被告在审查第三人陈金喜以已故妻子刘雯的名义与

第三人张载禄房产交易行为中，未善尽审查职责，行政程序违法，如

果按照有错必纠的原则，张锋作为具有权利能力和行为能力的公民，

就可以提起行政诉讼，监督行政机关依法行政，纠正违法行政行为。

目前，我国行政诉讼法的宗旨以救济公民权利为主，以监督和

保障行政机关依法行政为辅，通过救济当事人权利，来保障行政机关

依法行政。在行政机关行使行政权力过程中，为了保护相对人利益，

必须赋予相对人请求司法救济的机会，然而司法资源有限，为了使行

政诉讼制度的使用效率化，并兼顾广大众的需求，提起行政诉讼必

须具备权利保护的必要性，以避免无益的讼争。实际上，限定第三人

提起为行政诉讼的条件，在于保护法院不被滥用，同时保护诉讼相对

人。